Истоки общественного призрения: от зари человечества до Кодекса Юстиниана

В дореволюционной России развитию благотворительности и социального призрения было посвящено довольно большое число как публикаций отечественных ученых*(6), так и переводных работ иностранных авторов*(7). Соответствующие разделы имелись во всех учебниках по полицейскому праву *(8). История социального призрения затрагивалась в части публикаций 10-20-х гг. ХХ в.*(9) В дальнейшем этот сюжет крайне редко и фрагментарно освещался в исследованиях советского периода. Это же можно сказать и о постсоветских временах. Некоторое оживление наметилось только в последние годы, когда данная проблема начала изучаться в совокупности с общей историей социального обеспечения и социального страхования*(10). Между тем, правовое опосредование благотворительности не утратило своего значения. Наоборот, в свете происходящих в последние 15 лет изменений в социально-экономической жизни оно стало весьма актуальным. Благотворительность была исторически первой формой социального призрения и далекой предтечей социального обеспечения. Именно недостаточность благотворительности породила другие формы социального призрения, о которых пойдет речь в следующих разделах. Отметим, что благотворительность является своеобразным проявлением человеческой природы, внутривидовой солидарности и сострадания к ближнему. В этом контексте она была присуща человеку изначально, чем, собственно, и выделяла его во многом в ряду других живых существ. Очевидно, что поддержка беременных и женщин, воспитывающих маленьких детей, на ранних этапах первобытно-общинного строя была скорее проявлением биологического устремления к сохранению рода, что спокойно позволяло освобождаться от стариков, больных и увечных. Мы же в дальнейшем будем говорить о благотворительности и социальном призрении, которые освещены авторитетом религии, влиянием общины или корпорации, велениями государства. В этом контексте благотворительность начала проявляться также при более развитом первобытно-общинном строе.

Отметим, что "благотворительность" традиционно понимается как оказание милостыни, добровольное пожертвование, иная материальная помощь или услуга неимущим (творение блага). Под ней будет подразумеваться помощь со стороны общества или государства лицам, которые, по представлениям своего времени, нуждаются в ней. Термин "призрение" имеет религиозные корни и в контексте христианского учения призревать означает любить, быть милостивым. Следовательно, в практическом ключе призревать - проявлять любовь через милость, помощь ближнему. Противоположностью является призрение - пренебрежение, игнорирование. Общественное (социальное) призрение, в отличие от эпизодической частной или даже общественной благотворительности, имело более систематический и организованный характер обычно по линии органов политической власти или церкви. Публичное призрение является ближайшим переходным звеном к социальному обеспечению.

Колыбелью более или менее организованной благотворительности был Древний Восток. Изначально она имела религиозную основу и была связана с последующим воздаянием в другой жизни. Законы Моисея, касающиеся общественной жизни, содержали не общие нравственные правила, а императивные веления: о юбилейных годах, срочном рабстве, предписаниях о помощи больным, предохранительных мерах против нищеты и др. По мнению ряда ученых, эти нормы создавали редкую по своей стройности систему, которая являлась в то время недостижимым идеалом для других народов и на высоте которой недолго удерживались и сами евреи*(11). Кротость и гуманизм Моисея, как и его законодательства, выражались не в жалости и прощении, а в более мягком характере наказаний, ограничении властного гнева и произвола. Кротость и милосердие также были более щадящими, если можно так выразиться, адресными и обоснованными. При этом нравственные заповеди стали впервые наиболее общими принципами законодательства*(12).

У других народов Востока благотворительность наблюдается только в зачаточном состоянии. В Вавилоне был обычай в случае болезни кого-либо из членов семьи выставлять его постель у наружной двери дома. Каждый прохожий, имевший возможность помочь больному, считал это своим нравственным долгом. В Древнем Китае существовал обычай раздачи риса старым и слабым, а также роженицам в случае рождения мальчика. Еще свыше трех тысячелетий назад китайские богдыханы практиковали организацию общественных работ, связанных с осушением почвы, выдавали ссуды зерном нуждающимся для посева, а во время неурожая хлеб раздавался безвозвратно. В актах, принятых в ХХIII до н.э., есть указание на то, что в Древнем Египте создавались специальные запасы зерна, которые помещались в государственные хранилища и раздавались нуждающимся только в голодные годы. Из Ветхого Завета известна целая система помощи голодающим в Египте в период великого голода при Иосифе. Законы Ману прямо предписывали благотворительный образ жизни: "Дети, старцы, бедные и больные должны считаться властелинами земли". Впрочем, все это слабо согласовывалось с кастовой организацией индийского общества и политическим деспотизмом*(13).

Отметим, что уже в этот период право на общественное призрение связывалось с обязанностью трудиться. В Древнем Египте некоторое время существовал закон, по которому каждый египтянин под страхом смерти должен был избрать себе какой-либо род труда. Древнеримский историк Плиний считал, что даже строительство пирамид было связано с целью недопущения безделия плебса. Забегая вперед, отметим, что этот обычай перекочевал в Древнюю Грецию. Со времен правителя архонта Дракона (автора "драконовских законов") также проводится принцип обязательности труда, что впоследствии нашло выражение в предписании родителям обязательно обучать детей какому-либо ремеслу. В противном случае родители в старости лишались право на помощь со стороны детей. По законам Солона каждый гражданин мог обвинить другого в праздности, и тогда уличенного в ней постигало бесчестье. Все эти меры были направлены в значительной мере на предотвращение праздности, нищенства и бродяжничества. К идее неразрывной связи общественного призрения и общественно-полезного труда, которая зародилась в Древнем мире, мы еще неоднократно вернемся в дальнейшем.

Европа, вероятно, восприняла идею благотворительности с Востока, а первые ее законодатели черпали мудрость у восточных жрецов. Это касается прежде всего Греции, где эта идея проникла и в законодательство, утратив отчасти религиозный характер. Но это произошло далеко не сразу. Достаточно сказать, что первоначально покровителем бедных считался сам Зевс, а если судить по творениям Гомера, то нищие всюду находили приют и гостеприимство*(14). Только с развитием гражданственности и государственности и по мере централизации власти благотворительность утрачивает свой религиозный характер и принимает характер политический. Уже у первой генерации древнегреческой аристократии известное значение для завоевания авторитета имели пиры, организуемые влиятельными людьми. Весьма притягательными качествами аристократа, работавшими на его авторитет, были личная щедрость и гостеприимство*(15). Здесь мы впервые фиксируем исторически достоверные попытки государственного призрения по политическим мотивам. Так, в Афинах оказывалась государственная помощь воинам, пострадавшим при защите отечества. Из казны им выдавалось по два обола в день. На углах улиц помещались жертвенники богини Гекаты, на которых централизованно собирались приношения граждан, предназначенные для бедных. При Перикле с целью поддержания пошатнувшегося благосостояния граждан были организованы общественные работы. Он же ввел институт так называемых зрелищных денег с целью предоставления неимущим возможности посещения афинского театра. С этой целью деньги за вход, уплаченные состоятельными гражданами, передавались неимущим. Такого рода практика с течением времени расширилась и укрепилась, а деньги стали выдаваться нуждающимся и в других случаях. Впрочем, закончилось это раздачей милостыни в виде денег и хлеба под маской вознаграждения за участие в работе судов, народном собрании, общественных зрелищах. Данная раздача со временем охватила до одной седьмой части всего свободного населения. Таким образом, в Афинах еще задолго до Рима сложился "пролетариат", который торговал своими правами на рынке политического честолюбия, обменивая голоса на выборах и политические свободы на денежные и натуральные подачки власть предержащих*(16).

Напомним, что даже Платон и Аристотель выступали против того, чтобы граждане занимались ручной работой, а тем более поступали в услужение. В Спарте этот процесс принял просто гипертрофированный характер, когда, по свидетельству Плутарха, из 700 спартанцев 600 жили милостыней. Ситуацию не исправляло и наличие большое числа илотов. К этому времени дух 300 спартанцев - защитников Фермопил уже выветрился и античная Греция клонилась к закату.

В Древнем Риме благотворительность изначально имела вполне светский и изрядно политизированный характер, причем в рамках законодательства. Бедность считалась достаточно опасным социальным явлением, а борьба с ней занимала умы таких видных политиков, как братья Гракхи, юристы Публий Лициний Красс, Публий Муций Сцевола и др. Первоначально хлеб продавался нуждающимся по себестоимости, затем за полцены и, наконец, стал раздаваться даром. Уже в республиканском Риме каждый восьмой гражданин содержался на общественные средства, и со временем их число только росло. По сути, за счет труда рабов и выкачивания средств из провинций римские патриции покупали голоса в народных собраниях, а вместе с ними и остатки человеческого достоинства римских квиритов. Цезарь при вступлении во власть понизил число государственных пенсионеров с 320 тыс. до 150 тыс., но со временем их число опять возросло, вследствие чего император Август снова понизил его с 300 тыс. до 200 тыс. Хлеб, а впоследствии масло и мясо получали не только нуждающиеся, но и практически все плебеи, имеющие римское гражданство и оседлость. Кроме того, осуществлялись разовые выплаты и оплата зрелищ, в том числе гладиаторских боев. Позднейшие императоры были вынуждены сохранять данный порядок, чтобы элементарно не потерять власть. С тех пор требование "хлеба и зрелищ" стало нарицательным. Только отдельные мероприятия императоров Тита и Трояна можно признать обоснованными и социально результативными. Последний из них одолжил значительную сумму мелким землевладельцам под небольшие проценты, с тем чтобы оставшиеся средства шли на воспитание бедных детей-сирот. По сути, государство взяло на себя заботу о воспитании сирот и детей бедных родителей. Мать императора Александра Севера, Юлия Мамея, женщина властная и жадная, прославилась тем, что основала благотворительное учреждение для бедных девушек. Вероятно, в I в. н. э. в Древнем Риме уже существовали две системы социальной помощи. Во-первых, это выделение земельных наделов и наделение привилегиями при уплате налогов старых или увечных воинов, а также семей воинов, погибших на войне. Во-вторых, среди бедных слоев граждан Рима создаются коллегии самопомощи, за счет которых выделялись средства на содержание больных, стариков и увечных. Известный отечественный юрист В.К. Райхер констатировал, что римские ремесленники и воины организовывали кассы взаимопомощи на случай смерти и возможных непредвиденных расходов, связанных с получением увечья в бою или с переездом на службу в далекую провинцию*(17). Но это было, скорее, проявлением социальной солидарности при минимальном участии имущих слоев и государства.

Впрочем, это были только эпизоды в море беззастенчивого подкупа граждан, превращавших народ в развращенную толпу. Именно такая неразумная социальная политика, контраст роскоши и нищеты во многом погубили Римскую империю, как ранее способствовали закату античной Греции. В этом сходятся как историки, так и специалисты в области трудового права и права социального обеспечения*(18).

Христианство сыграло выдающуюся роль в развитии благотворительности и решительным образом повлияло на социальное призрение. Достаточно сказать, что Нагорная проповедь является самым концентрированным выражением идей любви к ближнему и благотворительности. Эта проблема нашла подробное освещение еще в дореволюционный период*(19). Очевидно, что христианство своим высоким авторитетом освятило бедность и дало этому явлению слишком односторонне положительное представление. Впоследствии это привело к появлению феномена "нищелюбия", особенно характерного для России. Но также очевидно и то, что это не относится к первым векам новой религии, когда христианская община жила одной большой семьей. В этой семье, по образному выражению, "нищих не было только потому, что все были нищие", а весь христианский мир, по мнению В. Гете, представлял собой "один большой госпиталь, где каждый ухаживал за другим". Этот гуманистический импульс раннего христианства не только оказал огромное влияние на всю социально-обеспечительную сферу в прошлом, но и является своеобразным идеальным ориентиром и в настоящее время. Только когда христианство стало государственной религией и число ее последователей многократно умножилось, священнослужители утратили личный контакт с прихожанами, не могли знать, кто из них нуждается в помощи. Это неизбежно повело за собой церковную благотворительность в отношении к каждому без различия. В дальнейшем высокие христианские принципы при столкновении с социально-экономической реальностью проникались понемногу житейским характером. Для некоторых духовных лиц благотворительность утрачивала характер самостоятельной и абсолютной ценности и становилась средством усиления их власти и влияния.

В этой ситуации нищенство развивалось в прогрессирующих масштабах, особенно в условиях частых хозяйственных кризисов и непрекращающихся военных действий и внутренних смут империи в первые века нашей эры. Церковь содержала всех нищих без разбора, лишая хозяйственную сферу рабочих рук и создавая внутри государства обстановку нестабильности. В этой ситуации государство было вынуждено вмешиваться в данную проблему, хотя и не покушаясь на церковную монополию в области благотворительности. Отсюда совершенно однобокий и репрессивный характер первых законодательных актов о бедных, который впоследствии прослеживается на протяжении более чем тысячелетия. Именно государство впервые поставило вопрос о том, что бедный, но трудоспособный должен трудиться, а милостыни и иных мер благотворительности достоин только тот, кто еще или уже не может своим трудом прокормить себя. Но законодательство имело строго карательную направленность, в том числе через наказание трудом, предполагало крайне мало бессистемных мер благотворительности и вовсе обходило стороной меры предупреждения бедности.

Первые законодательные акты о бедности относятся к годам правления императоров Валентиниана II, Феодосия и Гонория. Валентиниан II указом от 382 г. предписал изгнать из Рима всех нищих, способных к труду. Предложение позитивных мер в этот период практически не встречается. Редкие исключения дает один из Отцов Церкви Иоанн Златоуст (355-407). Будучи епископом Константинополя, он предложил одну из первых моделей поддержки бедных, основанную на солидарности. По его замыслу 50 тыс. самых богатых граждан города должны были добровольно и солидарно оказывать материальную поддержку 50 тыс. самых бедных граждан. Это способствовало бы духовному оздоровлению первых и преодолению бедности вторых.

Новые начала в решение этой проблемы внес Кодекс Юстиниана, 80-я новелла которого посвящена репрессивным мерам против нищих. Согласно ей нищий раб должен был быть возвращен своему господину, а свободный отсылался на место своего рождения. Право на дальнейшее нищенствование сохранялось только за больными и слабыми и вообще неспособными к труду. Здоровые нищие должны были назначаться на общественные работы, а в случае отказа от них подвергались изгнанию. Эта новелла послужила прототипом для всех последующих законодательств о бедных, а способность к труду стала твердым основанием классификации нищих. В то же время церковь продолжала пользоваться почти полным монопольным правом на призрение бедных, привлекая для этого обильные пожертвования, в том числе таким сомнительным способом, как продажа индульгенций. Это усиливало могущество церкви, но делало положение призреваемых все более опасным и неустойчивым. Церкви и монастыри стали своеобразными очагами нищеты, где нищие получали фактически пожизненную ренту и не помышляли о работе. Сложился своеобразный порочный круг, где облагодетельствованная нищета порождала нищету, а монастыри кормили бедных, которых они сами же и создавали.

Светская власть, признавая церковную монополию на призрение бедных, тем не менее, предлагала почти на каждом духовном соборе упорядочить этот процесс и ориентировалась впоследствии на внутрицерковные решения. Одним из ключевых явился пятый канон второго собора в Туре в 567 г., который впервые установил принцип: "каждый приход должен призревать своих неимущих так, чтобы они не скитались по другим приходам". В эпоху пилигримов, путешествий по святым местам, а затем и крестовых походов этот принцип не имел почти никакого практического значения. Тем не менее, по мнению ряда ученых, наравне с 80-й новеллой Кодекса Юстиниана он стал вторым краеугольным камнем дальнейшего законодательства о бедных вплоть до ХХ в.*(20) Так, Карл Великий в Капитуляриях возлагал заботу о бедных на приходы, но запрещал помогать бродягам, способным к труду, т.е. "если они не будут трудиться". На попечение должна была тратиться четверть от церковной десятины.

С распадом империи Карла Великого установились "темные века" феодальной раздробленности, когда благотворительность утратила свой политический и экономический характер и целиком свелась к утилитарному экономическому интересу. Церковь совершенно бессистемно и в целом не эффективно тратила поступающие к ней средства на призрение бедных. На Соборах в Эрфурте и Дингольфинге в 932 г. уже не упоминалось о том, какая часть от церковной десятины должна была расходоваться в пользу бедных, а на соборе в Хохенхайме 916 г. уже прямо заявлялось, что вся десятина идет в пользу епископа и клира. Дело благотворительности теперь всецело зависело от инициативы и распорядительности высших церковных иерархов. Впрочем, подобные примеры были редкими, а дело церковной благотворительности пошло под уклон. Римские Папы редко давали импульс к улучшению данной ситуации. Исключения были невелики. Так, папа Пелагий в VI в. организовал в Риме первый дом для престарелых, который послужил своеобразным примером для создания при монастырях специальных помещений для престарелых и одиноких бедняков. Сикст V и Иннокентий ХII устраивали общественные работы для нищих, а Клемент ХI впоследствии учредил приют для малолетних преступников. В данных случаях они действовали скорее как светские владыки, и этот пример в большинстве случаев не только не был поддержан христианским миром, но и не вышел за пределы Папской области.

В Средние века некоторое распространение получили цеховое (союзное) призрение и различные виды взаимопомощи на случай болезни, инвалидности и др. Они осуществлялись в рамках цехов, гильдий, университетов, городов и др. Но здесь уместнее говорить о корпоративном самообеспечении и даже корпоративной опеке мастеров и подмастерьев в рамках цеховой организации, которая особое развитие получила в Германии*(21). Впрочем, первый опыт союзной благотворительности был связан и с рыцарскими орденами, имевшими полудуховную, полувоенную организацию. Например, орден Госпитальеров (впоследствии - Мальтийский орден) вырос на базе странноприимного дома или госпиталя, и первоначальным главным направлением его деятельности было предоставление приюта и уход за больными и ранеными пилигримами, приезжающими в Святую Землю поклониться Гробу Господню. Впоследствии орден открыл госпитали не только в Палестине и Сирии, но и в ряде европейских городов (Марсель, Бари, Константинополь и др.). К концу ХIII в. этот орден имел около 100 госпиталей. Благотворительную составляющую имела деятельность и других рыцарских орденов*(22). Затем она отошла на задний план и все более преобладала политическая, военная и экономическая составляющая. Неоднозначна для благотворительности и деятельность духовных орденов, прежде всего Доминиканского и Францисканского, относящихся к категории "нищенствующих". С одной стороны, члены этих орденов дали высокий пример аскетической жизни и помощи нуждающимся. С другой стороны, они невольно повышали авторитет нищенства как института и практически ничего не предпринимали для уменьшения масштабов этого прискорбного явления.

Отсутствие нормативных актов о бедных в раннее Средневековье не должно вводить в заблуждение и создавать иллюзию благополучия. Ни один феодал не считал своим долгом помогать своим нуждающимся подданным, но был заинтересован не допустить их голодной смерти для сохранения рабочих рук. Можно вполне согласиться с тем, что материальное обеспечение стариков, вдов, сирот и нетрудоспособных при рабовладельческом и феодальном строе имело гратисарный (от лат. - милость, облагодетельствование) характер*(23).

С начала второго тысячелетия нашей эры некоторые светские феодалы Франции и Германии стали учреждать в своих владениях больницы и приюты, которые первоначально находились под надзором епископов. Эпоха Возрождения с ее культом человека нанесла первый удар по нищенству, хотя и активизировала благотворительность частных лиц. Крестовые походы и религиозные войны при колоссальном развитии нищенства углубляли экономические кризисы и периодически возникающий голод. Центральная власть была еще слишком слаба, но уже предпринимала карательные меры в духе 80-й новеллы Кодекса Юстиниана. Таким образом, с одной стороны, внешним поводом для государственного вмешательства в дело призрения бедных стали банкротство безразборчивой раздачи милостыни, а также необычайное развитие нищенства и бродяжничества. С другой стороны, церковная благотворительность не только не сокращала масштабы этих явлений, но и отчасти способствовала им*(24).

1.2. Правовые модели общественного призрения бедных в ретроспективе
(на примере Англии, Германии и Франции)

Рассматривая ситуацию в ретроспективе, можно сказать, что к концу Средневековья сложились три модели социального призрения бедных, которые олицетворяли законодательство и правоприменительная практика трех стран:

1) в Англии сложилась модель государственного призрения;

2) в Германии система призрения бедных организовывалась в основном по региональному (муниципальному) принципу;

3) во Франции сложилась смешанная модель социального призрения.

Англия. Первые позитивные сдвиги на законодательном уровне в организации государственного призрения произошли в Англии, приоритет которой в этой части единодушно признается практически всеми исследователями*(25). В Англии государство ранее, чем где-либо, начало регламентировать помощь бедным, а "обязанность давать призрение" именно там впервые получила практическое воплощение. По мнению крупного английского ученого Т. Фауля, организация местного самоуправления а Англии в значительной степени развилась из законодательства о призрении бедных и в таком, хотя и несколько видоизмененном виде, просуществовало до начала ХХ в.*(26)

Первоначально вся государственная политика шла в духе 80-й новеллы Кодекса Юстиниана, а затем и постановления Турского собора. Еще статут короля Эгберта 827 г. обусловливал оказание помощи бедным невозможностью найти работу. Закон короля Ательстана 924 г. гласил, что если у человека нет господина, то его должно назначить народное собрание. Тем самым проводилась идея господского попечительства. Король Кнут в 1017 г. повелел каждому жить в сотне и под ее поручительство. Таким образом, до норманского завоевания 1066 г. призрение бедных возлагалось на семью и на соседей. Впрочем, создавались и автономные благотворительные заведения под надзором епископов.

Затем первенство перешло к церкви, которая первоначально тратила три десятых своих доходов на благотворительность. Известность получил открытый в Кентербери в 1084 г. дом милостыни для бедных. Ситуация резко изменилась с секуляризацией церковных земель и началом ликвидации аббатств, приорств и монастырей (1532-1536 гг.), что лишило церковь возможности призревать бедных. В этой ситуации на первые роли выходит государство. Но еще до этих процессов влияние королевской власти на борьбу с бедностью все более усиливалось. В 1360 г. нищенство запрещается, законы 1349 и 1388 гг. запрещают милостыню для трудоспособных, а также прикрепляют бедных и нищих к месту их рождения или последнего проживания. В этих достаточно жестких законах не только намечались карательные меры, но и определялось место призрения как место рождения или жительства. Это привязка была настолько явной, что законом 1405 г. запрещалось не только уходить в город на заработки, но и отдавать детей сельских жителей на обучение к городским ремесленникам. В этот период происходил и генезис профессиональной благотворительности. В частности, в 1454 г. был организован приют для старых моряков в Лондоне.

В Англии борьба с бродяжничеством была тесным образом связана с созданием рынка труда, что стало возможным только вследствие начатого при Тюдорах (1485-1603 гг.) огораживания. Вырванные из своей социальной среды и лишенные традиционного жизненного уклада крестьяне законодательно принуждались к наемному труду в течение почти двух веков. К. Маркс назвал систему этих актов "кровавым законодательством против экспроприированных"*(27). Они снискали всеобщее осуждение в последующей научной литературе*(28). Отметим, что эти законы были направлены на то, чтобы приобщить к труду бездомных и бродячих бедных. Сами эти "бродяги" стали неизбежным следствием политики огораживания и сгона крестьян с земли в целях развития овцеводства. По некоторым данным, только во второй половине XVI в. по этим законам было осуждено до 80 тыс. человек. Формально королевская власть боролась против обезлюдения земель вследствие огораживания, но фактически эти мероприятия позволили в некоторой степени перестроить социальную инфраструктуру под происшедшие экономические изменения. В этот же период прошло становление мануфактурное производство и началось развитие фабричной промышленности. Вопрос принуждения бедных к труду был одним из ключевых в судьбе английской экономики. Именно дешевизна рабочих рук позволила совершить рывок английской промышленности, несмотря на то что в техническом отношении она значительно отставала от континентальной, в частности германской. В хрестоматийной балладе Г. Делоне о мануфактуре Джека из Ньюбери даже названа дневная зарплата детей, щипающих шерсть, - пени в день. По данным исследователя П. Боудена, к началу XVII в. работник в год мог заработать максимум 10 фунтов 8 шиллингов, тогда как на содержание семьи в нормальный по урожайности год требовалось минимум 11-14 фунтов стерлингов в год. С учетом того что регулярную работу имело меньшинство, можно понять, насколько плачевным было материальное положение рабочих и насколько масштабной была бедность*(29).

Названные законы еще называли "законами против бродяг и нищих", начало которым положил акт 1495 г. Одновременно он продолжил череду законов, запрещающих нищенство, что подчеркивает их полицейский характер. По авторитетному мнению П.Ф. Ашротта, "единственной руководящей мыслью при этом было - защитить общественную жизнь от полчищ нищих"*(30). Закон Генриха VIII 1530-1531 гг. напоминал церковным приходам об обязанности призревать местных нищих, но эта обязанность была скорее морального характера. Впрочем, судьям, шерифам и мэрам вменялось в обязанность разыскивать престарелых и нуждающихся и распределять их по приходам, где они должны были проживать на благотворительные средства. Просить милостыню разрешалось только нетрудоспособным нищим, имеющим специальный патент, выдаваемый мировым судьей. В.А. Гаген считал, что этот закон стоял на грани между полицейскими мерами и попечительской деятельностью государства*(31). Среди "удалых бродяг" своим интеллектуальным уровнем выделялись "бродяжничающие студенты Оксфордского и Кембриджского университетов", которые таким нехитрым образом добывали себе средства на обучение и пропитание.

Переломным стал Закон 1535-1536 гг., который передавал содержание бедных на милость прихода. Неспособным к труду выдавались средства из добровольных пожертвований, сбор которых должны были стимулировать местные власти и церковные старосты. Трудоспособным бедным должна была предоставляться работа. Впрочем, задержанному в третий раз нищему полагалась смертная казнь. Акт 1547 г. предписывал уклоняющихся от работы бедняков передавать в рабство, а также клеймить и даже предавать смертной казни. Одновременно законом 1551 г. началась активизация позитивных мер в отношении бедняков. Он предполагал выделять двух лиц для сбора пожертвований в пользу бедных из числа уважаемых прихожан. К этому процессу были подключены епископы, а затем и судьи. В дальнейшем верховная власть наделила прерогативой местные органы и судей выдавать патент на нищенство, но только за пределами приходов, излишне обремененных бедными.

Наиболее выдающимися актами были елизаветинские Закон о ремесленниках 1562-1563 г., Закон 1572-1573 гг., а также Закон о бедных 1601 г. Первые два из них сделали труд обязательным для всех лиц с 12 до 60 лет, не имеющих средств к существованию. Патенты на нищенство по общему правилу отменялись, а не имеющим работы беднякам запрещался переход в другую местность. За рецидив нищенства полагалась смертная казнь, но у судей впервые появилось право после безуспешных уговоров облагать налогами всякое лицо, живущее в округе, и ведать расходованием этих налогов в интересах бедных. Бедняки были обязаны работать за любую плату, которую им удалось получить, и только те, кто ее не мог получить, имели право на вспомоществование. При этом ежегодно государственные должностные лица, прежде всего судьи, должны были устанавливать максимальный размер заработной платы в отдельных местностях и для отдельных профессий. Ориентиром для этого служил прожиточный минимум в данной местности. Закон о ремесленниках был отменен только в 1813-1814 гг.

Закон о бедных 1601 г., который получил название "Великая хартия милосердия", определял, что здоровых бедняков следует принуждать к труду с целью отработки их содержания, которое предоставлял церковный приход. Его основной смысл сводился к тому, что мировые судьи должны были назначать надзирателей за бедными. В свою очередь эти надзиратели должны были собирать средства путем обложения налогом обывателей, священников и иных лиц в таком размере, который они сочтут нужным. Таким образом, был легализован налог в пользу бедных. Кроме того, впервые было четко разделено открытое призрение (на дому) и закрытое призрение (в публичных учреждениях). Первоначально преимущество отдавалось первому. Англо-венгерский экономист и социолог К. Поланьи назвал Законы 1562-1563 гг. и Закон 1601 г. "общенациональным кодексом о труде"*(32). Но эффективным этот "кодекс" назвать нельзя. Сессии мировых судей, которые обычно устанавливали размер заработной платы, повышали ее периодически и в недостаточной мере, тогда как цены на хлеб росли постоянно. При этом динамика пересмотра заработной платы нередко отставала в разы, что не сокращало масштаб бедности. Действие Законов 1562-1563 гг. распространялось только на заработную плату рабочих традиционных профессий, т.е. унаследованных от Средневековья. Король Яков I, сын печально известной Марии Стюарт, распространил эту систему на рабочих всех остальных профессий, прежде всего мануфактурных, но их оплата оставалась официально не установленной*(33). После этого неоднократно принимались законы о наказании нищих и бродяг, а в 1610 г. в каждом графстве должен был быть создан исправительный дом для бедных, где труд выступал в качестве наказания. При этом принуждение нищих к труду не имело особого успеха, т.к. этот труд им никто не предоставлял. Закон о бедных был отменен только в 1834 г.

Апогеем непродуманности государственных мер по борьбе с бедностью стал Закон (Акт об оседлости) Карла II 1662 г., запрещавший бедным отлучаться из своего прихода. Его целью была защита наиболее благополучных церковных приходов от наплыва бедных, для чего вводилось "приходское крепостное право", затруднявшее перемещение работников. Более того, если местные власти подозревали, что человек мог впасть в бедность, то они имели право в 40-дневный срок отослать его по прежнему месту жительства. Это было своеобразное "вторичное крепостное право", а по меткому выражению Т. Фауля, второй попыткой довести рабочий класс до рабства*(34). Страстное желание местных властей избежать тяжести налога в пользу бедных привело к массовой высылке всех потенциальных бедняков, что еще больше увеличило число бродяг, которых никто не хотел призревать. Наиболее одиозные положения этого закона были отменены только в период с 1795 по 1872 г.

Предоставление нищим работы начало реально осуществляться с 1697 г., когда по инициативе Д. Кэри был создан первый работный дом. Об этих домах подробнее будет сказано в следующем разделе. Д. Локк стал автором идеи создания в 1696 г. первой рабочей школы для бедных детей, где совмещались функции призрения, образования и трудовой помощи. Закон 1722 г. сделал закрытое призрение в работных домах практически единственной формой призрения нуждающихся, допуская только в исключительных случаях выдачу пособий беднякам, живущим вне таких домов. В дальнейшем основные мероприятия правительства сводились к увеличению расходов на призрение бедных и усилению чиновничьего контроля за расходованием этих средств. Наиболее важен в этом контексте Акт Джилберта 1782 г., допускавший дотации к заработной плате только в качестве дополнения к положительному законодательству и в установленных им случаях.

Набравшая быстрые темпы развитие вследствие промышленной революции английская экономика требовала свободного рынка труда и его расширения за счет бродяг и нищих. В этой связи альтернатива 1795 г., касающаяся правового регулирования оплаты труда и предотвращения нищеты, имела судьбоносное значение для всей системы экономических отношений. В 1795 г. смягчается Акт об оседлости, что открывает прямой путь к более свободному перемещению бедняков в поисках работы. Выбор законодателя в этой связи был невелик: либо расширение Закона о ремесленниках 1562-1563 гг. и включение в него пункта о ежегодном установлении минимального размера заработной платы (так называемого Билль Уитбреда), либо расширение Закона о бедных 1601 г. и включение в него условий о доплате до прожиточного минимума всем "работающим беднякам". В пользу последнего варианта свидетельствовал Закон 1722 г., допускавший выдачу пособий беднякам, живущим вне работных домов. Принципиальное значение имел так называемый Закон Спинхэмленда 1795 г., о котором в экономической литературе высказывалось единодушно отрицательное мнение. 6 мая 1795 г. мировые судьи графства Беркшир, собравшиеся в Спинхэмленде (отсюда название закона) постановили, что в дополнение к заработной плате беднякам следует выдавать денежное пособие в соответствии со специальной шкалой, привязанной к ценам на хлеб. В силу этого устанавливалась доплата к заработной плате в виде пособия всем "трудолюбивым людям и их семействам" с учетом колебаний цен на хлеб за счет средств, собранных путем налогообложения. Отметим, что первоначально выплата такого пособия предполагалась только нетрудоспособным лицам, что было правильно, а с 1796 г. нормы закона распространялись и на работающих по найму. При этом налоговый гнет на все население существенно возрос, а доплаты никогда не успевали за реальным ростом цен на хлеб. Авторы закона исходили из того, что заработная плата многих работников в условиях роста цен на хлеб не позволяет им даже поддерживать физического существования, что было чистой правдой. Таким образом, нуждающимся работникам обеспечивался минимальный доход независимо от размера заработка. Вслед за этим в 1799-1800 гг. принимается антипрофсоюзное законодательство. В итоге уровень заработной платы был понижен даже относительно прожиточного минимума, что стало, по сути, субсидированием работодателей со стороны общества. Г. Спенсер назвал это "эрзац-зарплатой", а в официальных актах фигурировал термин "денежное пособие". Вероятно, по правовой природе это было нечто среднее между компенсацией и социальной выплатой. В итоге "страшное сорокалетие" 1795-1834 гг. ознаменовалось ослаблением материальных стимулов к труду, а провозглашенное "право человека на жизнь" независимо от результатов труда означало право на нищенское существование и порождало массовый пауперизм. Пособие рабочим формировалось в основном за счет уменьшения их законных заработков и в виде налогов перекладывалось на все общество. Все это снижало заработную плату до уровня физического выживания лиц наемного труда. Отсюда невероятный рост производства при полунищем существовании широких масс работников. Это также лишало работников стимулов к труду, т.к. основная масса их получала минимальный заработок с фиксированными доплатами за счет государства. Очевидно, что смешение трудового права и права социального обеспечения дало самый неблагоприятный результат, тогда как для работающих лиц существенно эффективнее были бы законодательные меры по увеличению заработной платы до прожиточного минимума. Это необходимо учесть и в ходе реформирования российского социального законодательства. На примере этого закона видно расхождение между самыми благими побуждениями гуманнейших людей своего времени и губительными последствиями необдуманного социального реформирования*(35).

Закон 1801 г. восстановил помощь бедным на дому, позволяя получать им некоторые денежные средства в период болезни или временной нужды. Ряд законов о призрении умалишенных (1828, 1845, 1891 гг.) означал поворот к гуманному обращению с ними, когда по сути тюремный режим в домах для умалишенных заменялся медицинским обслуживанием.

По мнению К. Поланьи, все названные законы защитили общество от превращения труда в фактор производства саморегулируемой рыночной экономики, продаваемый за заработную плату. Он писал: "Труд - это лишь другое название для определенной человеческой деятельности, теснейшим образом связанной с самим процессом жизни, которая, в свою очередь, "производится" не для продажи, а имеет совершенно иной смысл: деятельность эту невозможно отделить от остальных проявлений жизни, сдать на хранение или пустить в оборот... Товар под названием "рабочая сила" невозможно передвигать с места на место, использовать, как кому заблагорассудится, или даже просто оставить без употребления, не затронув тем самым конкретную человеческую личность, которая является носителем этого весьма своеобразного товара"*(36).

В 1834 г. в Англии проводится коренная социальная реформа, следствием которой стала создание специального центрального органа во главе с комиссаром. В 1871 г. этот орган реорганизуется в Ведомство местного управления во главе с президентом на правах министра. Главными фигурами этого управления стали инспектора и чиновники для контроля по сметной части. Закон Спинхэмленда был отменен, а также были сняты значительные ограничения по передвижению безработных и нуждающихся внутри страны. В 1836 г. принимается Закон о приходском обложении, который четко определил источник средств для общественного призрения. Наконец, в 1867 г. основные расходы с приходов были перенесены на более крупные единицы - союзы. В 1905 г. впервые вводится попечение о безработных, которое осуществлялось в пределах имеющихся частных средств и не влекло потери избирательного права.

В начале ХХ в. в Англии сложилась довольно стройная система помощи бедным, которая находилась первоначально в ведении местных органов власти. С некоторыми изменениями она сохранилась до сегодняшнего дня. Примечательно, что в 1915 г. был впервые введен государственный контроль за размером квартирной платы, который просуществовал до 1957 г. После некоторого перерыва в 1965 г. он был снова восстановлен. В межвоенный период широкое развитие получили благотворительные общественные организации. Особое значение имели доклад лорда У. Бевериджа 1942 г., а затем и программа "Полная занятость в свободном обществе". Он пропагандировал принцип "национального минимального стандарта" материального обеспечения населения как основы всей системы социального обеспечения. Он прямо назвал то, что считал великим социальным злом: нужда, болезни, нищета и невежество. Основой изменений должно было стать сотрудничество индивидуума и государства. За счет последнего предлагалось полностью платить только семейные пособия. В 1944 г. было создано Министерство пенсий и социального страхования, что позволило централизовать управление социальной сферой. В 1945 г. принимается Закон о семейных пособиях, в 1946 г. - Законы о службе национального здравоохранения и о национальном страховании, а в 1948 г. - Закон о национальном вспомоществовании. Согласно последнему из них вспомоществование было изъято из ведения местных властей и передано Национальной комиссии вспомоществования. При этом сохранилась проверка нуждаемости лиц, обратившихся за семейными пособиями, а затем и за пенсиями престарелых. Медицинское обслуживание осуществлялось за счет средств государства, как и выплата пособий на детей. В середине 60-х гг. ХХ в. размер социальных пособий был существенно повышен. Среднее образование предоставлялось кроме закрытых частных школ также за счет государства, а до конца 60-х гг. школьникам выдавались и бесплатные завтраки. Благотворительность осуществлялась почти исключительно общественными организациями и частными лицами, а государственное вмешательство сводилось в основном к его правовому стимулированию за счет уменьшения налоговой нагрузки, предоставления льгот и др. В 1975 г. принимается Закон о социальном обеспечении, а в 1977 г. - Закон о национальной службе здравоохранения, который с изменениями действует до настоящего времени. Национальная служба здравоохранения управляется государством и финансируется в основном за счет налоговых поступлений*(37).

К началу 80-х гг. ХХ в. в Великобритании сложилась достаточно обширная система государственного вспомоществования, включающая: 1) пособия без взносов, которые формально входили в общую систему социального страхования, 2) дополнительные и 3) вспомогательные социальные пособия. Начнем с категории так называемых пособий без взносов, порядок и размер выплаты которых не зависел от предшествующей трудовой деятельности и не предполагал внесение страховых взносов со стороны работника. К числу таких пособий относились: 1) семейные пособия, выплачиваемые с 1946 г. семьям с двумя и более детьми до достижения ими 16 лет, а для учащихся 19 лет.

Размер пособия не зависел от дохода семьи; 2) пособие на воспитание ребенка, которое выплачивалось лицам, взявшим на воспитание сироту; 3) пособия для нетрудоспособных лиц (инвалидам, больным, нуждающимся в постоянном уходе, пенсионерам по инвалидности, лицам старше 80 лет); 4) пенсии ветеранам войны и семьям граждан, погибших на военной службе или утратившим трудоспособность в период боевых действий, и др. Собственно государственное вспомоществование заключалось в выплате дополнительных пособий лицам, незанятым полное рабочее время, заработок которых не достигал минимума, установленного парламентом. Эти пособия не выплачивались работающим студентам и забастовщикам. С 1966 г. система социального вспомоществования стала называться государственной программой выплаты дополнительных пособий. Две трети ее получателей составляли пенсионеры, т.к. размер пенсий многих из них не доходил до установленного минимума. К числу вспомогательных социальных пособий, выплачиваемых государством и местными органами, относились пособия и социальные услуги для малообеспеченных семей: по финансированию квартплаты; бесплатное молоко и витамины для беременных женщин и детей дошкольного возраста; бесплатное школьное питание, бесплатные медицинские услуги*(38). Эти дополнительные семейные пособия выплачиваются с учетом материального положения семей в равной сумме на каждого ребенка до достижения им возраста 19 лет.

Германия. Первые попытки организации публичного призрения бедных предпринимались еще в XV-XVI вв., причем преимущественно на уровне городов. Так, особые комиссии, которым вменялось вести списки бедных, были созданы в 1437 г. во Франкфурте, в 1522 г. в Нюрнберге, в 1533 г. в Вюрцбурге и др. В них были установлены специальные должности попечителей о бедных, однако конкретных результатов данные мероприятия не принесли. Это сопровождалось многочисленными запретами нищенства, в 1497 г. на конгрессе в Линдау нищенство официально разрешалось только старикам и калекам. Центральная власть в попечении над бедными вмешивалась только эпизодически с учетом того, что она была достаточно слаба, да и сама Германия была раздроблена на множество государств. Так, Имперский полицейский устав 1530 г. обязывал каждый город и общину самим содержать своих бедных, что было продублировано и в последующих редакциях данного Устава. Но это осталось скорее платоническим пожеланием.

Первой стала на путь организации общественного призрения Пруссия, где Указом 1684 г. забота о бедных возлагалась на общину, а на первый план выдвигалось разделение нуждающихся на способных к труду и нетрудоспособных бедных. Для первых предполагалось предоставление работы, а помощь нетрудоспособным бедным для общины становилась обязательной (указы 1701 и 1708 гг.). В 1758 г. учреждаются специальные кассы для бедных, а нищие иностранцы должны изгоняться из Пруссии. Попытка создать общегосударственную систему призрения была предпринята в 1748 г., но относительный ее успех связан с принятием Прусского общего земского права 1794 г. В нем впервые провозглашается принцип обязанности государства заботиться о всех бедных и нуждающихся. Если подданные не могли добыть средства к существованию самостоятельно, получить его от членов семьи или других частных лиц, то такие средства должны были доставляться за счет государства. Впрочем, государство только взяло на себя роль контролера за деятельностью сельских и городских общин по призрению бедных. Место призрения было связано с местом оседлости нуждающегося, но постепенно акцент был перенесен на уплату общинных сборов даже без формального членства в общине (на основании рождения или длительного проживания). В начале XIX в. в Германии уже признавалась свобода оседлости и не чинилось особых препятствий в перемещении безработных в поисках работы. Это легло в основу прусского Закона о призрении бедных 1842 г., который стал прообразом для будущего общеимперского законодательства.

Местные системы призрения отличались некоторым разнообразием. Особую известность получила так называемая Эльберфельдская система, названная так в честь небольшого города Эльберфельда. Она начала формироваться с 1800 г., а окончательно сложилась к 1852 г. Было создано городское управление о бедных, а первичную единицу составил местный комитет. На каждого члена комитета приходилось не более четырех бедных, что позволяло придать общественному призрению строго индивидуальный характер. Для нуждающихся рабочих были предусмотрены "станции призрения", где предоставлялись питание и кров. С некоторыми оговорками эффективность такой системы признавалась многими исследователями*(39).

Наконец, в 1870 г. принимается общегерманский закон о местном призрении, который действовал вплоть до Первой мировой войны. Это был своеобразный Кодекс обязательного призрения бедных на всей территории Германской империи (кроме Баварии, Эльзас-Лотарингии и о. Гельголанд). Помимо общего имперского и местных органов призрения (местных союзов) было учреждено промежуточное звено в лице земских союзов призрения бедных. В законе были четко оговорены основания приобретения права и места осуществления призрения, порядок разрешения коллизий имперского и земельного законодательства, порядок получения и расходования средств в пользу бедных. Но германские подданные в случае нуждаемости получали публичное призрение в любом случае. Местом призрения считалось место впадения в нужду, но при этом на данной территории надо было проживать не менее двух лет, а затем этот срок был уменьшен до года. Возраст призреваемых первоначально был установлен с 24 лет, а затем был снижен до 18 лет. Период безвозмездного призрения для трудоспособных бедных равнялся 13 неделям и был увеличен впоследствии до 26 недель. Нетрудоспособные бедные содержались безвозмездно пожизненно за счет средств местных бюджетов. В юридической литературе германское законодательство о призрении бедных традиционно оценивалось достаточно высоко, хотя отмечалась некоторая его пробельность и казуистичность, порождающая бюрократическую волокиту и обширную переписку между земскими органами, а также неполный охват всех земель империи*(40).

В годы Первой мировой войны государственное призрение в Германии было централизовано и свелось в основном к натуральному снабжению нуждающихся в рамках политики своеобразного "военного коммунизма". Отметим, что этот термин был впервые употреблен в литературе в отношении воюющей Германии. Постановление имперского управления по мобилизации народного хозяйства 1918 г. предусматривало помощь безработным лицам с 16 лет наполовину из общественного бюджета, а другая половина делилась между средствами областей и общин соответственно 1/3 и 1/6. Организационная работа возлагалась на общину. Это постановление должно было действовать один год с последующей заменой страхования безработицы. Реально оно действовало до конца 1923 г. В. Каскель отмечал аналогичность этой помощи призрению бедных, в котором выплата зависит исключительно от потребности отдельного лица и производится из публичных средств*(41).

Экономический кризис и социальная незащищенность значительной части населения наравне с другими факторами привели к возникновению фашистской и национал-социалистической диктатуры как попытки разрешения социального вопроса и противоречий между трудом и капиталом. В основе фашистской альтернативы лежала попытка формирования "корпоративного капитализма", когда рабочие и работодатели принудительно объединялись государственными и партийными структурами. Первой на этот путь вступила Италия*(42), где Конференция промышленников и фашистские профсоюзы заключили договор, по которому последние стали монопольными представителями трудящихся (так называемый Пакт дворца Видони от 2 октября 1925 г.). Ниже мы остановимся на опыте Италии, который стал своеобразным примером для подражания для германских национал-социалистов. Национальная конфедерация профсоюзных корпораций Законом о правовой организации коллективных трудовых отношений от 3 апреля 1926 г. фактически включалась в государственную систему управления. Впоследствии коллективным договорам была придана сила закона, а за их нарушение предусматривалось уголовное наказание. Весной 1927 г. Большой фашистский совет принял так называемую Хартию труда, в основе которой лежала идея сотрудничества классов "во имя общих национальных интересов"*(43). Рабочие объединялись с предпринимателями в рамках фашистских корпораций, создаваемых по отдельным отраслям производства и сферам экономики. Корпорации получили право "в интересах нации" вмешиваться в хозяйственную жизнь, регулировать частную инициативу и трудовые отношения. Хартия декларировала право на материальную компенсацию в случае увольнения не по вине рабочего и другие социальные гарантии*(44).

После первых крупных банкротств в годы кризиса 1929-1933 гг. появилась идея создания Института движимого имущества (ИМИ). В 1933 г. создается Институт промышленной реконструкции (ИРИ), который через ИМИ получал контрольные пакеты акций банкротов и вновь "запускал" производство, обеспечивая эффективную занятость. В 1933-1934 гг. создаются государственные институты социального обеспечения и социального страхования. Основными из них являлись Национальный институт социального страхования (ИНПС), Национальный институт медицинской помощи (ИНАМ) и Национальный институт страхования от несчастных случаев (ИНАИЛ). Они стали составными частями гигантского перераспределительного механизма, в котором, если присоединить средства государственных банков, размещалось более 50% вкладов. Расходование средств этих организаций было связано также с общественными работами и мелиорацией сельского хозяйства. Но если данные траты хотя бы способствовали борьбе с безработицей, то финансирование ИНАИЛ войны в Эфиопии никак не связано с социальной сферой*(45). В середине 30-х гг. прошлого века в фашистских профсоюзах состояло около 4 млн. человек, половина из которых числилась в организации под названием "После работы", которая выполняла функции социальной поддержки своих членов. Она представляла многочисленные льготы и скидки при покупке ширпотреба, оказывала материальную помощь неимущим, давала ссуду под льготный процент, но это было скорее перераспределение среди работников средств, преимущественно полученных от членских взносов*(46).

Вернемся к опыту Германии после прихода к власти национал-социалистов в 1933 г. В соответствии с Законом от 19 мая 1933 г. регулирование отношений между работниками и работодателями было возложено на "уполномоченных по труду" - по одному на каждый производственный район, что составляло 12 уполномоченных для всей Германии. Практически это были отчасти чиновники, отчасти юристы, представлявшие интересы предпринимателей*(47). Закон об организации национального труда от 20 января 1934 г., известный как Рабочая хартия, поставил работников в полную зависимость от работодателей, но при сохранении прав государства неограниченно вмешиваться в эти отношения. Закон определял, что "глава предприятия принимает решения в отношении служащих и рабочих по всем вопросам, касающимся предприятий", в том числе относительно социальной поддержки. Он нес ответственность перед государством за благосостояние своих работников. Закон предусматривал, что служащие и рабочие должны платить работодателю верностью. Профсоюзы, коллективные договоры и право на забастовку отменялись.

Согласно Закону от 24 декабря 1934 г. учреждался Германский рабочий фронт (ГРФ), который теоретически заменял профсоюзы, но не являлся представительным органом рабочих. Он был построен по корпоративному принципу и включал не только рабочих, но и предпринимателей. Максимальное число его членов доходило до 25 млн.*(48). ГРФ были переданы все средства, места отдыха и другая собственность всех бывших профсоюзных объединений. С мая 1935 г. резко ограничивалось право перехода с одной работы на другую, а с июня того же года ведомство по учету занятости получило право на принудительное перераспределение трудовых ресурсов. С целью прикрепления к рабочему месту еще в феврале 1935 г. вводились "трудовые книжки". С июня 1938 г. декретируется обязательная трудовая повинность по государственному распределению, за уклонение от которой предусматривались штраф и тюремное заключение. В то же время у отбывающего повинность появилась гарантия сохранения работы, и его можно было уволить только с согласия правительственного ведомства по учету занятости. Наконец, в феврале 1939 г. в Германии вводится всеобщая трудовая провинность*(49).

Вопросами социальной поддержки малоимущих занималась организация "Сила через радость" (аналог итальянской "После работы"). Она охватывала ежегодно до 7 млн. человек. Бюджет в организации формировался за счет отчисления 10% всех взносов, выплачиваемых в Рабочий фронт. Возникает правомерный вопрос: почему немецкие рабочие, низведенные до уровня промышленных крепостных, получавшие зарплату на уровне прожиточного минимума, тем не менее, поддерживали нацизм? Определенную роль сыграла идеологическая обработка. Но главной причиной примирения рабочего класса с его положением являлось наличие у него работы и гарантии, что он ее не потеряет. Социально-обеспечительный мотив при этом являлся одним из главных. Вспоминая времена Веймарской республики, где было 6 млн. безработных, рабочие напрямую ассоциировали политическую свободу со "свободой голодать". А. Гитлер прекрасно понимал важность борьбы с безработицей и социальной защищенности работников. Ему принадлежит фраза: "Если строительство автобана потребует вдвое меньше труда, я просто удвою его протяженность"*(50). В этой связи свертывание демократии и даже упразднение профсоюзов окупились занятостью полную рабочую неделю*(51).

После завершения Второй мировой войны Западная Германия приступила сначала к восстановлению разрушенного хозяйства, а затем к построению "государства всеобщего благоденствия" в его социал-демократической интерпретации. В 1969 г. Правительство ФРГ приняло решение о создании Социального кодекса, основной задачей которого должно было являться объединение на основе общих принципов в одном кодифицированном нормативном правовом акте действующего социального законодательства*(52). Это решение было реализовано в многотомном Социальном кодексе, каждый том которого посвящался отдельным видам социального обеспечения и страхования. Например, том V 1988 г. Социального кодекса регулирует страхование по болезни, том VI 1989 г. - пенсионное страхование по старости.

Государственное социальное обеспечение в Германии является одним из самых развитых и эффективных в мире. Так, семейные пособия малоимущим семьям выплачиваются до достижения ребенком возраста 27 лет. Наравне с Нидерландами это самый большой возраст для подобных пособий.

Франция. Во Франции король Людовик Святой ордонансом 1230 г. предписал арестовывать и ссылать всех праздношатающихся. В то же время в 1254 г. каждая община обязывалась вести свои списки бедных и призревать их под контролем королевских комиссаров. Почти одновременно Людовиком Святым было учреждено убежище для слепых, которое просуществовало до начала ХХ в. В 1251 г. вводится система наказаний за прошение милостыни от 4 дней тюрьмы за первый случай до клеймения раскаленным железом за третий. Запрет нищенства впоследствии повторялся неоднократно, но его эффективность была крайне невелика. Между тем, нищие постепенно становились угрозой общественной безопасности. В. Гюго в романе "Собор Парижской богоматери" не очень сильно преувеличивал засилье парижского "дна", в котором сложилась своеобразная иерархия нищих во главе со своим "королем". Франциск I в 1516 г. пытался упорядочить дело призрения бедных, но безуспешно. В 1535 г. этот король предписал взимать в пользу нуждающихся Парижа специальный налог, а в следующем году на приходы возлагалась обязанность содержать неспособных к труду бедняков. Наконец, в 1543 г. парижский парламент своим решением открыл переход от добровольного призрения к обязательному и от последнего к налогу в пользу бедных. Муленский эдикт 1556 г. уже прямо возлагал на города и местечки обязанность содержать бедных, что было подтверждено королевским ордонансом 1586 г., но они так и остались "мертвой буквой".

В этот же период госпитали для больных и увечных начали впервые передаваться от церкви на попечение общины. В 1612 г. при Марии Медичи создаются особые учреждения, ставшие прообразом будущих "депо", где мужчины должны были молоть хлеб на ручных мельницах, а женщины и дети - прясть шерсть и заниматься другими легкими работами за кров и пропитание. В 1656 г. в Париже учреждается Главный госпиталь, который стал выполнять комплексные функции богадельни, приюта, собственно госпиталя, а отчасти и рабочего дома. Он был рассчитан на 6 тыс. человек, а подобные учреждения должны были создаваться и в других крупных городах*(53). Впрочем, их число было крайне мало, а смешанный состав из трудоспособных нищих, стариков, больных и детей не позволил организовать их правильную работу. К тому же для помещения в них требовался ценз оседлости от 5 до 10 лет.

Бессилие короны в борьбе с нищими приводило к достаточно экзотическим мероприятиям. Например, в 1719 г. 500 нищих выслали в колонию в Северную Америку. В 1777 г. вышел ордонанс, согласно которому все мужчины в возрасте с 16 до 60 лет, не имевшие каких-либо занятий и средств к существованию, высылались из Парижа и определялись на каторжные работы и галеры*(54). В 1767 г. образуется новый "депо" для призрения нищих.

Великая Французская революция 1789 г. внесла новые начала в общественное призрение. Уже на заседании национального собрания 17 июня 1789 г. первой своей задачей оно объявило устранение бедственного положения страны и облегчение материальной нужды населения. Декретом от 20 апреля 1790 г. предписывалось выдавать пособия бедным за счет средств бюджета. С начала того же года начал действовать Комитет о нищенстве, разработавший ряд законопроектов, направленных против нищеты. Статья 2 Декларации прав Человека и Гражданина 1789 г. гласит: "Цель любого политического объединения состоит в соблюдении и защите естественных и неотъемлемых прав человека. Свобода, собственность, социальное обеспечение, свобода слова и политической оппозиции - составляют данные права". Конституции 1793 г. определяла: "Общество должно содержать неимущих граждан либо предоставлением работы, либо материальной помощью тем, кто нетрудоспособен" (ст. 21). В статье 1 Конституции Франции проводилась мысль о том, что должно быть создано одно общее учреждение по социальному обеспечению, деятельность которого была бы централизована и охватывала всю страну. В 1794 г. был принят закон об организации публичного призрения, где провозглашалось право бедного на необходимую помощь со стороны государства в случае нуждаемости. Впрочем, он действовал недолго, и уже декретами 1795 и 1796 гг. приоритет отдавался частной благотворительности, а государственное вмешательство должно было осуществляться только в виде примера.

Франция стала пионером в принятии закона о пенсионировании лиц, прекративших служебную деятельность (1790 г.). Первоначально это касалось узкого круга работников государственной администрации и военных, получавших пособие по старости (с 60 лет) или по инвалидности за счет средств бюджета. В 1803 г. Наполеон подтвердил этот закон, а затем создал в Париже Дом инвалидов, где император и был впоследствии похоронен. Французское законодательство отличалось относительной разрозненностью и множественностью актов, регламентирующих призрение отдельных категорий нуждающихся. В 1793 г. принимается первый закон о призрении детей, согласно которому при незначительном заработке родителей им доплачивались субсидии. Он касался также вопросов поддержки вдов и стариков. В 1811 г. принимается закон об устройстве беспризорных детей, надзор за которыми после реставрации монархии в 1817 г. был передан департаментам. Старый наполеоновский закон подтвердил племянник первого императора Наполеон III в 1869 г. В 1808 г. были возрождены "депо", которые получили презрительное название "склады для нищих". Вскоре от них отказались, и органы публичного призрения сосредоточились на его открытых формах, прежде всего на дому, по месту жительства. Для нищих-рецидивистов осталось уголовное наказание в виде лишения свободы.

Революция 1848 г. сначала восстановила право на публичное призрение, а затем оно было отменено. Рабочие получили возможность создавать системы добровольного социального страхования, а закон 1869 г. определил круг клиентов публичного призрения, возложив обязанность его осуществления на департаменты. Этот закон касался прежде всего содержания умалишенных и подкидышей. В 1886 г. в структуре Министерства внутренних дел образуется дирекция социальной гигиены и публичного обеспечения, имевшая на местах сеть инспекторов. Она осуществляла общий надзор за общественной благотворительностью и непосредственно управляла богадельнями и домами для нищих. Но основная нагрузка была возложена на муниципальные учреждения общин.

Наконец, в 1893 г. законодательно вводится оказание бесплатной медицинской помощи всем нуждающимся в ней. Плата за ее оказание должна была осуществляться из средств муниципальных советов коммун*(55). Важное значение имел закон 14 июля 1905 г. о призрении престарелых, немощных и неизлечимо больных, не имевших средств к существованию, который, по сути, завершил формирование системы социальной поддержки данной категории лиц.