лекція 2

4 Адміністративно-правовий статус інших органів державного управління4.1. Особливості адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування

Конституція України наділяє громадян України правом безпосереднього і самостійного управління територією, на якій вони проживають. Таке управління має назву місцеве самоврядування, і визначається як право територіальної громади ‑ жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливістю такої форми управління в межах держави є те, що місцеве самоврядування не є формою державного управління, а поряд з ним є формою управління публічного.

В той же час, якщо ми проаналізуємо чинне законодавство України, стане очевидним, що органи місцевого самоврядування виконують ряд повноважень, які притаманні органам державної влади. Це відбувається по-перше, завдяки можливості останніх делегувати свої повноваження органам місцевого самоврядування а по-друге, завдяки передачі державою частини своїх повноважень для їх більш ефективної реалізації, органам місцевого самоврядування. Саме виконуючи такі повноваження органи місцевого самоврядування виступають в якості суб'єктів адміністративного права. Проаналізувавши Закон України "Про місцеве самоврядування", можна виділити наступні групи повноважень органів місцевого самоврядування в сфері державного управління:

- Контрольні повноваження: заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації тощо

- Організаційні повноваження: прийняття рішень щодо організації проведення референдумів та виборів органів державної влади; сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури тощо;

Забезпечувальні повноваження: у сфері захисту прав і свобод людини: забезпечення у межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти та медичного обслуговування на відповідній території, можливості навчання в школах державною та рідною мовою, вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національно-культурні товариства; здійснення згідно із законодавством заходів соціального патронажу щодо осіб, які відбували покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк тощо;

У сфері забезпечення законності, громадської, національної безпеки та оборони: утворення, реорганізації або ліквідації місцевої міліції; організація та контроль прикордонної і прибережної торгівлі тощо;

- Дозвільно-реєстраційні повноваження: видача ордерів на заселення жилої площі в будинках державних та комунальних організацій; статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території;

Серед перелічених повноважень органів місцевого самоврядування є і власні і делеговані. Переважна більшість серед них, звичайно, делегованих повноважень, виконаннях яких має бути обов’язково матеріально-фінансово та організаційно забезпечено державою. У частині виконання делегованих повноважень органи місцевого самоврядування підконтрольні та підзвітні відповідним органам державної влади.

Отже, нами було розглянуто ситуацію, коли органи місцевого самоврядування виступали в якості керуючого суб'єкта в адміністративних правовідносинах. Поряд з цим, вони виступають і в якості суб'єкта підвладного. Зокрема, мова йде, по-перше, про обов’язок органів місцевого самоврядування дотримуватись чинного законодавства України; по-друге, акти органів місцевого самоврядування, їх дія або бездіяльність можуть бути предметом розгляду в системі адміністративних судів, на них (точніше на їх законність) можуть відповідним чином реагувати інші органи державної влади (органи виконавчої влади, прокуратура).

4.2. Адміністративно-правовий статус прокуратури Прокуратура, як суб'єкт адміністративних правовідносин, переважною більшістю адміністративістів не виділяється і розглядається лише в контексті засобів забезпечення законності в державному управлінні. На наш погляд, враховуючи обсяг повноважень прокуратури стосовно впливу на виникнення, зміну або припинення прав і обов’язків суб'єктів адміністративних правовідносин, абсолютно виправданим буде розгляд системи органів прокуратури, як повноправного суб’єкта адміністративного права.Повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначаються Конституцією України, Законом України "Про прокуратуру" та іншими законодавчими актами.Необхідно зазначити, що в адміністративних правовідносинах прокуратура може виступати лише як керуючий суб’єкт, на відміну від інших суб'єктів, в тому числі і держави. Втручання в роботу органів прокуратури іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями у будь-який спосіб є незаконним. Прокуратура України не відноситься до будь-якої з гілок державної влади і є єдиною централізованою системою органів, які здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України та чинних на території республіки законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів. Діяльність прокуратури полягає у здійсненні нагляду за додержанням законності на предмет:- відповідності актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;- додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;- додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.Систему органів прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові прокуратури.Генеральну прокуратуру очолює Генеральний прокурор України, який призначається на посаду за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади Президентом України. 4.3. Адміністративно-правовий статус Президента України

За визначенням Конституції України, Президент України є главою держави, гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Зважаючи на такий статус, Президент України не входить до будь-якої з гілок державної влади структурно, але, водночас, має повноваження щодо усіх трьох гілок влади (законодавча влада – право законодавчої ініціативи, право вето, підписання законів; виконавча влада – кадрові повноваження; судова влада – утворення судів, здійснення помилування, призначення та звільнення третини складу Конституційного Суду України). До недавнього часу вважалось, що Президент України належить до виконавчої гілки влади функціонально, що абсолютно збігалось з існуючим на той час статусом Президента України. Виходячи з цього, Президент України був наділений саме адміністративними повноваження в сфері виконавчої влади, що беззаперечно робило його повноправним суб’єктом адміністративного права.

Конституційна реформа, проведена у 2004 році поставила майже остаточну крапку в управлінській монополії Президента України щодо виконавчої гілки влади. Переважна більшість повноважень Президента України щодо органів виконавчої влади перейшла або до Верховної Ради України (як-то призначення Прем’єр-міністра, міністрів тощо), або до Кабінету Міністрів України (створення та ліквідація центральних органів виконавчої влади, призначення керівників центральних органів виконавчої влади які не входять до складу Кабінету Міністрів України тощо). У Президента України залишилась лише незначна частка (в її кількісній, а не якісній характеристиці) колишніх повноважень. Звичайно, усі повноваження Президента України так чи інакше пов’язані з державним управлінням, оскільки мета діяльності Президента України при реалізації будь-яких його повноважень збігається з метою реалізації самого державного управління – забезпечення законності, прав та свобод громадян. Наприклад, здійснюючи помилування Президент України не виступає в якості суб’єкта адміністративного права, оскільки відсутній публічний інтерес у виникаючих при цьому відносинах, а підписуючи закони виступає в якості суб’єкта конституційного права. Нас же цікавлять лише ті повноваження, які безпосередньо направлені на реалізацію функцій державного управління. Такими повноваженнями є:

Кадрові повноваження: призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав; вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції тощо;

Забезпечувальні повноваження: створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби; призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією тощо;

Контрольні повноваження:

- зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності; скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим; припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією.

Президент України є:

- Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України;

- Головою Ради національної безпеки і оборони України.

Особливий інтерес становить координаційний орган з питань національної безпеки і оборони, який створюється при Президентові України ‑ РаданаціональноїбезпекиіоборониУкраїни. Цікавим цей орган є, по-перше, своїм складом. Так, до складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. Усі перелічені особи є посадовцями органів виконавчої влади, звичайно, силових відомств.По-друге, діяльність Ради національної безпеки та оборони, що зумовлена наданими їй повноваженнями, направлена саме на органи виконавчої влади, що може виявитись неефективною з точки зору контролю, зважаючи на склад цього органу.Поєднавши ці два моменти можна стверджувати, що одним із найдієвіших важелів впливу Президента України на органи виконавчої влади та інтегрування в її систему, є саме Рада національної безпеки та оборони. 4.4. Адміністративно-правовий статус судів Питання наділення судів адміністративно-правовим статусом досить суперечливе. Дійсно, якщо зважати на основну і єдину функцію судів – здійснення правосуддя – то видається, що державне управління, з його виконавчо-розпорядчим характером, з діяльністю судів не має нічого спільного.Але це лише на перший погляд, оскільки суди, здійснюючи правосуддя в сфері державного управління, тим самим створюють, змінюють або ж скасовують права та обов’язки інших суб’єктів адміністративного права. Звичайно, відносини, на які суди мають вплив різнятьсяАдміністративно-деліктні відносини, що регулюються Кодексом України про адміністративні правопорушення віднесені до відання судів загальної юрисдикції. Саме здійснюючи правосуддя суди беруть участь у державному управлінні, шляхом притягнення винних до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного проступку. Публічність інтересів, які зачіпаються при вчиненні таких правопорушень і зумовлює віднесення як самого інституту адміністративної відповідальності, так і учасників провадження в справах про адміністративні правопорушення, до сфери відання адміністративного права.

Ще одним різновидом процесу, в якому суди активно впливають на відносини державного управління є розгляд адміністративними судами справ адміністративної юрисдикції у відповідності з Кодексом адміністративного судочинства України.

Справа адміністративної юрисдикції – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

[1] Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер¢янова. – К.: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2002. ‑ С. 157.

[2] Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. — М.: Издательство НОРМА, 2002. — С. 422-423.

[3] Про молодіжні та дитячі громадські організації: Закон України від 1 грудня 1998 р. // www.rada.gov.ua