Ликвидация губернских земских управ в 1918 г

Январь	Февраль	Март	Апрель
Московская Воронежская Самарская Витебская	Казанская Ставропольская Новгородская Череповецкая Орловская Пермская Вятская	Саратовская Тульская Уфимская Тверская Красноярская Архангельская Владимирская	Владивостокская Пензенская Харьковская Тамбовская Костромская Курская

Часто ликвидация земских учреждений в губернских городах проходила позже, чем в уездах и волостях. Так, в Туле земство было ликвидировано в марте 1918 г., а в уездах Тульской губ.— в январе—феврале. Такое же положение было в Твери, Владимире и некоторых других губернских городах. В уездах и волостях земства были более демократическими по составу, находились под непосредственным контролем крестьянства и под давлением крестьянства вынуждены были самораспускаться или ликвидировались решением крестьянских Советов. Процесс ликвидации волостных земств является одним из важнейших в деле ломки старого государственного аппарата.

Сохранившись дольше всех остальных частей старой государственной машины, земства уже в январе представляли серьезную помеху для дальнейшего развития деятельности Советов. Контрреволюционные организации в центре рассылали свои директивы и планы на места через земства. Так, в конце декабря 1917 г., когда контрреволюция пыталась созвать в Петрограде съезд «защиты Учредительного собрания», директивы о выборах на этот съезд рассылались земствам⁸³. По мере слома других частей старого аппарата в земства перекочевывали остатки эсеровской контрреволюции.

Анализ типичного процесса ликвидации волостных земств в Тульской губ. показывает, что ликвидация волостных земских управ началась еще в декабре 1917 г., но охватила только 8,1% всех волостей губернии. 45,2% всех волостных земских управ было ликвидировано в январе и 32,2% —в феврале 1918 г.

Таким образом, волостные земские управы в основном были ликвидированы в первые два месяца 1918 г. (на март—май приходится только 14,4%) ⁸⁴.

Уездные земские управы оказали значительно большую сопротивляемость, чем волостные. Иногда органы самоуправления пытались противопоставить себя Советам, обманным путем меняя вывеску, подкрашиваясь под советский цвет. В Ветлужской волости Костромской губ. волостное земство «преобразовалось» в волостной Совет. В Цивильском уезде (Казанская губ.) земское собрание в конце ноября 1917 г. объявило себя временно-организационным Советом солдатских, рабочих и крестьянских депутатов. Когда рабочие потребовали представительства в этом «совете», им было отказано под предлогом, что организация рабочих в уезде «крайне малочисленна». Вслед за этим самозванный «совет» постановил: «Состав уездного земского собрания и представителей от волостных земств считать Советом крестьянских депутатов». Год спустя Цивильский Совет таким образом подвел итоги первого этапа своей работы: «Совет не проявлял никакой инициативы в своей деятельности, и на деле все управление оставалось в руках земской управы. Фактически продолжали функционировать все старые учреждения Временного правительства, а Совет существовал как побочный придаток этих учреждений» ⁸⁵. Это, кстати, свидетельствует и о том, с какой осторожностью нужно подходить к общим сводкам, где зачастую просто говорится «организован Совет» или «организован ревком» без указания на характер и происхождение этих органов. Иногда за вывеской «Совет» пряталась кадетская контрреволюция. Солдат Попов, посланный в Ярославскую губ., телеграфировал из Мологи 13 декабря 1917 г. В. И. Ленину: «Революционный комитет — слабый, маленький, крестьянский Совет — кадетский. Земство, городское управление и комиссар — кадеты. Предстоит борьба. Требуется организовать гвардию. Надо оружие и необходимо усилить революционный комитет» ⁸⁶.

Это сообщение полностью соответствовало действительности. В Мологе хозяйничали кадеты и эсеры. Земская управа и комиссар Временного правительства организовали «Комитет спасения родины и революции». Результатом сообщения солдата Попова была телеграмма народного комиссара внутренних дел Г. И. Петровского Рыбинскому Совету, в которой предлагалось установить связь с Мологой и содействовать укреплению там Советской власти.

Но и в самом Рыбинске было далеко не благополучно. В Рыбинский ревком, созданный Советом, вошли представители городского самоуправления. Ревком взял на себя охрану населения, заявив, что стоит на «нейтральной позиции и готов исполнять все распоряжения (откуда бы они ни исходили), клонящиеся к защите и хранению интересов местного населения». Ревком призвал голосовать на выборах за... три партии — эсеров, меньшевиков и большевиков. Что касается центральной власти, то Совет Рыбинска и ревком стояли на позиции «однородного социалистического министерства». Такой Совет и ревком не могли помочь Мологе. Помогли и Рыбинску и Мологе рабочие и революцион-

ные матросы, приехавшие из Петрограда, и солдаты, вернувшиеся с фронта. В январе 1918 г. в Мологе и Рыбинске установилась Советская власть.

Ликвидация старых органов самоуправления проходила в тесной и неразрывной связи с созидательным творчеством новых органов. Местные Советы проявляли при этом инициативу, основанную на глубоком понимании задач Советской власти. Это ярко проявилось в резолюции Жиздринского уездного Совета р., с. и к. д. от 20 декабря 1917 г., где подчеркивалось, что необходимо провести «не замену старых чиновников новыми, а изменить систему — переменить не людей, а весь государственный строй заменить новым» ⁸⁷.

В решении Совета характеризовались 25 старых учреждений уезда и говорилось о преимуществах Советской власти, которая одна только может обеспечить более действенный контроль, широкую гласность, простоту управления и широкое привлечение к нему трудящихся. Совет постановил упразднить старые учреждения: Городскую думу и земства, мещанскую управу, податное управление, дворянскую опеку, Елизаветинский благотворительный комитет и др.— и передать все функции и средства упраздненных учреждений в исполнительный комитет Совета. При Исполкоме создавались специальные отделы: экономический, аграрный, рабочего контроля, врачебно-санитарный, народного просвещения, инженерно-строительный, призрения, административный, военный и судебный. В постановлении оговаривалось, что количество работников всех отделов не должно превышать 29 человек, и особо отмечалась необходимость «сократить канцелярскую волокиту и переписку» ⁸⁸.

К концу января 1918 г. процесс первоначального укрепления Советов был в основном закончен, и это дало возможность оформить ликвидацию органов самоуправления в законодательном порядке.

24 января (6 февраля) отдел местного управления Наркомата внутренних дел разослал на места директиву: «При существовании Советов земским и городским самоуправлениям не должно быть места.

Там, где органы самоуправления не наши, где они выступают против Советской власти, они должны быть распущены, а где они работают с Советами, должны слиться с ними, дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой» ⁸⁹.

Но даже эта январская директива не означала немедленного повсеместного уничтожения старых органов самоуправления. Как видно из сводок, ликвидация земств и городских дум затянулась до июня 1918 г. В той же директиве Наркомата внутренних дел ясно было сказано: «Ликвидация самоуправлений должна производиться постепенно, по мере того как Совет овладеет тою работою, которая до сих пор лежала на органах самоуправления. При этом весь технический аппарат переходит в руки Советов» ⁹⁰. Эта директива и ее осуществление свидетельствуют

о том, что отношение революции к аппарату земств и городов было иным, нежели к старым ведомствам. Разница заключалась не только в темпах ломки (старые ведомства в январе 1918 г. уже были сломаны, тогда как ликвидация земств и городских дум в январе только началась). Разница заключалась также в возможности более широкого использования аппарата органов самоуправления до укрепления Советов и в переходе этого аппарата в систему Советов после укрепления. В «Вестнике отдела местного управления НКВД» (1918. № 4) сказано: «Советам рекомендуется при образовании отделов использовать организационный аппарат земских и городских самоуправлений с соответствующими изменениями».

* * *

Таким образом, к III Всероссийскому съезду Советы пришли обогащенные первым опытом строительства нового государства, окрепшие в боях Триумфального шествия.

У нас имеются данные для обобщенной характеристики Советов, их функций, структуры, хода объединения к январю 1918 г.

В ЦГАОР сохранилось 707 анкет делегатов и 317 анкет Советов, представленных на III Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а также 422 анкеты делегатов III Всероссийского съезда Советов крестьянских депутатов. В этом архиве сохранились также сводные таблицы анкетных данных, составленные мандатной комиссией.

Проверка и сопоставление исходных анкетных данных и сводных таблиц обнаружили многочисленные ошибки и погрешности в таблицах. В связи с этим возникла необходимость составления новых сводных таблиц по первичным материалам — анкетам делегатов. Эти таблицы были нами составлены и опубликованы в 1941 г.⁹¹

В 1960 г. Е. Г. Гимпельсон провел подсчет по мандатам делегатов съезда⁹². Ценность этого источника в том, что он дает представление почти обо всех делегатах съезда, в том числе и о тех, которые почему-либо не заполнили анкет. Недостаток мандатов как источника в том, что они не дают данных о функциях Советов. В дальнейшем мы используем данные как анкет, так и мандатов. Только совокупность этих источников может дать нам более полное представление о характере Советов, представленных на съезде, и о составе делегатов.

К своему III съезду Советы пришли как органы, объединявшие рабочих, солдат и крестьян в единую организацию. Опыт революции 1905 года показал необходимость создания объединенных Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Раздельное существование рабочих и солдатских Советов в революции 1905 года ослабляло союз рабочего класса и крестьянства. В период от Февраля к Октябрю большевики боролись за созда-

Таблица 6

Объединение Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов *

Всероссийские съезды Советов р. и с. д.	Количество объединенных Советов р., с. и к. д.	% к общему числу Советов, представленных на съезде
I съезд, июнь 1917 г. II съезд, октябрь 1917 г. III съезд, январь 1918 г.	76 119 162	24,9 29,6 43,8

* Таблица составлена на основании материалов мандатных комиссий I—III Всероссийских съездов Советов.

ние объединенных Советов по всей стране. Этот процесс был ускорен победой Великой Октябрьской социалистической революции.

Из данных табл. 6 видно, как проходил процесс объединения Советов. Скачок в процессе объединения произошел в период между II и III Всероссийскими съездами Советов, т. е. под непосредственным влиянием победы Октябрьской социалистической революции, в период Триумфального шествия Советской власти.

У нас имеются данные о структуре 317 Советов (без армейских и крестьянских) из 370 Советов, представленных на III Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов.

Процесс объединения Советов захватил, хотя и в меньшей мере, деревню. Из 337 Советов, представленных на III Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, объединенных Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов было 94.

Таблица 7

Состав делегатов III Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов *

* Таблица составлена на основании анкет делегатов III Всероссийского съезда Советов р. и с. д.

Таблица 7 показывает огромную роль большевистской партии в объединении Советов. Эти данные еще раз подтверждают, что большинство делегатов представляли объединенные Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Это означает также,

что ставка эсеро-меньшевиков на отрыв солдатских и крестьянских Советов от рабочих Советов не удалась. Очень важно отметить, что две трети делегатов объединенных Советов принадлежали к большевикам. Объединение Советов было проведено под руководством большевистской партии.

Старые зсеро-меньшевистские Советы сошли со сцены. Творчество масс создало новые Советы — органы диктатуры пролетариата. Большинство Советов, представленных на III съезде, было избрано накануне Октября и в период Октябрьской революции. В сентябре—октябре 1917 г. было переизбрано 58 Советов (из 317 представленных на съезде), 199 Советов было избрано в ноябре—декабре 1917 г. и январе 1918 г. После Октябрьской революции не прекращался процесс большевизации Советов. Этот процесс проходил в ходе проверки массами на творческой работе в Советах своих избранников. Массы широко пользовались правом отзыва депутатов из Советов и замены их новыми.

Исторический процесс крушения мелкобуржуазных партий очевиден из данных о фракциях этих партий в Советах. На II Всероссийском съезде Советов эсеры и меньшевики имели свои фракции во всех Советах.

К III съезду Советов меньшевики сохранили свои фракции в 57 Советах, а правые эсеры — в 33. Только в некоторых Советах сохранились фракции энесовцев, дашнаков, бундовцев, пепе-эсовцев. Левые эсеры создали свои фракции в 131 Совете. Таким образом, только левые эсеры сумели удержать часть позиций мелкобуржуазных партий в Советах.

К III съезду Советов только 51 Совет ответил отрицательно на вопрос, «взят ли весь прежний административный аппарат в свои руки». 233 Совета полностью или частично овладели аппаратом учета и распределения продовольствия. К началу 1918 г. Советы на местах сумели построить сложный, многогранный аппарат управления и создать органы подавления классово враждебных элементов. Из 317 Советов, представленных на III Всероссийском съезде, 218 создали отряды Красной гвардии, 158 организовали новые судебные органы, 112 установили контроль над банками и 138 — над казначействами. 177 Советов подчинили себе продовольственные организации, и 125 Советов установили контроль над органами городского и земского самоуправления.

Таким образом, значительная часть Советов, представленных на III съезде, сумели создать финансовые, продовольственные, судебные органы, воооруженные отряды Красной гвардии. 148 Советов имели свои печатные органы, из них 89 выпускали ежедневную газету.

Из сопоставления данных⁹³ о функциях Советов ко II и III Всероссийским съездам Советов видно, какие изменения произошли здесь. Ко II съезду Советы еще не посягали на банки, казначейства, органы городского и земского самоуправления. К III съезду весь этот аппарат был в той или иной форме подчинен Советам. Ко II съезду Советы только «принимали меры»

борьбы со спекуляцией и разрухой; к III съезду Советы взяли на себя задачу управления экономикой.

Советы к III съезду успешно справились с задачей слома старого государственного аппарата и строительства нового государства. В основном эта задача была выполнена. По неполным данным (многие из делегатов съезда не заполняли общих анкет), больше половины Советов держали в своих руках суд, банки, продовольственные органы.

В опубликованном 22 декабря 1917 г. обращении Народного комиссариата внутренних дел «Ко всем Советам» был обобщен опыт почти 2-месячного строительства новых органов власти. Этот документ вместе с «Инструкцией о правах и обязанностях Советов», опубликованной в тот же день, дал ответ на многие вопросы, возникшие перед местными Советами с первых же шагов их деятельности.

Обращение и Инструкция дали четкое решение вопроса о соотношении центральной и местной власти в системе диктатуры пролетариата. «Советы рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов, являясь органами на местах, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как центральной Советской власти, так и тех более крупных объединений (уездных, губернских и областных Советов), в состав которых они входят»⁹⁴. Советам выделялся кредит из государственных средств.

Обращение и Инструкция имели огромное принципиальное политическое значение, своим острием они были направлены как против сепаратистского понимания функций органов власти на местах, которое так ярко обозначилось в создании губернских, уездных и даже волостных «республик» и «Совнаркомов», так и против бездушного бюрократического централизма и пассивного ожидания директив «сверху».

Схема построения центральных и местных органов власти основывалась на принципах демократического централизма, и эти идеи отстаивал в своей политике Народный комиссариат внутренних дел. «Вся страна,— говорилось в обращении,— должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собою. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Таким путем создается связный, во всех своих частях однородный организм — республика Советов» ⁹⁵. В обращении подчеркивалось, что «при таком способе организации власти, естественно, сам собою отпадает институт назначаемых сверху комиссаров» ⁹⁶. В то же время предусматривалось, что как временная мера в губерниях и уездах, где власть Советов недостаточно укрепилась, могут быть назначены комиссары.

В этих документах был определен круг задач местных Советов и способы их выполнения. Опираясь на опыт, накопленный в центре и на местах, НКВД ориентировал Советы на расширение их функций, на подчинение Советам всех учреждений «как административного, так хозяйственного, финансового и культурно-просветительного значения» ⁹⁷. Задача слома, ликвидации тех частей старого аппарата, которые выполняли функции непосредственного угнетения, уже была в основном решена. Вот почему обращение и Инструкция не выдвигали вопросов, связанных со сломом старой машины. Тем более актуальной становилась задача овладения аппаратом учета, связи, финансов, просвещения — подчинения Советам этого аппарата.

В обращении был поставлен также весьма важный вопрос о перераспределении административных функций между отдельными пунктами губерний и уездов, об изменении административных границ ⁹⁸. Направление политики в этом вопросе ясно выражено в обращении: «Административные центры должны переместиться в те города, Советы которых более крупны, более деятельны и влиятельны, т. е. в города с развитой промышленной и торговой жизнью» ⁹⁹. Обращение призывало Советы поддерживать тесную связь с отделом местного управления.

Особенно выделялся в обращении вопрос об организации и укреплении крестьянских Советов, о составе этих Советов, которые должны объединить действительно демократические слои деревни, «чтобы в них не было места кулакам, торговцам и прочим сторонникам насадителей кабальных отношений» ¹⁰⁰. Таким образом, был сделан первый шаг в сторону ограничения избирательных прав деревенской буржуазии, хотя и не оформленный законодательным актом. Этот шаг был вынужденным ответом на контрреволюционные выступления кулачества в конце 1917 г.

Инструкцией НКВД ликвидировались местные военно-революционные комитеты как временные чрезвычайные органы и уточнялись функции исполнительных комитетов или президиумов местных Советов.

Трудности установления связи Центра с периферией в условиях подавления в некоторых частях страны контрреволюционных выступлений, необходимость принятия на местах быстрых, оперативных решений требовали укрепления самодеятельности и расширения инициативы Советов. 27 декабря 1917 г. народный комиссар внутренних дел Г. И. Петровский в своей телеграмме местным Советам, сославшись на продолжающийся саботаж старого аппарата, указал на необходимость всемерного развития инициативы и самодеятельности Советов ¹⁰¹.

В процессе борьбы с сепаратизмом, «областничеством», с одной стороны, и преодоления бюрократического централизма и косности — с другой, и воплощались в советской системе принципы демократического централизма.

Следует отличать областные партийные и советские объединения как определенную форму организации от «областничества»

как политики, имеющей своим содержанием местничество и сепаратизм.

Традиция создания областных партийных организаций, объединяющих несколько губерний, сложилась в большевистской партии до Октябрьской революции 1917 г. Еще в марте 1917 г. возникли областные советские объединения, которые были приняты как форма организации на Всероссийском мартовском совещании Советов. К Октябрю 1917 г. сложились такие области, как Московская, в которую входили четырнадцать губерний Промышленного центра, Поволжская, Уральская, Северная, Юго-Западная и др. Областные организации создавались вокруг крупных промышленных и культурных центров, центров революционной борьбы и общественно-политической жизни. Естественными центрами областей стали, кроме Петрограда и Москвы, Киев, Одесса, Саратов, Екатеринбург. В ходе развития областных организаций стали проявляться сепаратистские тенденции.

Один из крупных руководителей советского строительства первого года революции — В. Тихомирнов, возглавлявший отдел местного управления Наркомата внутренних дел, писал: «В архивах Народного комиссариата внутренних дел не мало найдется примеров такой упорной борьбы за полную, абсолютную, в ущерб интересам остальных Советов власть Советов у себя, на месте. Не мало пришлось затратить советскому центру усилий, чтобы путем разъяснения, посылки специальных инструкторов, а подчас и репрессий подчинить общесоветской воле и направить в русло единой могучей советской работы работу всех этих разбросанных по безграничной русской равнине разрозненных рабочих и крестьянских Советов» ¹⁰².

Так называемое областничество, т. е. местничество, сепаратизм, проявлялось и при решении вопросов о распределении кадров партийных и советских работников. В своем выступлении в марте 1918 г. Я. М. Свердлов считал необходимым обратить особое внимание на то, что «распределением ответственных партийных работников в общероссийском масштабе ведает ЦК» ¹⁰³. Я. М. Свердлов привел разительные примеры, когда некоторые местные организации в ответ на приказ Центра дать сведения о запасах оружия на местах, руководствуясь местными интересами, давали неточные сведения или вообще не давали никаких¹⁰⁴. Некоторые Советы не сдавали в общегосударственную кассу собираемые на местах налоги. Ряд Советов в Царицыне, Самаре, Казани и других городах установили свои таможенные пошлины и стали облагать налогами нефть, поступающую из Баку в Центр ¹⁰⁵.

По мере того как Советы на местах укреплялись, на первый план выдвигалась задача объединения местных Советов, правильной постановки их работы по единому плану, точного выполнения декретов и постановлений центральной власти. В отчете НКВД дается характеристика этого периода сплочения и укрепления местных Советов. «В первый период революции вся Советская

Россия рассыпалась на целый ряд как бы независимых друг от друга губернских, уездных — даже волостных республик. И это было вполне законной реакцией против старого полицейского государства. Это была болезнь роста молодого организма. Однако стихийный период самостийности губерний, уездов и волостей уже прошел. Советская Россия постепенно начинает собираться. И самое здоровое, самое жизненное в нем то, что сама обратная волна идет непосредственно с мест, от самих низов, и от самих местных совдепов. Возникшие было „республики" постепенно перестали так себя именовать. Исчезают постепенно и местные „Совнаркомы", заменяясь более правильными наименованиями Исполнительных комитетов» ¹⁰⁶.

Не в кабинетах юристов, а в живом творчестве народных масс рождались и развивались конституционные основы Советского государства. Сотни местных Советов, центральные советские органы обобщили этот опыт и утвердили его в первых конституционных актах на III Всероссийском съезде Советов.