Проблема визначення поняття «суб'єкт владних управлінських функцій»

Ефективність функціонування в України інститута адміністративної юстиції багато в чомузалежіть від ступеня досконалості запроваджуваних у Кодексі адміністративного судочинства України (далі КАСУ) понять.

У статті 3 КАСУ визначається «справа адміністративної юрисдикції» як переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова або службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Таким чином, в законодавстві вперше з'являється поняття «владні управлінські функції».

Вживання загального терміна “суб‘єкт, який здійснює владні управлінські функції відповідно до законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень” для позначення обов’язкової сторони в адміністративній справі дозволяє уникнути переліку таких суб’єктів, який всерівно вичерпним зробити не вдалося б. Далі у КАС у такому значенні використовується коротший термін – «суб’єкт владних повноважень». Тобто, це «орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб‘єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень» (п. 7 статті 3 КАС).

Під владними управлінськими функціями, що здійснюються на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, розуміють будь-які владні повноваження у рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, що не відносяться до законодавчих повноважень та повноважень здійснювати правосуддя. Таким чином, у Кодексі термін «суб‘єкт владних повноважень» вживається у вужчому значенні, ніж його можна розуміти, адже владними є й повноваження парламенту приймати закони та повноваження суду здійснювати правосуддя.

Розробники КАСУ, розглядають владні управлінські функції як самостійну категорію функцій публічної адміністрації поряд з такими державно-владними функціями як законодавча діяльність і судочинство. Поняттю владних управлінських функцій дають широке трактування: це вся сфера діяльності публічної влади, за винятком законодавчої і судової. Вони також відзначають, що це поняття не визначається ні в законодавстві, ні в національній доктрині адміністративного права, і що провідну роль в наповненні поняття «владні управлінські функції» конкретним змістом відіграватиме практика адміністративних судів. Важко погодиться з тим, що конкретним змістом повинне наповнюватися поняття, яке не розкрите в науці. Теж саме відноситься до поняття “публічна адміністрація”.

Раніше у вітчизняній юридичної науці основна увага завжди приділялася поняттям «орган державного управління», «функції органів державного управління», співвідношенню понять «функція» і «компетенція» органів управління. Після приняття КАСУ висловлювалася думка щодо невизначеністі у тлумаченні поняття «владні управлінські функції».

Проте, ці підходи не узгоджуються із загальноприйнятими в теорії держави і права поняттями “функції держави ” і “форми здійснення функцій держави”, а також з існуючим у зарубіжному праві поняттям «публічна адміністрація ». В результаті відбувається змішенняфункції держави з формами їх здійснення.

Через поняття «владні управлінські функції» визначається суб'єкт владних повноважень або представник публічної адміністрації, що виступає обов'язковою стороною у спорі, підвідомчомуадміністративному суду. Тому метою є встановлення того, чи можливо за допомогою цього поняття визначить суб’єкта, який виступає обов’язковою стороною у справі адміністративної юрисдикції.

Теорія держави і права, розглядаючи державну владу, стверджує, що вона реалізується через державне управління – цілеспрямований вплив держави, їі органів на суспільство в цілому, ті або інші їі сфери (економічну, соціальну, духовну) на основі пізнаних об'єктивних законів для виконання завдань і функцій, що стоять перед суспільством.

Функції держави характеризуються як управлінське поняття, як основні напрями діяльності держави по управлінню суспільством, які конкретизують цілі державного управління.

У одному випадку, під формами реалізації функцій держави розуміють діяльність основних ланок механізму держави, специфічні види державної діяльності і при цьому виділяють законодавчу, управлінську (виконавчу), судову і контрольно-наглядову форми. В іншому випадку – однорідну за своїми зовнішніми ознаками діяльність органів держави щодо здійснення його функцій і виділяють правові і організаційні форми. Правовими формами визначається та частина діяльності, що пов'язана з виданням юридичних актів, а саме: правотворча і правозастосовча (у свою чергу, підрозділяється на оперативно-виконавчу і охоронну).

З погляду теорії управління і теорії держави і права суб'єктом державного управління виступає держава, що розуміється як апарат всіх державних органів і установ, які здійснюють державну владу. Отже, функції управління здійснюють всі державні органи і установи. Незважаючи на це, в юридичній літературі частіше всього поняття органівдержавного управліннязастосовується до органів тільки однії з підсистем загальної системи державного управління.

Іноді, необгрунтовано ототожнюється поняття державне управління і діяльність органів виконавчої влади. У вітчизняній науковій літературі переважає точка зору, коли державне управління розглядається ширше, ніж діяльність органів виконавчої влади. Проте вказують, що “широке” поняття державного управління, як сукупності всіх видів діяльності всіх органів держави (що означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому) виправдано тільки на рівні загальносоціальної системи управління. Замість нього для визначення всієї сукупності напрямів і форм реалізації влади з боку держави і на користь організуючої дії на життєдіяльність суспільства пропонується використовувати термін “державне впорядкування (або регулювання) соціальних процесів” (хоча традиційно регулювання розглядається як одна з функцій управління). В якості “вузького“ поняття державного управління розглядається самостійний вид діяльності держави, який здійснює певна частина державних органів.

Незрозуміло, навіщо так ускладнювати терміни в рамках науки адміністративного права. Саме явище державного управління вивчається різними гуманітарними науками. Початкове, базове, універсальне поняття управління і управлінської системи визначено в кібернетиці. Законодавство часто вживає для характеристики різних видів управлінської діяльності термінологію тільки зовні схожу з термінологією наук про управління. Тому доцільніше використовувати одні і ті ж терміни для позначення одних і тих же явищ.

Цілком логічно говорити про систему державного управління, де суб'єктом управління є держава в особі свого апарату, і підсистемах державного управління, де суб'єктами виступають органи відповідного рівня. Всі державні органи здійснюють управлінські функції, але в різних формах. А при «вузькому» розумінні державного управління виходить, що тільки частина державних органів здійснює функції управління.

Звичайно, функції держави необхідно відрізняти від функцій її окремого органу. Виходячи із загальних закономірностей функцій державного управління пропонується така схема поділу функцій за суб'єктом виконання: функції держави в цілому, функції державних підсистем управління, функції окремого органу управління, функції підрозділів органу, функції службовців і функція як одиничне, але складна за змістом управлінська дія.

Однак, необхідно відмітити, що функції і повноваження органу не однопорядкові явища. Функції органу через нормативнє закріплення цілей, завдань, повноважень відображаються в компетенції. Компетенція органу розуміється як юридичне опосередкування покладених на нього функцій у спеціальних нормативно-правових актах шляхом закріплення цілей, завдань і необхідного для їх реалізації комплексу прав і обов’зків, тобто державно-владних повноважень.

Всі державні органи здійснюють управлінські функції, володіють владними повноваженнямита відповідною компетенцією. Таким чином, неможливо правильно визначити суб'єкта, що є обов'язковою стороною спору, підвідомчого адміністративному суду через категорію владних управлінських функцій або владних повноважень. Для цього крім поняття компетенція необхідне поняття, що відображає специфіку діяльності такого органу. В даному випадку доцільно використовувати поняття «публічна адміністрація».

У переважній більшості зарубіжних країн в адміністративному праві використовується термін “публічна адміністрація”. У вітчизняній науковій літературі стійко переводять даний термін як “державне управління”. Але поняття публічної адміністрації більше за обсягом і змістом.

Крім того, в зарубіжному адміністративному праві поняття виконавчої і адміністративної влади розмежовуються. Поняття “виконавча влада” розглядається як конституційно-правове, а “адміністративна влада” – як адміністративно-правове. Вважається, що у виконавчій владі, як і в апараті держави в цілому, є інститути політичного характеру. Вони регламентуються нормами конституційного права. Нормами адміністративного права регулюються технико-управлінські питання виконання законів. Такий підхід розглядають як найбільш коректний, такий що відображає вищий рівень розвитку адміністративного права в порівнянні з тим, коли виконавча і адміністративна влади вважаються синонімами.

Однією з характерних рис публічної адміністрації є те, що вона покликана забезпечувати виконання і застосування законів. Публічна адміністрація здійснює будь-яку державну діяльність, що не знаходиться під керівництвом ні законодавчої, ні судової влади. У апараті як законодавчої, так і судової влади є органи і установи, що забезпечують діяльність парламентів і судів. Вони також здійснюють адміністративну діяльність, забезпечуючи виконання законів.

Публічну адміністрацію визначають як організацію і діяльність органів і установ, підпорядкованих політичній владі, що забезпечують виконання закону і діють в публічних інтересах та наділених прерогативами публічної влади.

Отже, можно зробити висновок: суб’єктом,що виступає обов’язковою стороною у справі адміністративної юрисдикції, є орган публічної адміністрації, що реалізує свою компетенцію.