Перспективы совершенствования законодательного механизма конституционно-правовой ответственности

В настоящей главе автором предпринята попытка высказать ряд конкретных предложений относительно внесения изменений в Конституции РФ и российское законодательство, закрепляющих полноценный институт конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации.

1. Одной из ключевых проблем современной теории и практики конституционно-правовой ответственности является отсутствие законодательной легализации ее понятия и основных элементов структуры этого института. На протяжении последних лет в литературе неоднократно высказывались предложения о законодательной легализации понятия конституционно-правовой ответственности и ее санкций в законодательстве. Было предложено несколько подходов к данной проблеме.

По мнению одних авторов, понятие ответственности следует закрепить в кодексе о конституционных правонарушениях, который содержал бы все меры конституционно-правовой ответственности[816]. Другие авторы понятие конституционно-правовой ответственности предлагают закрепить не в упомянутом кодексе (для этого еще не подошло время), а в отдельном законе, который бы содержал основные меры конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации[817]. И, наконец, третьи считают возможным закрепить в законодательстве понятие конституционно-правовой ответственности, но при этом никаких конкретных предложений о формах и сроках такого оформления не формулируют[818].

Прежде чем высказать собственную точку зрения относительно законодательного регулирования понятия конституционно-правовой ответственности, рассмотрим практику реализации законодательных дефиниций ответственности в иных отраслях права и мнения представителей научного сообщества.

Так, уголовная ответственность как правовое понятие используется в уголовном законе в различных смысловых сочетаниях, неоднократно употребляется при формулировании уголовно-правовых норм. Однако само определение данного института в УК РФ отсутствует, что, как представляется, затрудняет уяснение его места в уголовном законодательстве и может служить основанием для продолжения дискуссии о значимости одного из самых важных уголовно-правовых институтов. Лишь в ст. 8, включенной в разд. I УК РФ «Уголовный закон», указываются основания уголовной ответственности. Кроме того, в ч. 1 ст. 5 УК РФ определяется, что лицо подлежит уголовной ответственности только за те общественно опасные действия (бездействие) и наступившие общественно опасные последствия, в отношении которых установлена его вина. В ст. 14 дается понятие преступления, под которым понимается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное под угрозой наказания. В ст. 25 и 26 раскрываются формы вины. «Преступление признается совершенным с прямым умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность или неизбежность наступления общественно опасных последствий и желало их наступления» (ч. 2 ст. 25). «Преступление признается совершенным с косвенным умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность наступления общественно опасных последствий, не желало, но сознательно допускало эти последствия либо относилось к ним безразлично» (ч. 3 ст. 25).

Не менее детально определяется и неосторожная вина. «Преступление признается совершенным по легкомыслию, если лицо предвидело возможность наступления общественно опасных последствий своих действий (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение этих последствий» (ч. 2 ст. 26). «Преступление признается совершенным по небрежности, если лицо не предвидело возможности наступления общественно опасных последствий своих действий (бездействия), хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должно было и могло предвидеть эти последствия» (ч. 3 ст. 26).

В административном праве дефиниция административной ответственности также отсутствует. Как и УК РФ, в КоАП РФ содержится достаточно четкое определение административного правонарушения и вины. Так, согласно ст. 2.1 административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В соответствии со ст. 2.2 административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Согласно ч. 2 той же статьи административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

При этом в КоАП РФ выделены положения о специфическом проявлении вины применительно к юридическим лицам, совершившим противоправные деяния. «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению» (ч. 2 ст. 2.1).

В КоАП РФ также определены формы вины, но в отличие от УК РФ административный закон сократил деление форм вины с четырех разновидностей (прямой и косвенный умысел, преступная самонадеянность и небрежность) до двух (умысел и неосторожность). Согласно ст. 2.2 административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (ч. 1). В соответствии с ч. 2 той же статьи административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Среди административистов ранее преобладала позиция отрицания необходимости нормативного закрепления понятия ответственности[819]. Разумеется, законодательная модель, зафиксированная в нормах административного законодательства, позволяет вполне эффективно реализовывать меры административной ответственности и без наличия ее формальной легализации в законе. Однако представляется, что любая отраслевая форма юридической ответственности должна иметь формальную определенность с точки зрения нормативного закрепления, и отсутствие последнего создает правовой пробел, не всегда адекватно восполняемый в ходе процесса толкования как теоретиками, так и правоприменителями. В любом случае административное законодательство содержит понятие административное правонарушения, форм вины и позволяет эвентуально вычленить примерную характеристику определения ответственности в административном праве. В этой связи очевидно, что потребность в законодательном оформлении понятия конституционно-правовой ответственности, несомненно, имеется.

Во-первых, отсутствие законодательной дефиниции конституционно-правовой ответственности, конституционного деликта, условий или оснований ответственности (вины, противоправности) порождает не только теоретические споры, но и явные трудности в процессе правоприменения. Судебная практика, как уже отмечалось, крайне неоднородно определяет как формы вины, так и формы противоправности при рассмотрении дел о конституционных правонарушениях, например, в избирательном праве.

Во-вторых, игнорирование законодателем существования конституционно-правовой ответственности в виде правовой нормы порождает пренебрежительное отношение к мерам ответственности, устанавливаемых в нормах конституционного права, со стороны органов и должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления.

В-третьих, законодательный пробел в правовой регламентации понятия конституционно-правовой ответственности способствует девальвации целей применения мер ответственности, что порождает у правонарушителей, а также у лиц, применяющих соответствующие санкции, отношение к конституционной ответственности как к незначительному наказанию, имеющему второстепенное значение.

Нельзя также не отметить, что законодательное определение может отличаться от теоретической дефиниции, предложенной нами в настоящем исследовании. Противоречия здесь нет. Теоретическое определение конституционно-правовой ответственности, предложенное нами, имеет целью охватить все случаи, когда правовая норма реализуется в поведении соответствующих субъектов права, и даже тогда, когда уполномоченные государственные органы могут и не участвовать в применении мер принудительного характера. Срабатывает эффект угрозы принуждения, содержащийся в самой норме права.

Поскольку законодательное регулирование института ответственности направлено и регулирует прежде всего механизм применения специальных мер принуждения, которые реализуют уполномоченные компетентные государственные органы, законодателю в целом совершенно не интересно, произошло ли применение нормы и, например, возмещение причиненного вреда и устранение всех последствий правонарушения по инициативе самого правонарушителя. В этой связи законодательная дефиниция конституционно-правовой ответственности может иметь более сокращенную формулу.

По нашему мнению, конституционно-правовая ответственность представляет собой требование, содержащееся в норме конституционного права обращенное к субъекту, нарушившему предписания норм конституционного права, и обладающего конституционной правосубъектностью, подвергнуться государственному осуждению путем применения государственно-принудительных средств в виде лишений организационного, личного характера, утрате юридической силы или приостановлении действия правового акта или в прямом восстановлении нарушения правопорядка государством с использованием средств государственного принуждения в виде ограничений прав граждан или юридических лиц вследствие введения специальных чрезвычайных режимов.

Необходимо, с нашей точки зрения, нормативно закрепить и понятие конституционного правонарушения, а также понятие вины и ее форм в конституционном праве, предложенные ниже.

Конституционным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, общественной ассоциации, а также физического лица, наделенного специальным конституционно-правовым статусом за которое специальным законом или отдельными федеральными законами, и на их основании законами субъектов РФ установлена конституционно-правовая ответственность.

Конституционное правонарушение признается совершенным физическим лицом или должностным лицом государственного органа (органа местного самоуправления) умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

Конституционное правонарушение признается совершенным физическим лицом по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

И, наконец, давно назрела необходимость законодательной легализации вины коллективного субъекта конституционного права (государственного органа, общественного объединения и иных лиц) с целью унификации государственного воздействия на правонарушителей, исключения случаев произвольного применения этого ключевого юридического критерия при возложении мер конституционно-правового принуждения.

Государственный орган, орган местного самоуправления, общественное или избирательное объединение признаются виновными в совершении конституционного правонарушения, если будет установлено, что у них имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим специальным законом или иными законами, в том числе законами субъекта РФ предусмотрена конституционно-правовая ответственность, но данными лицами не были приняты все зависящие от них исходя из обычно существующих обстоятельств меры по их соблюдению.

Разумеется, что вышеприведенные определения не претендуют на непогрешимость, другое дело, что дефицит законодательного закрепления основных категорий конституционно-правовой ответственности ведет к существенному снижению роли конституционно-правовых средств воздействия в механизме конституционно-правового регулирования, к падению авторитета и значения Конституции в глазах граждан и должностных лиц, а этого нельзя допустить. Именно конституционное регулирование и соблюдение конституционных норм свидетельствует об уважительном отношении граждан страны к праву, о правовом государстве, и достичь этого — почетная и актульная задача для любой власти.

По нашему мнению, до внесения поправок в Конституцию РФ регулирование указанных противопоказаний вполне возможно на уровне федерального закона «О конституционно-правовой ответственности органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления». Представляется также целесообразным ввести в законодательный оборот конституционного права понятия конституционно-правовой ответственности, конституционного деликта, форм вины, обстоятельств, исключающих возникновение конституционно-правовой ответственности.

2. Другим важнейшим направлением совершенствования мер конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации является модернизация ответственности государственных органов и должностных лиц.

В науке существуют различные предложения, направленные на внеснеие измений в действующее законодательство. Самой обсуждаемой идеей последнего десятилетия, впервые сформулированной Н.М. Колосовой, является предложение о принятии федерального конституционного закона «О публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц»[820].

Было бы абсурдным возражать против принятия закона о конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц, тем более что российское законодательство содержит существенные пробелы в правовой регламентации механизма конституционно-правовой ответственности. Есть только один вопрос, который требует решения наряду с законодательным оформлением ответственности органов и должностных лиц, касающийся правовой легализации общих условий действия механизма ответственности иных субъектов конституционного права (общественных объединений, субъектов избирательного процесса, граждан). Без решения проблемы единства правового регулирования применительно ко всем субъектам конституционно-правовой ответственности принятие такого закона будет паллиативным способом унификации санкций ответственности в российской правовой системе. Именно в этой связи внесение поправок в Конституцию РФ представляется приоритетной задачей совершенствования системы конституционно-правовых санкций, закрепленных в российском законодательстве.

Можно предположить, что мы предлагаем взять за основу предложения ученых о принятии федерального закона «О конституционной ответственности», в котором были бы четко «определены юридические основания для наступления неблагоприятных последствий конституционной ответственности, равно процедурные вопросы отрешения от должности высших должностных лиц»[821], а также о создании кодекса конституционных правонарушений[822]. Однако это не так. Действительно, в сравнительно недалеком будущем принятие такого кодифицированного акта неизбежно, но к настоящему времени еще не созрели предпосылки для реализации этих идей в российском законодательстве.

Во-первых, в теории конституционного права явно недостаточно научных разработок по основаниям (условиям) конституционно-правовой ответственности (противоправное деяние, вина), отсутствует устоявшаяся трактовка понятия конституционно-правовой ответственности, а также характеристика особенностей применения санкций и процедуры их применения. Во-вторых, законодательная практика пока не позволяет прибегать к систематизации и кодификации, тем более что самих мер конституционно-правовой ответственности немного, и они компактно располагаются в нормах сравнительно небольшого числа законодательных актов.

Необходимым этапом совершенствования законодательной базы конституционно-правовой ответственности могло бы стать принятие федерального закона «О конституционно-правовой ответственности государственных и муниципальных органов и должностных лиц», в котором нашли бы законодательное закрепление виды соответствующих конституционных деликтов и санкции, а также процедура применения соответствующих мер ответственности, и основания освобождения от ответственности. При этом в законе можно будет регламентирвоать все виды ответственности государственных органов и должностных лиц – от ответственности Президента РФ, Правительства и отдельных министров, до ответственности губернаторов, законодательных органов субъектов, глав местного самоуправления и представительных органов муниципальных образований.

До его принятия (что возможно в течение ближайших 5-7 лет) необходимо модифицировать и совершенствовать процедуру привлечения к ответсвенности Президента, что практически невозможно без поправок в Конституцию (ст. 93), так как действующий механизм является мертвым и порождает «безответственность» главы государства как перед парламентом, так и перед своим народом. Основанием ответственности должно стать не только совершение тяжких уголовных преступлений, но и нарушение Конституции, совершение любых уголовных преступлений, неисполнение решений суда. И процедра привлечения главы государства к конституционно-правовой ответственности должна быть упрощена: из нее должны быть исключены обе судебные инстанции и тогда это может быть классический импичмент по американской модели, либо необходимо создвать квазисудебный орган (трибунал), который может судить главу государства и наряду с констиуцонно=-правовой санкйией (отрешение от должнсоти) налагать и иыне меры отвеннсоти (уголовно-правовые, админситартивне). Возможны и иные варитета совершестования процедуры отрешения от должнсотти главы государства: возможно преедать све полмнояия по принятию решения Совету Федерации, превратив его в квазисудебный орган, либо делегирвоания компетенции Констиуцоному Суду для принятия решения об отрешении Президента от должности.

Ответственность правительства РФ до настоящего времени выступает только в качестве политической (позитивной) ответственности, что снижает возможность независимой и политически неангажированнойоценки действий Правительства, когда в его решениях (действиях) можно установить факты грубого нарушения Конституции и законов, неисполнения решений судов (Конституционного, Верховного и иных судебных инстанций). Конституция должна содержать нормы, обязывающие Президента (даже в отсутствие его воли) отправить Правительство в отставку по инициативе иных органов государственной власти. Представляется необходимым дополнить конституцию нормами о конституционной ответственности Правительства за правонарушение. Причем для реализации этой меры классической конституционно-правовой ответственности должно быть обязательно участие суда (лучшим вариантом стало бы реализация этой санкции на основании решения Конституционного Суда, устанавливающего наличие конституционного деликта), а также решение Государственной Думы, которое носит обязательный характер для Президента РФ. В этом случае Президент юридически связан решением парламента и обязан отправить Правительство в отставку. В этом случае поправка, должна быть внесена в ст. 117 Конституции РФ.

Аналогично следует нормативно регламентировать и персональную ответственность министров, которая в настоящее время никак не регулируется в нормах права. Следует оформить в форме поправки в ст. 117 Конституции РФ, положение, согласно которому министр подлежит конституционно-правовой ответственности в виде досрочной отставки за нарушение Конституции, законов и неисполнение судебных решений. Данная процедура должна реализовываться по решению Государственной Думы, принятому на основании судебного заключения (Конституционного Суда). Президент РФ будет обязан на основании голосования Госдумы принять решение об отставке министра.

Ответственность судей как носителей особых публично-правовых полмночий, чья деятельность формирует у народа уважение к государству и власти (или наоборот способствует дискредитации власти), должна быть признана конституционно-правовой и регламентирована надлежащим образом. Нужно разграничить ответственность судей на конститционно-правовую и дисциплинарную, причем результатом применения дисциплинарных санкций не должна быть утрата судьей своих полномочий. В случае совершения правонарушения или иных действий, несовместимых с высоким званием судьи, эту санкцию следует назвать лишением полномочий судьи. Для иных случаев, когда утрата полномочий лишь констатирует факт невозможности исполнения судьей своих полномочий (безвестное отсутствие, смерть, болезнь), она должна быть определена как прекращение полномочий. Назрела необходимость внедрения в российское право полноценной процедуры импичмента судьи с участием законодательных органов власти (для судей Верховного, Конституционного и Высшего Арбитражного судов РФ, судов субъектов РФ санкции реализует Совет Федерации, для иных судов — законодательные органы власти субъектов РФ).

Ответственность прокурорских работников и следователей должна быть в зничительной мере приближена к механизму ответственности судей, иначе отсутсвуют правовые гарантии невмешательства в их работу со стороны представителей исполнительной власти. В настоящее время следственно-прокуроский аппарат встроен в иерархию исполнительной власти, когда у законодательной власти и общества отсутствуют механизмы влияния на принятие мер ответственности в отношении сотрудников прокуратуры. Отсутствие четко сформулированных оснований привлечения к ответственности работников прокуратуры, в условиях когда в компетенцию данного ведомства входит принятие мер по привлечению к уголовной ответственности любых граждан, безусловно способствует превращению прокуратуры в инструмент борьбы с оппозицией и политическими противниками существующего режима.

Условием применения ответственности в отношении прокурорского работника должно быть нарушение последним норм Закона о прокуратуре, а также нарушение правил, сформулированных в кодексе чести или этики прокурорского работника. Представляется, что увольнение с должности должно быть существнено усложнено, и рассматриваться как мера именно конституционно-правовой ответственности. Необходимо создать специальный орган на уровне Российсой Федерации и в субъектах, который мог быть применять такую санкцию как увольнение с должности работника прокуратуры или приостановление его полномочий. Это орган должен формироваться с участием Государственной Думы и законодательных оранов субъектов Российской Федерации, в его состав должны входить как представители прокурорских работников, так и представители общественности. Кроме того, необходимо дифференцировать механизм применения дисциплинарных санкций (нарушение трудовой дисциплины, невыполнение поручений и т.п.) и санкций, которые не носят характера проступков, в сфере исполнения должностных, трудовых обязанностей или функций (связи с преступными группировками, использование ненормативной лексики, пьянство, поддержка политических партий).

Санкции в отношении депутатов органов законодательной власти и представительных органов местного самоуправления должны быть существнено изменены как с точки зрения внедения новых мер ответственности, так и с позиции унификации правовго регулирования этого механизма в российском законодательстве. Во-первых, требуется разработка на законодательном уровне такой новой для российского законодательства процедурно-процессуальной санкции в отношении депутатов, как принудительное удаление депутата из зала заседания. Российское законодательство должно адекватно реагировать на возможность совершения таких нарушений порядка в зале заседания представительного органа, которые фактически парализуют его работу. Во-вторых, следует дополнить перечень процедурных санкций в отношении депутатов, например, такими как лишение депутатского вознаграждения или права осуществлять деятельность на постоянной оплачиваемой основе, лишение депутатских полномочий в связи с систематическим неисполнением своих обязанностей, публичное порицание депутата с представлением материалов в специальную депутатскую комиссию по этике и средства массовой информации.

В-третьих, нужно модифицировать основания привлечения депутатов к такой мере конституционно-правовой ответственности, как отзыв. Единственным легальным основанием отзыва выборного лица независимо от его статуса должна быть утрата доверия избирателей без излишней детализации и тем более судебного подтверждения или проверки оснований отзыва. Действенным ограничением от волюнтаризма при отзыве могут стать положения, запрещающие отзыв в течение первого года полномочий и в последние шесть месяцев до их истечения. Процедура отзыва должна предусматривать сбор подписей не менее 5% населения, а считать лицо отозванным необходимо при условии, что за отзыв проголосовало более половины избирателей. Кворум при этом должен составлять не менее половины от общего числа зарегистрированных избирателей.

В-четвертых, в связи с тем, что значительная часть депутатов на региональном и местном уровнях теперь формируется на основе пропорциональной системы, требуется восполнить невозможность применения такой санкции, как отзыв, иными средствами воздействия на депутата, который не выполняет свои депутатские обязанности, не участвует в работе фракции, комитетов и заседаниях законодательного органа. Например, таким санкциями могут выступить лишение депутатского мандата по решению депутатской фракции, лишение права работать на постоянной оплачиваемой основе по решению фракции или законодательного органа, лишение права посещать заседания представительного органа и заседания фракции на определенный срок.

В связи с настоятельной необходимостью нормативной унификации на федеральном уровне системы процедурно-процессуальных санкций представляется возможным внести соответствующие поправки в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3. Другой темой, требующей научного осмысления и предложений по совершенствованию Конституции и федерального законодательства является ответственность в федеративных отношениях. Эта разновидность констиутцно-правовой отвнености впервые была введена в российское законодательсвто сравнительно поздно – на рубеже двадцать первого века. И именно основания и процедуры использования санкици данной развиднсоти констиуцоно-парвовой отвенности неоднократно подвергались корректировкам, а нормы законодательства менялись в зависимости от складывающей политической конъюнктуры, а фактически из-за пожеланий главы государства.

Представляется, что в первую очередь требует совершенствования система мер конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц субъектов РФ, закрепленная в Конституции РФ и законодательстве РФ. В самой Конституции содержится лишь две формы ответственности субъектов РФ — приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъекта и признание законов субъектов неконституционными Конституционным Судом РФ. Данный уровень правовой регламентации механизма конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, даже наряду с включением в федеральный закон новых мер ответственности — отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ и роспуска законодательного органа субъекта — является недостаточным. Для того, чтобы завершить процесс формирования действенного механизма защиты территориальной целостности, конституционной безопасности и правопорядка на территории России, необходимо внесение поправок в Конституцию РФ и принятия ряда федеральных законов для оформления новых мер конституционно-правовой ответственности субъектов РФ.

Процесс совершенствования федерального законодательства, на наш взгляд, должен идти вровень с изменением действующей Конституции России, иначе возникают сложности в ее толковании, и сомнения в соответствии законодательных новелл смыслу конституционных норм. Именно в Конституции и федеральных законах в ближайшее время должны быть закреплены следующие основные положения:

- приостановление указом Президента РФ действия законов субъектов РФ (а не только правовых актов органов исполнительной власти), противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, одновременно с обращением с запросом о соответствии их Конституции РФ в Конституционный Суд РФ. Данную меру ответственности возможно оформить в российском праве только путем внесения изменений в Конституцию РФ, а именно в ст. 85. Представляется, что наделение Президента РФ правом на приостановление действия законов субъекта РФ до вступления в силу решения соответствующего суда отвечает требованиям практики применения законодательства субъектов РФ. Как известно, в субъектах РФ были приняты и действуют по сегодняшний день законы, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П[823] только Конституционный Суд вправе признать закон субъекта РФ неконституционным и не влекущими правовых последствий. Однако с момента принятия Конституционным Судом дела к своему производству проходит значительный срок (как правило, не менее года), и все это время закон субъекта РФ, противоречащий Конституции РФ, продолжает действовать. Иными словами, продолжают нарушаться основы конституционного строя, права граждан и юридических лиц, а Президент РФ как гарант Конституции РФ не может вмешаться и приостановить действие такого правового акта. Думается, что Президент РФ должен обладать правом приостановления действия законов субъекта РФ до момента вступления в силу постановления Конституционного Суда РФ — это соответствует роли и функциям Президента как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

- приостановление работы законодательного органа субъекта РФ Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации до вынесения судом судебного решения (в частности, если эти органы или должностные лица будут принимать новые нормативные правовые акты, не соответствующие Конституции РФ, препятствовать исполнению федеральных законов, иных актов федеральных органов государственной власти, предпринимать иные антиконституционные действия). Эти меры могут быть реализованы в настоящее время путем принятия изменений и дополнений в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

- изменение статуса субъекта РФ путем преобразования его статуса в федеральную территорию в качестве меры конституционно-правовой ответственности можно закрепить в федеральном конституционном законе «Об изменении статуса субъекта Российской Федерации» с одновременным внесением поправок в Конституцию РФ (ч. 5 ст. 66, ч. 3 ст. 67). На конституционном уровне необходимо предоставить право Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом определять основания и порядок изменения статуса субъекта, без его согласия, а в указанном законе — закрепить полномочия федеральных органов власти по решению этого вопроса, а также, возможно, предусмотреть учет мнения населения конкретного субъекта, в отношении которого вводится подобная мера ответственности. Представляется, что одним из обязательных условий применения этой меры ответственности должны быть не факты нерационального использования денежных средств или ошибки в управлении (в этом случае тоже возможно изменение статуса субъекта, но не как меры негативной конституционно-правовой ответственности, а как властно-организационной санкции или меры позитивной ответственности), а прямые, систематические нарушения федеральных законов органами власти субъектов РФ. Возможно, элементами процедуры применения данной меры ответственности могут быть признаны предварительное заключение Конституционного Суда РФ о грубых нарушениях органами власти субъекта Конституции РФ и федеральных законов, создание специальной комиссии с участием представителей Президента и Правительства РФ, Совета Федерации и соответствующего субъекта РФ для поиска выхода из проблемной ситуации и рассмотрения иных вариантов, предоставление определенного срока органам государственной власти субъекта на исправление ситуации в регионе (от шести месяцев до года). Самое важное — подробная регламентация оснований и условий признания субъекта РФ несостоятельным в том статусе, которым он обладает, а также определение даже самых незначительных элементов процедуры принятия соответствующих решений и сроков по изменению статуса субъекта;

- установление временной опеки над субъектом РФ со стороны Федерации. Основаниями для применения такой меры могут являться неспособность органов государственной власти субъекта обеспечить решение важнейших вопросов социально-политического и экономического развития (например, невозможность обеспечить выполнение так называемого «северного завоза», когда по вине одного или нескольких должностных лиц и органов власти субъекта РФ, в силу совершения нецелевого использования денежных средств или просто их хищений, население региона находится на грани замерзания и голодной смерти; невозможность эффективной реализации полномочий субъектов в социальной сфере), а также ухудшение финансового состояния региона по причине бездействия или неисполнения законов и решений федеральных органов. Инициаторами применения данной меры конституционно-правовой ответственности может являться Президент РФ при наличии заключения Конституционного Суда РФ. При введении «опеки» функции по распоряжению финансовыми средствами (трансфертами, ссудами, бюджетом субъекта РФ) переходят к специальному представителю Федерации. Более того, бюджет субъекта, любые законопроекты, предусматривающие расходы, подлежат утверждению этим представителем, и только после получения его согласия могут быть исполнены. Кроме того, специальный представитель Федерации должен быть наделен правом вето на принимаемые законодательным органом субъекта РФ законы, а также на отмену любого акта высшего должностного лица субъекта, который, по его мнению, нарушает федеральные законы или ведет к ухудшению финансово-экономического положения региона. Кроме того, специальный представитель Федерации должен иметь право на принятие собственных распорядительных актов, которые обязательны к исполнению любыми государственными органами и должностными лицами на территории субъекта РФ. Конечно, нам могут возразить, что предлагаемая санкция в значительной мере копирует имеющуюся в законодательстве меру ответственности — временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ (или временно осуществление органами власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления). Однако закрепленная в законе санкция имеет весьма ограниченный диапазон применения (не распространяется на деятельность законодательных органов власти субъекта РФ или представительного органа местного самоуправления), достаточно узкую предметную сферу (составление бюджета, реструктуризация задолженности), сложные процедуру и основания введения (арбитражные суды, жесткие математические методы определения условий реализации данной меры ответственности).

- изъятие предметов ведения субъектов РФ и передача полномочий, принадлежащих субъекту РФ и являющихся составной частью предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, органам государственной власти РФ. Думается, что инициатива по реализации данной санкции должна принадлежать Президенту РФ после одобрения Совета Федерации. Предварительно необходимо будет получить заключение Конституционного Суда РФ о присвоении полномочий Федерации ее субъектом, входящих в предметы как исключительного ведения Федерации, так и совместного ведения Федерации и ее субъектов, либо о неисполнении органами власти субъекта РФ своих прав и обязанностей, т.е. не соответствующей закону реализации своей компетенции (при этом необходимо будет внести соответствующие коррективы и в статьи Конституции РФ о компетенции Конституционного Суда РФ и в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Президент РФ путем издания указа относит тот или иной предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов, регламентируемый правовыми актами субъекта, к правовому регулированию федеральных органов государственной власти. Представляется, что целесообразно внесение соответствующей поправки в Конституцию (в главу «Федеративное устройство») и одновременно принятие федерального закона «Об изъятии предметов ведения субъектов Российской Федерации в пользу Российской Федерации», в котором следует предусмотреть всю процедуру применения этой меры ответственности.

- введение особого положения в субъекте Российской Федерации. Необходимо внести изменения в Конституцию РФ и принять федеральный закон «Об особом положении в связи с несостоятельностью осуществления государственной власти в субъекте Российской Федерации», где будут урегулированы основания, процедура, конкретные мероприятия по введению такого положения в субъекте РФ. Основаниями могут выступать вооруженные беспорядки, неспособность обеспечить население социальными услугами, продовольствием и промышленными товарами по минимальным государственным стандартам, массовая коррупция высших должностных лиц субъектов РФ, неисполнение федерального законодательства, решений судов, незаконные действия в отношении представителей федеральных органов власти и т.п.

Представляется необходимым участие в процедуре введения особого положения Президента РФ, Совета Федерации и Конституционного Суда РФ. С нашей точки зрения, инициатива введения особого положения должна исходить от Президента РФ, иметь форму указа, который должен в течение трех дней быть рассмотрен Советом Федерации. В случае отказа Совета Федерации от утверждения указа Президент РФ вправе обратиться в Конституционный Суд за разрешением спорной ситуации. Суд РФ в этом случае своим решением определяет правомерность издания Президентом РФ такого указа либо признает его незаконность. Решение Конституционного Суда должно быть принято не позднее пяти дней с момента поступления соответствующего указа Президента РФ. При принятии решения Конституционного Суда Президент РФ обязан представить письменные доказательства, служащие основанием для введения в соответствующем субъекте РФ особого положения.

К числу мероприятий, которые автоматически осуществляются с введением особого положения, должны быть отнесены следующие меры: использование на территории субъекта РФ внутренних войск, армии и сводных специальных отрядов милиции, установление комендантского часа, запрета на проведение митингов, демонстраций, пикетов, ограничения в издании региональной прессы, приостановление осуществления выборов всех уровней власти и местного самоуправления, жесткий контроль за деятельностью региональных общественно-политических движений и отделений федеральных партий (вплоть до приостановления их деятельности). Кроме того, должен быть предусмотрен комплекс мер по отстранению от управления органов государственной власти субъекта — высшего должностного лица, роспуск законодательного органа, назначение временной федеральной администрации. К временной администрации переходят не только исполнительно-распорядительные полномочия, но и права по принятию решений, имеющих силу законов по вопросам, входящим в предметы ведения субъекта РФ.

- возможно также ввести на территории Российской Федерации такую меру конституционно-правовой ответственности субъекта РФ, как отстранение от должности высшего должностного лица субъекта по инициативе граждан, проживающих в субъекте РФ, Президентом РФ. Процедура может быть следующая: инициативная группа, собрав подписи не менее 30% населения субъекта РФ, обращается к Президенту РФ с предложением об отстранении от должности. Условием для проведения сбора подписей должны быть факты издания высшим должностным лицом или законодательным органом власти субъекта РФ по инициативе главы субъекта актов, совершения действий (бездействия), не соответствующих федеральному законодательству, установленные решением соответствующего суда по заявлению членов инициативной группы. Следует отметить, что законом должна быть предусмотрена обязанность Президента РФ отстранить от должности высшее должностное лицо субъекта РФ, а отнюдь не право, как в случаях, предусмотренных в действующем законодательстве. В теории уже высказывалось мнение о консультативном опроесе насления, резульатты которого могли быть стать основанием для выражения недоверия законодательным органо высшему должностному лицу субъекта[824], но опрос, а тем более консультативный, рискует стать скорее мертвым средством правового воздействия.

За последние годы в науке было высказано немало предложений по совершенствованию санкций конституционно-правовой ответственности в избирательных правоотношениях, а также физических лиц, претендующих на получение особого конституционно-правового статуса.

Так, по мнению С.А. Авакьяна, в число конституционно-правовых санкций следует включить и лишение (приостановление) избирательного права на период нахождения в местах лишения свободы лиц, совершивших уголовные преступления[825]. Аналогичной позиции придерживаются Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, предлагая рассматривать в качестве меры ответственности ограничение или приостановление некоторых основных прав граждан (лишение права избирать лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы)[826]. Представляется, что вряд ли следует именовать это правоограничение мерой конституционно-правовой ответственности в чистом виде. Скорее, эта санкция, имеющая двойственную природу. Ведь основанием ее применения является совершение уголовного преступления, и реализуется она лишь после вступления приговора в законную силу. С точки зрения логики права она имеет дополнительное к уголовному наказанию предназначение — исключение права гражданина участвовать в политической жизни общества. В то же время большая часть используемых конституционно-правовых санкций, которые имеют основанием совершение деяния, противоречащего нормам уголовного права, как правило, предваряет применение мер уголовного наказания (лишение полномочий депутата, временное отстранение от должности главы субъекта РФ, прекращение полномочий судьи).

Все имещиеся констиуоцнно-правовые санкции, применяемые в отношении граждан или иностранцев (за исключением граждан, участвующих в избирательных правоотношениях) сконцентрированы в 4-х законах: «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», «О гражданстве Российской Федерации» и «О правовом положении иностранных граждан». Самый большой недостаток, свойственный всем этим законодательным актам - это смешение при применении мер ответственности оснований, которые являются нарушениями законодательства, с одной стороны, и оснований, не имеющих причиной совершение противоправных деяний, — с другой. Фактически законодатель единым образом определяет правовые последствия, связанные с правонарушением со стороны лица, претендующего на получение особого констиутоцнно-правового статуса, и порядок применения принудительного воздействия государства в случаях, когда отсутствуют условия предоставления статуса, не связанные с противоправным поведением заинтеросвнаногов получении статуса лица. Многие из мер ответственности, применяемые к физическим лицам, как показывает практика, применяются весьма противоречиво, что связано прежде всего с неясностью оснований их использования (например, каким образом должны быть установлены факты выступления человека с призывами к насильственному свержению основ конституционного строя и какого рода могут действия могут создавать угрозу безопасности Российской Федерации?). Именно поэтому в указанные законы необходимо внести поправки, в которых уточнить основания применения санкций к физическим лицам и детализировать процедуры их применения, закрепив больше процессуальных прав за лицами, оспаривающими решения соответствующих исполнительных оргаов власти.

В отношении мер ответственности к кандидатам на выборные должности в рамках избирательного права, можно выявить несколько проблем, требующих законодательных решений. Во-первых, необходимо унифицировать основания применения отказа в регистрации от отмены регистрации в качестве мер ответственности, а также в отношении инстанции их использования, им должен быть только суд. Во-вторых, следует ввести новые нормативные конструкции (определения), применимые для ситуаций, когда статус кандидата утрачивается или не предоставляется по основаниям, не связанным с совершением правонарушения, а в связи с формальным несоответствием определенного рода требованиям закона. Это необходимо в целях надлежащей нормативной дифференциации случаев применения мер конституционно-правовой ответственности и специфических средств защиты. В-третьих, необходимо задуматься над внедрением в избирательное законодательство новых мер конституционно-правовой ответственности к отдельным субъектам избирательного процесса (доверенным лицам, уполномоченным представителям избирательных объединений,сотрудникам избирательных штабок кандидатов).

4. Основной проблемой применения конституционных санкций в отношении общественных ассоциаций различных видов в последние годы является отсутствие четкой системы оснований их использования и разнородность источников закрепления указанных санкций. С появлением Федерального закона «О противодействии экстремисткой деятельности» меры ответственности, применяемые к общественным ассоциациям, в определенной мере стали конкурировать с санкциями, закрепленными в базовых законах, определяющих правовой статус соответствующих видов общественных объединений. Налицо и ужесточение мер ответственности, применяемых к общественным ассоциациям.

В силу указанных выше обстоятельств, представляется возможным вывести на конституционный уровень меры ответственности, применяемые к политическим партиям и общественным объединениям — приостановление деятельности и ликвидация. В настоящее время законодательное регулирование системы ответственности общественных ассоциаций подвержено политической конъюнктуре и требует большей стабильности правовой регламентации посредством конституционной легализации. Думается, что именно на уровне конституционного регулирования мер ответственности, применяемых к политическим партиям, возможно установить принудительные меры, которые должны применять к партиям и иным общественным объединениям за нарушение конституции и федеральных законов. Причем субъектом их применения должен быть орган конституционной юстиции.

Следует также унифицировать порядок и основания применения конституционных санкций ко всем видам общественных объединений, а меры ответственности, введенные Федеральным законом «О противодействии экстремисткой деятельности», включить в состав норм законов, регулирующих основы статуса общественных ассоциаций тех или иных видов.

5. Ответственность в муниципальном праве за последние годы наполняется все новыми конституционными санкциями, причем приоритет законодателем отдается мерам позитивной конституционной ответственности. Если говорить о совершенствовании мер муницпально-правовой ответственности, то главной проблемой, конечно, выступает необходимость конституционной легитимации санкциям, применяемым органами государственной власти РФ к органам местного самоуправления и их должностным лицам. Исключительно законодательное решение этой проблемы порождает нестабильность и постоянные корректировки оснований и процедуры использования соответствующих санкций в зависимости от политической конъюнктуры, соответствующей интересам той или иной группы лиц, занимающих высшие государственные должности. Среди проблем, требующих внесения изменений в текущее законодательство о муниципально -правовой ответственности, можно назвать расширение списка применяемых санкций негативной конституционно-правовой ответственности (включение в их число предупреждения в отношении всех ветвей муниципальной власти, внедрения в законодательство такой санкции как приостановление деятельности главы муниципального образования и представительного органа муниципального образования). Не менее важной проблемой, от разрешения которой будет зависеть реальная реализация в Российской Федерации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления – минимизация санкций позитивной конституционной ответственности в законодательстве о местном самоуправлении.

Представляется, что путь, избранный федеральным законодателем, а именно текущая корректировка Конституции с помощью законодательного восполнения ее пробелов и последующее расширительное толкование конституционных норм решениями Конституционного Суда РФ, опасен, так как имеется очевидная зависимость от политической воли соответствующих должностных лиц, реализующих свое, иногда узкокорпоративное видение государственной политики на конкретном этапе развития страны. И вполне вероятно изменение соответствующего курса при смене власти, а значит, очередное преобразование смысла конституционных норм, что, в свою очередь, может повлечь снижение доверия к Конституции со стороны народа, превращение ее из реальной и стабильной в своего рода «фиктивную», изменяемую по желанию политической элиты, взошедшей на властный Олимп.

При этом, следует отметить, что в конституционной науке и в обществе получил распространение иной подход, согласно которому «контроль за соблюдением Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации и регулируется посредством принятия федеральных законов в данной сфере. Обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации всех нормативных актов, действующих на территории государства, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, федеральный законодатель в текущем законодательстве должен предусмотреть такой механизм соблюдения Конституции Российской Федерации, который обеспечил бы эффективность действия Основного закона»[827]. При этом в последнее время многие авторы в своих теоретических исследованиях предлагают своего рода в качестве панацеи от несовершенства действующих механизмов ответственности принятие единого закона «О конституционной ответственности»[828]. Другим вариантом решения выступают предложения о принятии федерального конституционного закона «О конституционной юстиции в РФ», в котором комплексно решены вопросы привлечения к конституционной ответственности (задачи и законодательство и конституционных правонарушениях, принципы и функции конституционной ответственности, действие законодательства о конституционных правонарушениях во времени, пространстве и по кругу лиц, конституционное правонарушение (состав), понятие и виды конституционной санкции (основные и дополнительные, корпоративные и солидарные), процедура привлечения и конституционной ответственности государственных органов и должностных лиц)[829].

Нет сомнений, что принятие такого закона в обозримой перспективе возможно, но считать, что его принятие решит многие практические проблемы применения конституционных санкций представляется заблуждением. Это тем более очевидно, что число мер конституционной ответственности, закрепленных в иных законодательных актах, весьма велико и принятие такого рода «квази-кодекса» в ближайшее время в условиях нерешенности целого ряда теоретических и практических аспектов использования мер конституционно-правовой ответственности не приведет к окончательному решению этой проблемы. Такой закон можно принять только тогда, как правильно отмечено в литературе, когда «все разделы научной доктрины пройдут стадию детальной разработки, и накопится практика применения самых различных конституционных санкций»[830].

Конституционно-правовая ответственность постепенно становится одним из необходимых элементов конституционного строя Российской Федерации, правовой гарантией применения конституционных норм в реальной действительности всеми участниками конституционных правоотношений. Россия проходит трудный путь становления этого правового института в конституционном праве в отсутствие развитых правовых традиций и практики применения известных в мире конституционных санкций. Следует признать, что процесс законодательного закрепления некоторых мер конституционно-правовой ответственности весьма противоречив и не всегда соответствует смыслу и духу конституционных положений. Однако это своего рода издержки роста, и хочется надеяться, что со временем конституционно-правовая ответственность займет достойное место среди других конституционно-правовых институтов, служащих эффективным правовым средством борьбы с нарушениями Конституции РФ и иных норм конституционного права, оставаясь при этом демократическим по своему содержанию конституционным механизмом.

Представляется, что решение проблемы правовой регламентации института конституционно-правовой ответственности может быть найдено посредством эволюционного изменения источников закрепления санкций конституционно-правовой ответственности.

До принятия новой конституции представляется целесообразным дополнить ст. 3¹ Конституции РФ, включив в нее краткое определение конституционно-правовой ответственности с указанием основных субъектов; в ст. 13 определить общие условия и процедуру ответственности общественных объединений, включая политических партии, ст. 132 дополнить положениями об основаниях и элементах процедуры ответственности муниципальных органов, а в ст. 78 предусмотреть право федеральных органов применять меры ответственности к органам власти субъектов РФ и обеспечивать полномочия федеральной государственной власти на всей территории России.

Заключение

Институт конституционно-правовой ответственности занял в последнее время одно из ведущих мест среди других конституционно-правовых явлений. Долгие годы отрицания ответственности в конституционном праве привели к тому, что, с одной стороны, отдельные теоретические изыскания специалистов не имели под собой прочной источниковедческой базы и соответствующего научного инструментария, а с другой - законодательные нормы включали в себя меры ответственности, которые в силу нечеткости оснований и отсутствия процессуальных механизмов применения делали соответствующие санкции просто юридическими фикциями. Несмотря на то, что в последние годы качество закрепления процессуальной стороны привлечения к конституционно-правовой ответственности и оформления оснований ответственности неизмеримо возросло, налицо множество проблем, возникающих в ходе реализации конституционных санкций в Российской Федерации.

Во-первых, это замена классической ответственности за правонарушение санкциями позитивной или политической конституционной ответственности, когда решение принимает один субъекта (как правило глава государства, глава субъекта Федерации, т. е. представитель исполнительно власти) в отсутствие факта нарушения конституционной нормы.

Во-вторых, крайне неоднозначна судебная практика применения конституционных санкций, когда суды самостоятельно определяли наличие вины исходя из различных ее трактовок.

В-третьих, многие меры конституционно-правовой ответственности, закрепленные в нормах конституционного права (особенно это касается санкций в федеративных и муниципально-правовых отношениях), не имеют реальных перспектив применения из-за крайне неудачного и излишне усложненного механизма привлечения к ответственности. В этих случаях налицо совокупность неудачных законодательных решений – большие процессуальные сроки для принятия решений, необходимость установлений вторым решением суда как факта нарушения, так и неисполнения первого судебного решения, наличие субъективных оценочных понятий в качестве оснований для применения санкций, а в некоторых случаях и вреда (который фактически невозможно установить).

В-четвертых, российское законодательство еще не легализовало применение основных правовых категорий, используемых для применения мер конституционно-правовой ответственности – конституционного деликта и вины. Кроме того, нет ясности в и том, какие обстоятельства можно считать освобождающими от наступления конституционно-правовой ответственности.

В-пятых, до сих пор нормы конституционного права не содержат санкций за правонарушение в отношении целого ряда органов и должностных лиц (Правительства, министров), а, с другой стороны, привлечь к конституционно-правовой ответственности некоторых высших должностных лиц оказывается невозможно по причине крайне сложной процедуры применения соответствующих санкций (импичмент главы государства).

В-шестых, меры конституционно-правовой ответственности (особенно применяемые в отношении физических лиц и общественных объединений) не дифференцируются от принудительных мер, используемых для формального восстановления правопорядка или устранения из правового пространства правоотношений, не соответствующих предписаниям иных норм.

В-седьмых, зачастую меры конституционно-правовой ответственности заменяются в законодательстве санкциями иной правовой природы (дисциплинами мерами или административно-правовыми), несмотря на то, что соответствующие субъекты своими действиями нарушают конституционно-правовых нормы и их поведение должно повлечь использование мер именно конституционно-правовой ответственности.

Конституционно-правовая ответственность может быть охарактеризована как правовое явление, имеющее две стороны: негативную в качестве ответственности за правонарушение и позитивную (или политическую) как последствие правомерного, но ошибочного поведения в рамках режима разделения властей или просто как принуждение, реализуемое властным субъектом в отношении подвластного в целях эффективной реализации властных полномочий. Конституционно-правовая ответственность имеет ярко выраженную специфику в основаниях применения санкций, процедурных режимах ее реализации, разнообразии принудительных мер, инстанциях и субъектах применения ее мер.

Сделанные в настоящем исследовании выводы, обобщения и предложения, разумеется, не носят бесспорного характера. Однако в чем автор искренне убежден, так это в необходимости развития теории и практики правового регулирования конституционно-правовой ответственности как эффективного демократического правового института, неотъемлемого элемента защиты прав и свобод личности и охраны и действенности конституционного строя.

Следует признать, что формирование и развитие теории конституционно-правовой ответственности представляет собой сложный, объективно обусловленный (в том числе и политическими причинами) закономерный многофакторный процесс, еще не в полной мере теоретически осмысленный. Представленное в монографиие определение ответственности, предложенные условия ответственности, механизм применения санкций в различных группах конституционных правоотношений являются лишь этапом в познании этого многогранного правового института.

Таким образом, представленная в диссертации концепция конституционно-правовой ответственности может стать основой для дальнейшего развития теории ответственности в конституционном праве, отдельные аспекты которой остаются малоизученными и требующими более обстоятельного теоретического исследования и в дальнейшем реализации в нормах российского законодательства.

Список литературы