Пихои Р.Г.История государственного управления России. М., 2002

Реформа Сената. Первым шагом Екатерины II по пути создания такой системы управления была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Сосредоточив в своих руках почти всю законодательную инициати­ву, исполнительную и судебную власть и достигнув высшей точки своего развития, Сенат с середины 50-х гг. начал терять прежнюю роль в государственном управлении. Вынужденный заниматься рассмотрением множества мелких дел, Сенат не смог сосредото­чить свое внимание на решении вопросов общегосударственного значения, и многие из его начинаний не получили должного разви­тия.

Необходимость реорганизации этого высшего государственного учреждения была очевидной. План реорганизации Сената, подго­товленный воспитателем наследника Павла и ближайшим советни­ком императрицы в первые годы ее царствования Н.И.Паниным и утвержденный Екатериной II, предусматривал разделение Сената на шесть департаментов со строго определенными функциями каж­дого в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два в Москве (вместо се­натской конторы).

Важнейшие вопросы управления («государственные и полити­ческие дела») были сосредоточены в первом департаменте, возглав­ляемым самим генерал-прокурором. Этот департамент обнародо­вал законы, ведал Тайной экспедицией и Канцелярией конфиска­ций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соот­ветствующими им учреждениями.

В ведомстве второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т.п.

Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: заведывание путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имев­шими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина).

Четвертый департамент занимался военно-сухопутными и во­енно-морскими делами.

Московские департаменты соответствовали петербургским: пятый — первому, а шестой — второму. Все департаменты, кроме первого, воз­главлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору.

Генерал-прокурор Сената превратился в высшего чиновника государст­ва, первого и единственного министра, в ведении которого находи­лись важнейшие и разнообразные дела управления, с которым на практике чаше всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Генерал-прокурор от имени и по поручению импе­раторской власти осуществлял надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и ме­стных учреждений; он выступал не только как блюститель законов, но и зачастую исполнял функции министра финансов, юстиции, внутренних дел. Генерал-прокурор пользовался правом ежедневно­го доклада императрице о решенных в Сенате делах, а в случае раз­ногласия в мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем со­брании департаментов он докладывал о нем императрице и доби­вался ее личного решения. Так, например, проект о новых штатах местных учреждений, составленный Л.П.Шаховским и одобрен­ный Сенатом, не был утвержден Екатериной II.

Назначая в феврале 1764 г. на этот пост князя А.А.Вяземского, который оставался фактическим главой государственного аппарата почти до конца царствования Екатерины II, императрица состави­ла для него так называемое «Секретнейшее наставление» - про­грамму практических мер, которые надлежало проводить генерал-прокурору в своей деятельности.

Деятельность разносторонне одаренного и хорошо образован­ного князя А.А.Вяземского, занимавшего свои пост почти 30 лет, не ограничивалась надзором и контролем за отправлением правосу­дия и организацией работы прокурорской системы, а была весьма разнообразна и временами настолько расширялась, что охватывала все основные отрасли государственного управления. Он пользовал­ся полным доверием Екатерины II, был верным советником и на­дежным проводником всех ее идей и новшеств в области государст­венного устройства и управления.

На первый взгляд реформа Сената носила чисто администра­тивный характер, но если при Елизавете Петровне сенаторы имели право вносить предложения о рассмотрении любого вопроса на за­седание Сената, то теперь это право полностью перешло к генерал-прокурору. Реформа 1763 г. меняла порядок рассмотрения дел: они должны были решаться единогласно в департаментах, и лишь в слу­чае возникновения разногласий вопрос выносился на общее засе­дание Сената. Таким образом, каждый департамент выступал как самостоятельное подразделение Сената со своим кругом дел и сво­ей канцелярией, что разрушало единство этого высшего государст­венного учреждения. В ходе реформы Сенат лишился своей зако­нодательной функций, но по-прежнему сохранял функции контро­ля и высшего судебного органа. Их сочетание в одном учреждении было главным недостатком реформы, но на некоторое время цент­ральный аппарат управления заработал четче и эффективнее.

Попытки искоренения взяточничества. Важной составной частью реформы Сената 1763 г. было приня­тие новых штатов, которые вводили жалованье для всех служащих центральных и местных учреждений.

Тем самым ликвидировались остатки приказных порядков XVII в., когда многие канцелярские служители жалованья совсем не по­лучали, а «кормились», получая «от дел» с челобитчиков, «кто что даст по своей воле». Эта практика отрицательно сказывалась на ра­боте всего государственного аппарата, способствовала волоките, коррупции и взяточничеству, когда чиновник вполне законно мог устанавливать размер своего вознаграждения, превращая его, та­ким образом, во взятку. В условиях постоянного бюджетною дефи­цита чиновники не получали жалованья годами, а в окладах госу­дарственных служащих существовал большой разнобой. Штаты 1763 I. устанавливали чиновникам оклады вдвое выше прежних, при этом жалованье назначалось не по чину, а по должности. Повы­шением жалованья и установлением в 1764 г. пенсии чиновникам правительство надеялось укрепить государственный аппарат и уст­ранить разъедавшие его пороки. После введения новых штагов предполагалось обновить высшее, среднее и низшее звенья бюро­кратии.

Другая реформа первых лет царствования Екатерины II была связана с Синодом - высшим государственным органом по делам Русской православной церкви. В его состав входили назначаемые императором митрополиты, архиепископы и епископы. Надзор за деятельностью этого высшего государственного органа осуществлял обер-прокурор - светское лицо из военных или гражданских чинов. В ведении Синода находились все дела Православной церкви: чис­то церковного характера (например, истолкование церковных догм), церковно-административные и хозяйственные дела, борьба с еретиками и раскольниками, церковная цензура, духовный суд и др. На заседаниях рассматривались документы, поступавшие из Сена­та, Военной, Адмиралтейской, Иностранной коллегий. Коллегии экономии. Московского университета, губерний и других государ­ственных учреждений. Правительственное его значение в делах и учреждениях церкви было равно значению Правительствующего се­ната в делах государственного управления. Синод имел право учи­нять конференции с Сенатом и сноситься с ним ведениями, а кол­легиям и провинциальным учреждениям посылать указы.

Екатерина II, открыто заявлявшая свои взгляды на членов Си­нода, как на государственных служащих, обязанных преследовать в своей деятельности цели, указанные правительством, придавала большое значение власти синодального обер-прокурора и не могла не оказывать значительного содействия развитию фактического влияния прокуратуры на высшее церковное управление.

Этому способствовало и проведение секуляризационной ре­формы 1764 г., по которой все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учреждаемой Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и монахов в них, ибо содер­жало их на средства из государственной казны. Духовенство окон­чательно превращалось в одну из групп чиновничества.

Высший законосовещательный орган. На протяжении всего XVIII в., кроме постоянно действующих центральных учреждений при императорах и императрицах, воз­никали, сменяя друг друга, различные советы и кабинеты как выс­шие законосовещательные и распорядительные учреждения, кото­рые не имели юридической самостоятельности. Особое значение подобные учреждения приобрели в царствова­ние Екатерины II, что было связано с активной законотворческой и административной деятельностью самой императрицы. Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1768 г. Совет при высо­чайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны». В его состав вошли самые важные лица им­перии, имевшие чины 1-го и 2-го классов: вице-канцлер, граф Н.И.Панин, генерал-майор, князь A.M.Голицын, президент Воен­ной коллегии граф З.Г.Чернышев, гетман Украины; граф К.Г.Разу­мовский, князь Г.Г.Орлов, генерал-прокурор Сената князь А.А.Вя­земский; в 1774 г. к ним прибавился новый фаворит Екатерины II — князь Г.А.Потемкин как вице-президент Военной коллегии.

Совет являлся совещательным органом, не имевшим исполни­тельной власти, но выполнение его постановлений возлагалось на разные правительственные места и лица, которые были обязаны сообщать о результатах. Поступавшие в Совет бумаги разделялись на два разряда: одни для сведения, другие непосредственно для об­суждения. Последние поступали от разных учреждений или чинов­ников и касались всех наиболее важных вопросов внутренней и внешней политики России.

В то же время Совет не принимал участия в разработке важней­ших законодательных актов, а занимался в основном текущими ад­министративными делами, еще раз ярко продемонстрировав свою роль в качестве института русского абсолютизма.

Канцелярия статс-секретарей. При Екатерине II особенно возросло значение личной канцеля­рии: в 1762—1764 гг. из Кабинета её императорского Величества выделилась канцелярия статс-секретарей для «собственных её импе­раторского Величества дел» (в ведении Кабинета остались лишь экономические вопросы). Именно через личную канцелярию мо­нарх сносился с высшими и центральными государственными уч­реждениями, там готовились законопроекты и доклады по текущим делам, в которых суммировались и анализировались сведения по всем вопросам»государственного управления. В личной канцелярии служили только особо доверенные и преданные люди, которые, за­нимая не очень высокий ранг, обладали огромным влиянием на ре­шение самых важных вопросов внутренней и внешней политики…

Уложенная комиссия. Своеобразным высшим государственным временно действовав­шим органом была Комиссия по составлению нового Уложения 1767—1768 гг. Главному своду законов Российского государства, ко­дексу феодального права страны — Уложению 1649 г., к тому време­ни насчитывалось уже более ста лет. Необходимость сознания ново­го основною закона страны, учитывавшего изменения российско­го законодательства, осознавал еще Петр I, который в 1700 г. пред­принял попытку разработать и принять новое Уложение. В даль­нейшем правительство не раз создавало комиссии для составления нового Уложения. Такая комиссия работала в 1754-1758 гг., но ее деятельность была закончена из-за сложившихся в тот момент по­литических условий.

В отличие от предшествовавших, екатерининская Комиссия по составлению нового Уложения была созвана как сословно-представительное учреждение. Она должна была состоять из выборных де­путатов, которые к тому же привезли с собой наказы своих избира­телей. Комиссия начала работу 30 июля 1767 г. в Москве. В тот день в 10 часов утра Екатерина II, сопровождаемая двором, прибыла в Успенский собор, где после торжественного молебна пятьсот депу­татов подписали присягу, обещая добросовестно выполнять свои обязанности. Затем все прошли в аудиенц-залу, где вице-канцлер князь А.М.Голицын от имени императрицы вручил членам комис­сии знаменитый «Наказ», составленный самой Екатериной II.

Этот документ стал не только крупнейшим актом государствен­ной политики и законодательной доктрины своего времени, но и своеобразным выражением теории и политики «просвещенного аб­солютизма». «Наказ» был адресован как окружению императрицы, так и представителям разных социальных слоев.

В свою очередь все депутаты при выборах снабжались письмен­ными наказами своих избирателей, причем каждый такой наказ должен был служить руководством для самого депутата, а также внимательно изучен всеми остальными. Наказы излагали не только «пользы и нужды» избирателей, но и меры к удовлетворению «нужд» и достижению «пользы». В правительственных наказах от центральных учреждений в основном затрагивались вопросы со­вершенствования законодательства по делам ведомств.

Екатерина II, несомненно, знакомая с парламентскими поряд­ками Англии, понимала, что комиссия, состоявшая из нескольких сот человек и призванная ею не только для выслушивания о «нуж­дах и недостатках каждого места», а и для непосредственного учас­тия в процессе законотворчества, не сможет выполнить свою зада­чу, заседая в полном составе. По примеру английского парламента Екатерина возложила задачу составления и разработки отдельных законопроектов на особые, так называемые «частные комиссии», специально избираемые для этого из состава комиссии. Именно в них переносилась основная работа по разработке Уложения, при­чем каждой комиссии предстояло подготовить определенный и за­конченный его раздел. По сути дела, работа комиссии - первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавший евро­пейский и отечественный политический опыт, опыт Земских собо­ров и европейских парламентов. На заседаниях Уложенной комис­сии развернулись острые дискуссии о правах дворянства и купече­ства и их взаимоотношениях, о положении крестьянства, о торгов­ле и заведении фабрик, о судопроизводстве, о месте церкви и духо­венства в системе государственного устройства.

Уже вскоре после начала заседания Уложенной комиссии выяс­нилось, что ее депутаты плохо подготовлены к законодательной де­ятельности. Сказывался низкий уровень образования большинства из них, отсутствие политической культуры, парламентского опыта, юридических знаний. Но главное, депутаты в своей массе оказа­лись весьма консервативны. Их волновали прежде всего узкосо­словные и групповые интересы.

Время шло, а дискуссии Уложенной комиссии не приносили никаких плодов. Постепенно Екатерина II убеждалась, что ее затея претворить в жизнь теоретические построения европейских фило­софов на русской почве терпит неудачу. В декабре 1768 г., сослав­шись на начало русско-турецкой войны, разочарованная императ­рица подписала указ о приостановке деятельности комиссии и пре­кращении пленарных заседаний. Частные комиссии работали еще в течение ряда лет, превратившись, по сути, в обычные государст­венные учреждения, и их материалами, как и в целом итогами дея­тельности комиссии, Екатерина пользовалась впоследствии для разработки и создания новых законов.

Усложнение задач государства во второй половине XVIII в. от­разилось на уровне компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений.

Коллегии. Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления, которая подразумевала рассмотрение и решений дел с общим собранием ее членов (присутствием), к 60-м гг. пе­реживала известный кризис. Коллегии обросли множеством струк­турных частей - экспедиции, департаменты, конторы, канцелярии превратились в учреждения, замедлявшие деятельность государст­венного аппарата, особенно, в условиях, когда в управлении стра­ной усиливалось единоначалие, складывался министерский тип ру­ководства, повышалась роль отдельного чиновника.

Общее число коллегий в 1725-1775 гг. то сокращалось, то возра­стало. При этом положение трех коллегий — Военной, Адмиралтей­ской и Иностранных дел, а также коллегий, связанных с охраной правосудия и помещичьей собственностью, - Юстиц-коллегии и Вотчинной коллегии, оставалось стабильным.

Коллегия Иностранных дел (учреждена в 1717г.) так же как и ее предшественник — Посольский приказ - была главным и наиболее-престижным государственным учреждением России XVIII в. К это­му времени установились дипломатические отношения с большей частью европейских государств, где были открыты русские миссии. Коллегия ведала организацией сношений с иностранными госу­дарствами, выдачей иностранных паспортов, почтовыми делами и управлением Украиной. Для решения этих задач требовались высо­коквалифицированные и высокообразованные кадры. Чиновники коллегии, получившие светское образование и в большинстве сво­ем окончившие академическую гимназию или Московский уни­верситет, разительно отличались от других служащих, являлись об­разцом государственных чиновников.

Политический сыск. Особое место среди центральных государственных учреждений занимали органы политического сыска. Пришедшая к власти Ека­терина II и ее ближайшие сподвижники понимали всю важность политического сыска и тайной полиции. В октябре 1762 г. в составе Сената была создана Тайная экспедиция, которая заняла одно из ключевых мест в системе власти. В сущности, она получила все права центрального государственного учреждения, а ее переписка стала секретной.

Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции было поручено генерал-прокурору А.И.Глебову и сенатору Н.И.Панину. В 1764 г. А.И.Глебова сменил А.А.Вяземский, но фактическим гла­вой Тайной экспедиции был ее начальник С.Шешковский, быв­ший чиновник Тайной розыскных дел канцелярии. В целом кон­цепция госбезопасности того времени была основана на поддержа­нии «покоя и тишины» - основы благополучия государства и его подданных. Императрица сама возбуждала сыскные дела, писала, исправляла или утверждала «вопросные пункты», ведала ходом рас­следования наиболее важных дел, таких, как процесс над ростов­ским архиепископом А.Маиеевичем, офицером Мировичем, пы­тавшимся летом 1764 г. освободить из заключения в Шлиссельбургской крепости свергнутого императора Ивана Антоновича, само­званкой княжной Таракановой, Емельяном Пугачевым и др.