Рішення про відмову продажу земельної ділянки може бути оскаржено в суді

Кошти, отримані від продажу земельних ділянок державної або комунальної власності, зараховуються органами державної влади або органами місцевого самоврядування відповідно до державного та/або місцевих бюджетів у порядку, визначеному законом.

(Статтю 128 доповнено частиною одинадцятою згідно із Законами N 3235-IV від 20.12.2005, N489-Veid 19.12.2006, N 107-VI від 28.12.2007; в редакції Закону N 309-VI від 03.06.2008, N509-VIвід 16.09.2008)

Загальна характеристика. На думку авторів, процедура викупу земельних ділянок державної та комунальної власності, передбачена коментованою статтею (крім ч. 1), повинна застосовуватися в усіх випадках, коли продаж земельних ділянок повинен здійснюватися не на конкурентних засадах (див. коментар до ч. ст. 134 ЗКУ).

Щодо загальних вимог до договору купівлі-продажу земельної ділянки див. ст.ст. 130-132 ЗКУ та коментар до них.

До частини першої. Загальна компетенція органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності визначена ст. 122 ЗКУ. Положення коментованої частини встановлюють винятки із загаль­ного правила, передбачаючи компетенцію державних органів приватизації. Зокрема, про даж громадянам і юридичним особам земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, здійснюється цими органами у порядку, що затверджує KM України. Практика реалізації даної норми йде шляхом щорічного затвердження KM України відповідного порядку продажу земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації на виконання норм прийнятого державного бюджету на поточний рік. Так, у 2008 році це питання врегульовано ПКМ "Про затвердження Порядку продажу у 2008 році державними органами приватизації земельних ділянок державної власності, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації" від 22.02.2008 №110.

У коментованій нормі серед органів, що розпоряджаються земельними ділянками державної власності, не згадано KM України та ВР АР Крим. На наш погляд, дане положення є виключно недоліком юридичної техніки і не скасовує положень ст. 122, яка надає цим органам певні повноваження щодо надання земельних ділянок у власність та користування. Такий висновок випливає із того, що коментованою нормою не передбачено, яким органам має бути "передана" компетенція KM України та ВР АР Крим.

До частини другої. У заяві має бути зазначено "місце розташування земельної ділянки". Заявник не є повністю вільним при виборі такого місця та інших характеристик земельної ділянки, враховуючи, що право на викуп земельної ділянки надається лише у випадках, визначених законом (див. коментар до ст. 134 ЗКУ). Цю ж обставину слід враховувати і органу, що розглядає заяву чи клопотання.

Цільове призначення, розмір (площа та конфігурація) та розташування земельної ділянки можуть описувати земельну ділянку, що вже перебуває у користуванні заявника. В іншому випадку потенційний покупець зазначає бажані параметри земельної ділянки, які в процесі відведення земельної ділянки підлягають зміні або уточненню (ч. 5 коментованої статті).

Щодо документів, які посвідчують право користування (постійного користування або оренди) земельною ділянкою, див. ст. 126 ЗКУ та коментар до неї. Слід також враховувати, що земельна ділянка могла бути надана в користування відповідно до чинного раніше зако­нодавства. В Україні продовжують існувати права довічного успадковуваного та постійного володіння землею (ст. 6 ЗКУ УРСР в редакції 1990 p.), що має посвідчуватися державними актами (ст. 23 ЗКУ УРСР в ред. 1990 p.). Також ЗКУ 1990 року, у т.ч. в ред. 1992 року було передбачено (ст. 7) існування права тимчасового користування землею, що посвідчувалося договором (ст. 24 ЗКУ УРСР 1990 року). У разі набуття права користування земельною ділянкою під час дії ЗКУ УРСР 1970 року право землекористування має бути підтверджено документами, передбаченими ст. 20 кодексу.

Перелік правоустановлюючих документів, що підтверджують право власності на будівлю або споруду, у загальному вигляді наведений у Додатку 1 до пункту 2.1 Тимчасового положення про порядок реєстрації прав власності на нерухоме майно, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 07.02.2002 №7/5. При цьому на документі має бути відмітка (штамп) про реєстрацію відповідних прав, а "невід'ємною частиною" такого документа - витяг про реєстрацію права власності на нерухоме майно (п. 3.8 згаданого Тимчасового положення).

Враховуючи те, що продаж земельних ділянок в порядку коментованої норми є винятком із загального правила про конкурентний продаж земельних ділянок (див. ст. 134 ЗКУ та коментар до неї), а також те, що однією з підстав для відмови у продажу є "неподання документів, необхідних для прийняття рішення", може виникнути потреба у поданні документів, хоча і не передбачених коментованою частиною, але "необхідних для прийняття рішення", тобто для доведення того, що у конкретному випадку продаж може відбуватися не на конкурентних засадах.

До частини третьої. Після подачі заяви (клопотання) та пакету документів, перед­бачених ч. 2 коментованої статті, і до прийняття рішення, передбаченого коментованою частиною вочевидь необхідно укласти "договір про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки", оскільки відмова від укладання такого договору є підставою для відмови у продажу земельної ділянки (див. ч. 5 коментованої статті). Такий договір є досить екзотичним явищем, оскільки передбачає виконання обов'язку за договором купівлі-продажу (внесення ціни) до того, як сам договір буде укладений. Із положень коментованої статті випливає, що такий договір має встановлювати самі лише обов'язки для майбутнього покупця, про жодні обов'язки для продавця не згадано. На наш погляд, потенційному покупцю слід принаймні спробувати добитися включення до договору положень про обов'язок орендодавця протягом певного строку замовити грошову експертну оцінку земельної ділянки та про обов'язок протягом певного строку після проведення оцінки укласти договір купівлі-продажу. Разом з тим, можна прогнозувати, що включення відповідних положень до договору досягти буде дуже важко.

Положення щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у випадку, "якщо такий проект відсутній", слід розуміти звужено. Необхідність у розробці проекту відведення, поза всяким сумнівом, існує лише тоді, коли змінюється цільове призначення земельної ділянки або її межі не визначені в натурі (див. також коментар до ч. 1 ст. 123 ЗКУ).

ЗКУ не визначені вимоги щодо погодження проекту відведення земельної ділянки саме у разі його розробки у випадку придбання земельної ділянки за коментованою статтею. Між тим, такі вимоги встановлені п. 9 Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок постановою Кабінету Міністрів України від 26.05.2004 №677, за яким "[п]роект відведення земельної ділянки виконавець погоджує із землевласником або землекористувачем, органом земельних ресурсів, природоохоронним органом, санітарно-епідеміологічною службою, органом містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини".

Щодо правового регулювання проведення експертної грошової оцінки див. ст. 201 ЗКУ

та коментар до неї.

Можливі "причини" (або "підстави") відмови наведені у ч. 5 коментованої статті.

До частини п'ятої. Коментована норма встановлює вичерпний перелік підстав для відмови у продажу земельної ділянки. До них віднесено:

"неподання документів, необхідних для прийняття рішення щодо продажу такої земельної ділянки". Враховуючи, що продаж земельних ділянок в порядку коментованої норми є винятком із загального правила про конкурентний продаж земельних ділянок (див. ст. 134 ЗКУ та коментар до неї), "необхідними для прийняття рішення", тобто для вста­новлення того, що у конкретному випадку продаж може відбуватися не на конкурентних засадах, можуть бути і документи, не згадані у ч. 2 коментованої статті;

"виявлення недостовірних відомостей у поданих документах". Враховуючи те, що ч. З ст. 2 КАС України, яка фактично встановлює принципи діяльності суб'єктів владних повноважень, передбачено здійснення таких повноважень "пропорційно " (тобто "з дотри­манням необхідного балансу між: будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення"), видається, що під такими "відомостями" маються на увазі лише ті відомості, що є істотними для прийняття рішення;

порушення справи про банкрутство або припинення діяльності покупця - суб 'єкта підприємницької діяльності з різних причин (в т.ч. не пов'язаних з порушеннями). Підстави для порушення справи про банкрутство визначені ст. 6 ЗУ "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" - це наявність безспірних вимог кредитора (кредиторів) до боржника, що "сукупно складають не менше трьохсот мінімальних розмірів заробітної плати, які не були задоволені боржником протягом трьох місяців після встановленого для їх погашення строку". Водночас, справа "про припинення діяльності" може бути порушена незалежно від того, чи справді існують підстави для такого припинення (такими підставами можуть бути допущені при створенні юридичної особи порушення, які не можна усунути - див. ст. 110 ЦК України). Тому пов'язування негативних наслідків із самим порушенням справи про припинення діяльності видається невірним;

"заборона на передачу земельної ділянки у приватну власність " певних земельних ділянок встановлена ч. З ст. 83, ч. 4 ст. 84 ЗКУ. Крім того, неможливість передачі у приватну власність окремих суб'єктів (наприклад, спільних підприємств чи іноземних юридичних осіб) певних ділянок певним може випливати із положень ст.ст. 81, 82 ЗКУ;

"відмова від укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки". Щодо даного договору див. коментар до ч. З ст. 128 ЗКУ.

Слід вважати, що відмова з перерахованих підстав може мати місце як при розгляді питання про надання дозволу на розробку проекту відведення і проведення експертної грошової оцінки (ч. З коментованої статті), так і при прийнятті рішення власне про продаж земельної ділянки (ч. 6 коментованої статті).

До частини шостої. Зі змісту статті випливає, що для продажу земельної ділянки в порядку, передбаченому нею, необхідно два рішення органу, уповноваженого розпоряд­жатися відповідною земельною ділянкою: (1) про надання дозволу на розробку проекту відведення і проведення експертної грошової оцінки (ч. З коментованої статті) та (2) власне про продаж земельної ділянки (коментована частина).

Хоча закон не встановлює строку для укладення договору на виконання рішення відповідного органу, вважаємо, що такий строк повинен бути "розумним" (п. 10 ч. З ст. 2 КАС України, що фактично визначає вимоги до здійснення дискреційних владних повно­важень). Вважаємо, що у будь-якому разі ухилення уповноваженої особи орендодавця про­тягом місяця від укладення договору слід вважати протиправним - адже саме такий строк зазвичай вживається як "стандартний" для прийняття певних управлінських рішень.

До частини сьомої. Договір купівлі-продажу земельної ділянки підлягає обов'язковому нотаріальному посвідченню в порядку, визначеному Наказом Міністерства юстиції України від 03.03.2004 №20/5 "Про затвердження Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України".

На відміну від загального порядку видачі правопосвідчуючих документів, підставою для видачі державного акта на право власності на земельну ділянку за розглядуваною про­цедурою є не лише договір купівлі-продажу, але і документ про оплату вартості земельної ділянки.

Щодо продажу земельної ділянки з розстроченням платежу див. ч. 9 коментованої статті.

У коментованій нормі йдеться про державну реєстрацію земельної ділянки, тоді як у ч. 1 ст. 125 ЗКУ - про державну реєстрацію правопосвідчуючого документа. Вважаємо, що це недолік юридичної техніки, адже державний акт на право власності на земельну ділянку в будь-якому разі має бути зареєстрований. І тільки в такому разі відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 125 ЗКУ виникає право власності, і особа має право приступати до використання земельної ділянки. Таким чином, вважаємо, що насправді законодавець у коментованій нормі мав на увазі саме реєстрацію державного акта (а не земельної ділянки).

До частини восьмої. Експертна грошова оцінка проводиться за методикою, затвердженою ПКМ від 11.10.2002 №1531 "Про експертну грошову оцінку земельних ділянок". Детальніше про грошову оцінку земельних ділянок див. у коментарі до ст. 201 ЗКУ.

За існуючою практикою, у більшості випадків замовником експертної грошової оцінки є особа, зацікавлена у викупі земельної ділянки. Як відомо, "хто платить, той і замовляє музику", тому у більшості випадків експертна оцінка виявляється істотно нижчою від нормативної. Очевидно, саме з цих міркувань зміни, внесені ЗУ від 16.09.2008 року "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву", встано­вили, що замовником експертної грошової оцінки виступає відповідний орган державної влади або місцевого самоврядування. Джерелом коштів для цього має бути "авансовий внесок" ("аванс"), що сплачується відповідно до "договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки" (див. коментар до ч. З статті). Між тим, на наш погляд, внесені зміни навряд чи досягають мети, оскільки не встановлюють заборони на замовлення експертної грошової оцінки зацікавленою особою. Жодних негативних наслідків у випадку, якщо саме ця особа виступить замовником, закон не передбачає.

Щодо природи та правового регулювання нормативної грошової оцінки земельної ділянки див. ст. 201 ЗКУ та коментар до неї.

Цілком можлива ситуація, коли експертна оцінка земельної ділянки ("ціна продажу земельної ділянки") буде меншою від 20 відсотків нормативної грошової оцінки земельної ділянки. За таких умов вважаємо, що "надлишок" "авансового внеску" повинен бути повер­нутий покупцеві як майно, набуте безпідставно (ст. 1212 ЦК України).

Правила щодо "неповернення" "авансового внеску" у разі відмови "покупця" від придбання земельної ділянки виглядають явно несправедливими. Особа має сплатити "ціну продажу" ще до того, як договір укладено, не отримуючи натомість жодних прав. Такий підхід не стимулюватиме осіб, які можуть скористатися ст. 128 ЗКУ, насамперед, власників нерухомого майна, до викупу земельних ділянок, внаслідок чого держава (територіальна громада) недоотримає чималі кошти.

До частини дев'ятої. За своєю економічною природою розстрочення платежу є своєрідним наданням бюджетного кредиту. Із попередньої редакції коментованої частини (до змін, внесених ЗУ від 16.09.2008 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву") випливало, що такий кредит був безпроцентним. Вочевидь, така ситуація не могла вважатися задовільною, адже відкривала можливості для надання необгрунтованих переваг окремим покупцям.

Відповідно до внесених змін, порядок розрахунків з розстроченням платежу має визначити KM України. Поки що цього не відбулося. Можна очікувати, що відповідний порядок передбачить нарахування відсотків на "відстрочені платежі". В іншому випадку потреби

у "порядку" просто не існує.

Спеціальні правила щодо придбання земельних ділянок із розстрочкою платежу передбачені для громадян України, які до 01.01.2002 року отримали у постійне користу­вання або оренду земельні ділянки для ведення фермерського господарства (ч. 4 ст. 13 ЗУ "Про фермерське господарство") - таке придбання "здійснюється з розстрочкою платежу до 20 років".

До частини десятої. Рішення про відмову від продажу земельної ділянки може бути оскаржено до адміністративного суду (ст. 6 КАС України). Обґрунтованість позову зале­жить від наявності порушень в діях продавця земельної ділянки та дотримання ним вимог коментованої статті, зокрема ч. 5.

Неоднозначним є питання про те, які способи захисту порушеного права можуть бути застосовані у випадку відмови. Поза всяким сумнівом, суд може зобов'язати відповідача прийняти рішення про продаж земельної ділянки або навіть зобов'язати його укласти договір купівлі-продажу. Це випливає із повноважень адміністративного суду при прийнятті рішення зобов'язати відповідача вчинити певні дії (п. 2 ч. 2 ст. 162 КАС України). Проте існує практика захисту прав позивачів шляхом "визнання договору укладеним". Хоча такий спосіб захисту прямо не передбачений законом, можлива ситуація, коли лише такий спосіб захисту зможе призвести до відновлення прав позивача (наприклад, коли відповідачем є колективний орган - місцева рада, виконати рішення про зобов'язання якої до вчинення певної дії - прийняття рішення тощо - досить проблематично). З огляду на те, що КАС України (ч. 2 ст. 162) надає суду право "прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб 'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень", видається, що практика "визнання договорів укладеними" судом закону не суперечить.

З іншого боку, існує тенденція, за якою спори з приводу договорів не визнаються адміністративними. Видається, що на договори купівлі-продажу, передбачені коментованою статтею, такий підхід поширювати не можна, оскільки у даному випадку договір укладається у публічно-правових відносинах, і на продавця принцип свободи договору не поширюється.

До частини одинадцятої. Коментована норма регулятивного навантаження не несе. Кошти, отримані від продажу земельних ділянок державної або комунальної власності, зараховуються до державного та/або місцевих бюджетів у порядку, визначеному законом про Державний бюджет України на той рік, в якому відбувається продаж земельної ділянки. Зокрема, на 2008 рік дане питання вирішене положеннями п. 22 ст. 2, п. 29 ст. 7, п. 1 ст. 52 ЗУ "Про Державний бюджет України на 2008 рік".

Стаття 129. Особливості продажу земельних ділянок державної або комунальної власності іноземним державам, іноземним юридичним особам

(Назва статті 129 із змінами, внесеними згідно із Законом N 509-VI від 16.09.2008)

Продаж земельних ділянок, що перебувають у власності держави, крім земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, іноземним державам та іноземним юридичним особам здійснюється Кабінетом Міністрів України за погодженням з Верховною Радою України.

Продаж земельних ділянок, що перебувають у державній власності, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, іноземним державам та іноземним юридичним особам здійснюється державними органами приватизації за погодженням з Кабінетом Міністрів України.

(Частина перша статті 129 із змінами, внесеними згідно із Законами №3235-IVeid 20.12.2005, №489-Veid 19.12.2006, №107-VIeid 28.12.2007; в редакції Закону №309-Vl від 03.06.2008)

Продаж земельних ділянок, що перебувають у власності територіальних громад, іноземним державам та іноземним юридичним особам здійснюється відповідними радами за погодженням з Кабінетом Міністрів України.

Продаж земельних ділянок, що перебувають у власності держави та територіальних громад, іноземним юридичним особам допускається за умови реєстрації іноземною юридичною особою постійного представництва з правом ведення господарської діяльності на території України.