Способы контроля за законностью деятельности государственных служащих

Государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (п. 5 ст. 14 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Среди способов практической организации контроля за законностью деятельности государственных служащих можно назвать, во-первых, те, которые являются внутриаппаратными, например, личные действия государственного служащего и его начальника: отчеты, представление декларации о доходах и т. д., и, во-вторых, те, которые требуют институционального закрепления, это вся система правоохранительных и правообеспечивающих органов: следствие, суды, тюрьмы.

Доступность гражданину механизма контроля общества над своим порученцем-чиновником показывает степень демократичности общества. Демократичность заключается в степени участия граждан в делах общества. Среди технических приемов контроля над аппаратом буржуазная наука приводит к судам административной юстиции. Советская система давала прием отзыва депутата, но российские "демократы" отменили его при перестройке.

Важным качеством современного законодательства о государственной службе и административного законодательства в Российской Федерации является закрепление в законе связи ответственности- должностного лица и ответственности юридического лица, в котором эти должностные лица состоят. Так, трудно установить основания для ответственности служащих, например, в таких имеющих большие правовые последствия случаях, как отзыв лицензии. Примером может явиться следующий судебный казус.

Банком России оспорено распоряжение ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. № 1265-р, которым приостановлено действие выданной Банку России генеральной лицензии от 11 июня 1997 г. № 90-000-2-00001. Основанием для издания такого распоряжения послужили допущенные Банком России нарушения, перечисленные в абзацах третьем, седьмом и восьмом п. 21 Положения о генеральных лицензиях на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденного постановлением ФКЦБ России от 9 сентября 1996 г. № 16. В частности, ФКЦБ России установлено ограничение в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг в виде запрета иметь в составе своих органов управления и исполнительных органов лиц, являющихся государственными служащими, а также служащими Центрального банка Российской Федерации. Или в абзаце третьем п. 21 Положения предусмотрена возможность приостановления действия генеральной лицензии в случае отсутствия надлежащего контроля лицензирующего органа за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг, которым им были выданы лицензии, и непринятия в отношении их мер при выявлении нарушений законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и нормативных актов Федеральной комиссии. Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 7 марта 2000 г. № 7672/99 дело передано на новое рассмотрение¹. Должны быть и определенные пределы служебных рисков принимающих решения должностных лиц.

Обычно правящая власть в силу своего классового самосознания не слишком беспокоит своих верных исполнителей, государственных служащих, и создает для них некоторую ауру недосягаемости, стабильности и охраны. До определенных пределов. Когда же напряжение от бестолковой деятельности доверенного лица в государственном аппарате превышает некоторую величину, применяется ряд аппаратных способов воздействия на государственного служащего.

Обязанность государственного служащего представлять сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, регулируется ст. 12 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г. Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в соответствии с Федеральным законом ежегодно обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Эти поступающие в органы государственной налоговой службы сведения составляют служебную тайну (п. 2 ст. 12 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Мероприятия по введению декларирования доходов государственного служащего и членов его семьи впервые введены в 1997 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе". Однако служебный характер такой информации не позволяет реализовать потенциал данного инструмента воздействия на служащих, так как не обеспечивает обществу возможности участвовать в данном виде контроля. В печати опубликованы декларации только некоторых должностных лиц государства.

В судебной практике был случай оспаривания обязанности государственного служащего вообще предоставлять декларацию.

Петров С. Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с требованием о признании недействительным приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 96-К от 28 января 1998 г. "О порядке предоставления прокурорскими работниками сведений о доходах и имуществе", сославшись на то, что оспариваемый приказ вводит для прокурорских работников дополнительные обязанности по представлению справок о доходах и имуществе, предусмотренных ст. 12 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. № 484, в кадровые подразделения органов прокуратуры, приравняв тем самым прокурорских работников к федеральным государственным служащим. Петров С. Н. полагает, что прокурорские работники не являются федеральными государственными служащими и не должны представлять куда-либо сведения о своих доходах и имуществе. Оставляя без удовлетворения жалобу заявителя, решением от 21 сентября 1998 г. № ГКПИ 98-449 Верховный Суд РФ¹ посчитал, что из приобщенных документов усматривается лишь то, что правовой режим работников прокуратуры определяется законодательством о федеральной государственной службе с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", что не может свидетельствовать и о нераспространении на них положений ст. 12 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", предусматривающей необходимость представления сведений о полученных ими доходах и имуществе.

Федеральный закон об ответственности государственных служащих от 30 декабря 1982 г. в Мексике содержит довольно подробный перечень и нарушений, и процедур восстановления законности в деятельности государственных служащих Мексики, включая регистрацию имущества государственных служащих². Запрет коррупции, взяток, подарков закреплен в ст. 26 швейцарского закона. Запрет коррупции содержится и в п. V Кодекса этики правительственной службы, принятый Резолюцией Конгресса США в 1958 г.³ Запрет взяток в Японии, правда, плохо сформулированный, — содержится в ст. 39 Закона. В случае нарушения запрета уголовное наказание определяется до трех лет лишения свободы с принудительным привлечением к труду или штрафом на сумму не свыше 100 тысяч иен (ст. 110) с конфискацией или возмещением суммы взятки.

Среди основных правовых приемов ограничения коррумпированности государственного аппарата называется также правило о несовместимости мандата депутата с государственной службой. В п. 2 ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержится запрет государственному служащему быть депутатом законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Административное право знает три основных и массу вспомогательных организационных способов контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц⁴.

Ответственность может применяться в порядке подчиненности, в порядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах. Иначе это административный, судебный способы разрешения споров с администрацией и административная юстиция. В развивающихся странах применяются и иные способы организации разрешения споров граждан с администрацией, не известные Европе: посредничество (в странах Южной Азии оно заключается в поиске патрона для разрешения конфликта, а не обращение во все тяжкие по судам), ампаро в странах Латинской Америки, колдовство в странах Африки южнее сахеля, омбудсмен и другие. Сравним некоторые из них по основным признакам процедуры для выяснения их качеств и приемлемости.

Области сравнения	Административный способ	Судебный способ	Административная юстиция	Посредничество
Компетентность судей	Высокая в области оперативной деятельности, низкая в вопросах права	Высокая в области права, низкая в области оперативного управления	Высокая и в области права, и в области оперативного управления	Нет, традиционная социальная иерархия
Беспристрастность	Слабая	Большая	Большая	Слабая
Оперативность разрешения спора	Очень оперативно	Очень медленно	В целом быстрее судебного и медленнее административного способов	Достаточно оперативно
Стоимость процесса	Очень дешево	Дорого	В целом недорого	Для ущемленного — долг на всю жизнь
Последствия для обжалуемого акта	Акт отменяется	Акт не отменяется	Разные в зависимости от особенностей административной юстиции в стране	Отмена не имеет значения, важно нахождение выхода из положения
Гласность	Слабая степень	Большая степень	— " —	Нет в принципе

Публичность	Нет	Есть	— " —	Нет
Коллегиальность	Нет	Есть	— " —	Нет
Положение сторон	Юридически равны	Юридически равны	Равны	Стороны нет, участвует покровитель, патрон
Характеристика процесса	Письменный	Устный	Допускается и письменный, и устный	Устный
Статус стороны	Жалобщик	Истец	Заявитель	Проситель у патрона
Урегулированность процесса	Процесс урегулирован слабо	Детально разработан в ГПК	Урегулирован в общих чертах, частично кодифицирован	Религиозно-философские учения с нечеткими границами
Вид ответственности	Дисциплинарная?	"Трудовая" или служебная?	Административная?	—

Сравнение показывает, что суды административной юстиции, в. частности, дисциплинарные суды — эффективный способ участия граждан в контроле за качеством государственной службы. Гражданин гораздо последовательнее прокуратуры или других служащих государства, по должности участвующих в судебных заседаниях, выступает в защиту своих интересов и интересов общества, он инициативен и бескомпромиссен. Поэтому суды административной юстиции по вопросам государственной службы необходимы. Необходимость создания судов административной юстиции по дисциплинарным вопросам закреплена прямо в Конституции Исламской Республики Иран.

Своеобразным правом государственного служащего является то, что он также вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы (п. 2 ст. 9 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Для реализации данного

положения Закона также необходим специальный суд, дисциплинарный, то есть одна из разновидностей судов административной юстиции.

Среди судебных казусов в отношении дисциплины государственного служащего приводим в качестве примера решение Верховного Суда РФ от 17 декабря 1997 г. № ГКПИ 97-400¹.

Вдовенко А. И. работала руководителем Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 113 она была освобождена от занимаемой должности. В судебном заседании представители Правительства Российской Федерации пояснили, что решение принято в соответствии с положениями Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", предусматривающего ответственность государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственными служащими возложенных на них обязанностей (ст. 14 Закона). Между тем обстоятельства, которые бы подтверждали неисполнение либо ненадлежащее исполнение Вдовенко А. И. возложенных на нее обязанностей, не приведены. Верховный Суд Российской Федерации решил: признать недействительными постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 133 "О Вдовенко А. И." и приказ руководителя Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию от 17 июня 1997 г. № 22-к об освобождении Вдовенко А. И. от занимаемой должности; постановил восстановить Вдовенко Аллу Ивановну в должности руководителя Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию; обязал взыскать с расчетного счета Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию средний заработок за время вынужденного прогула в период с 17 июня 1997 г. по 17 декабря 1997 г. в сумме 11 722 750 рублей и компенсацию морального вреда в сумме 10 000 000 рублей в пользу Вдовенко Аллы Ивановны и государственную пошлину в доход государства в сумме 461 671 рубль.

Основным документом для защиты прав гражданина при их нарушении административными властями до сих пор считается мало востребованный гражданами Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Согласно ст. 6 этого Закона на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений).

Верховный Суд РФ подготовил и внес в Государственную Думу законопроект "О федеральных административных судах в

Российской Федерации", который был Думой рассмотрен и 22 ноября 2000 г. принят в первом чтении. Однако в дальнейшем процесс введения административной юстиции в РФ остановился в соответствии с представлениями руководства страны о характеристиках судебной реформы. Вместе с тем процесс образования типично административных судов, равноценный таковому в странах Европы в начале XX века, в РФ идет, создан уже ряд таких судебных, а скорее квазисудебных органов¹. Необходимо отметить, что они не получили все еще достаточного признания наукой.

За рубежом специальные суды по дисциплинарным вопросам государственной службы распространены. Административный суд по вопросам государственной службы в США — Merit System Protection Board — выделился из Комиссии гражданской службы потому, что в противном случае их взаимозависимость лишает судей беспристрастности. Очень хорошо, что набор государственных служащих, точнее, их тестирование, экзамен, идет в постороннем по отношению к учреждению их места службы государственном органе.

Во Франции высока роль паритетных административных комиссий: без их согласия невозможно производить большое число назначений (например, ст. 52 Закона от 26 января 1984 г.) и применение взысканий. Паритетная административная комиссия заседает в качестве дисциплинарного органа (ст. 90 Закона от 26 января 1984 г.). Заключение паритетной административной комиссии требуется и при увольнении с государственной службы лица, состоящего в резерве (ст. 72 Закона от 26 января 1984 г.).

В Ватикане есть Дисциплинарная комиссия Римской курии (ст. 71,79 Устава Римской курии). Статья 81 Устава Римской курии предусматривает, что "в соответствии с уставами отдельных ведомств в них учреждаются компетентные службы, которые рассматривают факты нарушений трудовой дисциплины, собирают соответствующие свидетельства, оценивают степень тяжести этих нарушений и определяют вид дисциплинарного взыскания, которое должно применяться за совершенное нарушение". Процедура разбирательства урегулирована с большей степенью подробности, чем это обычно принято для документов такого уровня (ст. 121 — 122 Устава Римской курии). Уже перечень должностей Римской курии (ст. 5, 6) говорит о том, что большая из них часть занята церковным правосудием. Это специфика Ватикана — государства почти без населения, но с миллиардами управляемых душ по всему миру. Отличается последовательностью и логичностью требование Устава Римской курии, что "уволенный работник не может быть принят на работу в другое ведомство или организацию, находящиеся в подчинении Святого Престола" (ст. 75 Устава).

В Швейцарии органы административной юстиции по спорам из отношений государственной службы предусмотрены в ст. 58 Закона 1927,г. В ст. 59 приводятся некоторые элементы процесса. Статья 60 предусматривает возможность Конфедерации быть стороной по делу.

Подробно урегулирована процедура разрешения споров, вытекающих из государственной службы в законодательстве Японии (ст. 89 — 92). Учреждена Палата по делам персонала (ст. 2, п. 3, 4; ст. 3). Расследования по вопросам, связанным с управлением персоналом (ст. 17 Закона Японии), проводит сама Палата по делам персонала или назначенные ею лица. "Временное прекращение работы служащими, их восстановление на работе, отставка и увольнение осуществляются лицом, обладающим правом назначения" на должности (ст. 61 Закона Японии), а это руководители подразделений министерств. То есть характерен патриархальный порядок. В Японии есть специальный закон: Закон о рассмотрении возражений на административные действия (Закон № 160 1962 г.).

Декрет Президента Республики Бразилия № 1.171 от 22 июня 1984 г., утвердивший Кодекс профессиональной этики гражданского публичного служащего федеральной исполнительной власти, в главе II "Комиссии по этике" предусматривает, что в каждом органе и учреждении Федеральной публичной администрации как государственном, так и зависимом от государства или им учрежденном, равно как и в любом органе и учреждении, выполняющем функции, делегированные публичной властью, должна быть создана Комиссия по этике, деятельность которой ориентирована на направление и содействие профессиональной этике служащего в отношении лиц и публичной собственности и которая уполномочена на ведение конкретного обвинения или разбирательство дел лиц, ущемленных цензурой (п. XVI). Каждая Комиссия этики, состоящая из трех публичных служащих и соответствующих заместителей, может возбуждать по должности процедуру по актам, фактам и поведению, рассматриваемым как допускающие нарушение этико-профессиональ-ных принципа или нормы, с правом консультирования, расследования, предъявления обвинения против публичного служащего, определения области, в которой произошел проступок, а также других вопросов, относящихся к публичным функциям публичного служащего (п. XVII). После определения тяжести проступка служащего или его рецидива Комиссия этики переходит к вынесению решения и принятию соответствующего документа для Постоянной комиссии дисциплинарного производства соответствующего органа и одновременно в соответствующем случае для учреждения, в котором для выполнения профессиональных обязанностей состоит в штате публичный служащий, для принятия дисциплинарных мер. Запаздывание с процедурой, предписанной здесь, влечет этическую компрометацию самой Комиссии и подводит Комиссию этики под разбирательство и применение мер иерархически вышестоящим органом (п. X).

Четкость формулировок бразильского закона не обязательно корреспондирует и четкости в его применении.

Характерным для Великобритании является орган под названием "Три советника". Вот как его описывает Д. Гарнер: "Если у министра складывается мнение, что использование гражданского служащего представляет угрозу национальной безопасности, потому что он является коммунистом, последнего могут отстранить от должности. В этом случае он может просить, чтобы его дело было передано на рассмотрение Трех советников: так именуется назначаемый правительством трибунал. В конечном счете работник может быть переведен на несекретную работу или уволен. Более того, при допуске к выполнению работ специального характера нанимающийся может быть подвергнут проверке на благонадежность"¹. То же отмечает и Н. С. Крылова: "В "гражданской службе" руководство министерств и центральных ведомств наделено всеми необходимыми полномочиями, чтобы их распоряжения выполнялись персоналом. Внутренние дела этой службы определяются постановлениями, издаваемыми на основании прерогативных полномочий "короны". Регулируемые ими отношения не подпадают под юрисдикцию обычных судов. Рассмотрение вопросов о дисциплинарных нарушениях чиновников входит в компетенцию руководства министерства. К чиновникам могут быть применены различные виды дисциплинарных наказаний, включая понижение в должности и увольнение"².

В Израиле сложился свод прецедентного права на базе решений Верховного суда. Выступая в качестве Высшего суда справедливости Верховный суд принимает как суд первой и последней инстанции жалобы граждан на действия правительственных органов, учреждений и официальных лиц³.

Обзор способов контроля за законностью деятельности государственных служащих приводит к выводу, что в каждой стране существуют особенности организации этого вида государственной деятельности, но наиболее привлекательными характеристиками обладают в этом случае специализированные суды административной юстиции по дисциплинарным вопросам государственных служащих.