Правовой режим целевых бюджетных фондов

Как отмечалось ранее, целевые фонды могут образовываться как вне бюджета, так и в составе бюджета.

В последнее время в бюджетной практике стала применяться такая форма, как целевые бюджетные фонды. В соответствии со ст. 17 Б К РФ под целевым бюджетным фондом понимается фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Подобные фонды могут создаваться в структуре бюджетов любого уровня на основании закона о бюджете на текущий год. Так же как и бюджет, подобные фонды существуют один год, после чего они создаются вновь или ликвидируются.

Правовой режим целевых бюджетных фондов на федеральном уровне определяется БК РФ (ст. 17 и 54), ежегодными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год и иными подзаконными нормативными актами.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2005 г. «О федеральном бюджете на 2006 год» в составе федерального бюджета формируются следующие целевые фонды: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ; Федеральный фонд компенсаций; Федеральный фонд софинансирования социальных расходов; Федеральный фонд регионального развития; Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов; резервные фонды.

В соответствии со ст. 39 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» утвержден объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в сумме 228 млрд рублей. Из них предусматривается выделение средств на дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

Суммы финансовой помощи из названного фонда ежемесячно перечисляются в бюджеты субъектов Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов Федерации.

Распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации предусматривается в Приложении № 14 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2006 год». Наибольшие суммы предполагается направить в следующие субъекты Федерации: Республика Дагестан – около 14,8 млрд руб.; Республика Саха (Якутия) – более 14 млрд руб.; Алтайский край – более 11 млрд руб. и Чеченская Республика – около 10 млрд руб.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год» в составе расходов федерального бюджета утверждено формирование:

— Федерального фонда компенсаций – в сумме 73,8 млрд руб.;

— Федерального фонда софинансирования социальных расходов – в сумме 26,2 млрд руб.;

— Федерального фонда регионального развития – в сумме 2,7 млрд руб.;

— Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов – в сумме 1,4 млрд руб.

Из Федерального фонда компенсаций предусмотрено выделение субвенций на финансирование расходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации («О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О донорстве крови и ее компонентов» и др.) (см. ст. 47 Закона о бюджете).

Средства Федерального фонда регионального развития в форме субсидий направляются субъектам Федерации для федеральных целевых программ развития регионов. Например, предусматривается финансирование таких Федеральных целевых программ, как: развитие Калининградской области на период до 2010 года; «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 – 2005 гг. и до 2010 года»; «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994 – 2005 годы)»; «Юг России»; «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации до 2015 года».

Из Фонда софинансирования социальных расходов средства выделяются в форме субсидий бюджетам субъектов Федерации для возмещения расходов данных субъектов на предоставление ими субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, на осуществление мер социальной поддержки ветеранам труда, гражданам, имеющим детей, и др.

В федеральном бюджете также предусмотрено создание Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Он формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития. Средства этого фонда в полном объеме направляются в форме субсидий на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ.

В соответствии со ст. 120 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» предусмотрено образование Инвестиционного фонда в сумме 69,7 млрд руб. Порядок формирования фонда, отбора и реализации инвестиционных проектов, а также условия предоставления государственной поддержки за счет средств фонда утверждаются Правительством РФ.

В соответствии со ст. 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[47] в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений предусмотрено предоставление дотаций из сформированного в составе расходов бюджета субъекта Федерации фонда финансовой поддержки поселений, а также из образуемого в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.

Согласно ст. 61 того же Закона в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предусматривается выделение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Вцелях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Федерации может быть образован фонд муниципального развития. В соответствии со ст. 62 названного Закона распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Федерации о бюджете данного субъекта на очередной финансовый год.

Согласно той же статье в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Федерации может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.

Вуказанные в Законе целевые фонды могут перечисляться средства не только бюджета субъекта Федерации, но и из федерального бюджета.

В соответствии со ст. 81 БК РФ в расходной части бюджетов всех уровней предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти и резервных фондов органов местного самоуправления. Размер названных фондов не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета. Резервные фонды создаются в целях финансирования непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-спасательных работ при ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельств.

Резервный фонд Президента РФ создается в соответствии со ст. 82 БК РФ. Президент страны может израсходовать в год не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Если общая сумма расходов закрепляется федеральным законом о бюджете на текущий год, то расходование средств данного фонда осуществляется на основании письменного распоряжения Президента РФ.

Резервный фонд Правительства РФ регламентируется БК РФ, а также Положением о порядке расходования средств резервного фонда Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г.[48] Его размер определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, но без распределения по определенным целевым направлениям.

Этот фонд создается для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий федерального значения, не предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Решения Правительства о выделении средств из резервного фонда Правительства РФ принимаются в тех случаях, когда средств, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих эти мероприятия, недостаточно.

В декабре 2003 г. БК РФ был дополнен гл. 13-1 «Стабилизационный фонд Российской Федерации»[49]. Его создание было обусловлено рядом причин. В последние годы на международном рынке сложилась благоприятная ситуация, связанная с постоянным ростом цен на нефть, являющейся основным источником доходов бюджета страны от внешнеэкономической деятельности. При формировании проектов бюджетов доходы рассчитывались исходя из одних цен, но в результате их повышения увеличивались реальные суммы от продажи нефти на внешнем рынке. Таким образом, появлялись не предусмотренные в бюджете дополнительные доходы, которые аккумулировались в Стабилизационном фонде, выделение средств из которого осуществлялось непосредственно Министерством финансов РФ. Представляется обоснованным решение о выделении подобного фонда в структуре федерального бюджета, что позволит формировать и расходовать его под контролем парламента страны и с учетом проводимой в стране финансовой политики.

В соответствии со ст. 96-1 БК РФ под Стабилизационным фондом понимается часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.

Источниками формирования Стабилизационного фонда являются: 1) дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые за счет превышения цены на нефть над базовой ее ценой; 2) остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года.

Средства данного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств фонда превышает 500 млрд руб.

Управление средствами фонда осуществляется Министерством финансов РФ, в ряде случаев отдельные полномочия в этой сфере могут осуществляться Банком России. В целях капитализации аккумулированных таким образом средств они могут размещаться в долговые обязательства иностранных государств.

Правительство РФ ежеквартально направляет отчеты в обе палаты Федерального Собрания РФ о поступлении средств в Стабилизационный фонд, об их размещении и использовании в составе отчетности об исполнении федерального бюджета. На Министерство финансов РФ возложена обязанность ежемесячно публиковать сведения об остатках средств фонда на начало отчетного месяца, объеме поступлений средств и их использовании.