Бюджетное правоотношение

Бюджетное право – основная подотрасль финансового права, включающая в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов, регламентирующие бюджетный процесс, устанавливающие государственный и местный финансовый контроль и ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В юридической литературе имеются различные определения бюджетного права. Н. И. Химичева предлагает следующее определение: «...Бюджетное право РФ – это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компе тенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс»[29].

М. В. Карасева определяет бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства Российской Федерации, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации[30].

Указанные определения отражают основные черты бюджетного права, хотя несколько и отличаются между собой по характеристике регулируемых общественных отношений, составляющих предмет бюджетного права. Необходимо отметить, что основные признаки бюджетного права были определены еще В. В. Бесчеревных, который характеризовал бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы СССР, объемы отдельных бюджетов, перечень доходов и расходов и порядок распределения их между различными бюджетами, а также нормы, устанавливающие бюджетный процесс[31].

Источники бюджетного права могут быть подразделены на несколько групп: 1) нормы Конституции РФ; 2) бюджетное законодательство; 3) подзаконные нормативные правовые акты; 4) международные договоры.

До принятия Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство рассматривалось как совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы бюджетного права. Важнейшими нормативными актами, регулирующими бюджетные отношения, были законы и указы Президента РФ, принятые в период 1991 – 1996 гг.: Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1735 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР»[32], Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»[33], Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»[34], Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и взаимоотношениях бюджетов различных уровней»[35] и др. Особое место в регулировании бюджетных отношений занимали нормативные правовые акты, издаваемые Правительством РФ, правительствами республик в составе Российской Федерации, главами администраций других субъектов Федерации, органами местного самоуправления. Значительную роль в регулировании бюджетных отношений играли нормативные правовые акты Министерства финансов РФ, министерств финансов субъектов Федерации, финансовых органов других субъектов Федерации.

Все названные нормативные правовые акты составляли бюджетное законодательство Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ закрепил легальное определение бюджетного законодательства, которое по объему включаемых в него нормативных правовых актов значительно меньше того понятия бюджетного законодательства, о котором говорилось выше. В соответствии со ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит: 1) из Бюджетного кодекса РФ; 2) принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год; 3) законов субъектов Федерации о бюджетах субъектов Федерации на соответствующий год; 4) нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год; 5) иных федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих соответствующие бюджетные отношения.

Указы Президента РФ, регулирующие бюджетные отношения, а также нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения в пределах своей компетенции, не входят в понятие «бюджетное законодательство» и, являясь источником бюджетного права, не должны противоречить нормам, содержащимся в бюджетном законодательстве.

В соответствии со ст. 4 БК РФ одним из источников бюджетного права являются международные договоры. В Бюджетном кодексе закреплен конституционный принцип соотношения норм национального законодательства и норм международного права. Если такое противоречие появится, действуют правила международного договора.

Международные договоры Российской Федерации применяются при регулировании общественных отношений в области бюджета непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Бюджетно-правовые нормы

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные[36]. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т.д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и названных фондов, осуществление государственного и муниципального финансового контроля в области бюджетной деятельности и иные отношения. Нормы бюджетного права закрепляют полномочия различных участников бюджетного процесса, которые определяются в зависимости от их участия в управлении обществом и государством.

Важнейшие нормы бюджетного права закреплены в Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ. К ним в первую очередь относятся нормы, закрепляющие бюджетные права Российской Федерации, субъектов Федерации, местного самоуправления, разграничивающие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области правового регулирования бюджетных отношений.

Бюджетные права Российской Федерации реализуются органами государственной власти: Федеральным Собранием, Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти.

Бюджетные права субъектов Федерации реализуются соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации.

Бюджетные права местного самоуправления реализуются соответствующими органами местного самоуправления.

В соответствии со ст. 7 БК РФ федеральные органы государственной власти устанавливают:

— общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

— основы составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

— порядок составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчетов об их исполнении, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

— порядок разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований;

— определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

— порядок установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

— нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

— общие принципы предоставления межбюджетных трансфертов и их формы;

— порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

— предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

— осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом Российской Федерации;

— виды ответственности и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и т.п.

К бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти, как видно из вышесказанного, относятся вопросы, имеющие общее принципиальное значение для функционирования бюджетной системы, а также непосредственно связанные с федеральным бюджетом.

К бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии со ст. 8 БК РФ относятся вопросы взаимоотношений субъектов Федерации с другими субъектами бюджетного права. К их полномочиям относятся и вопросы, непосредственно связанные с составлением, рассмотрением проектов бюджетов субъектов Федерации, их утверждением, исполнением и т.д.

В соответствии со ст. 9 БК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений относятся:

— установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

— составление и рассмотрение проектов местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчетов оо исполнении местного бюджета;

— определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

— установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

— определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

— осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом и др.

Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, приобретают форму бюджетных правоотношений. Бюджетные правоотношения, являясь одним из видов финансовых правоотношений, характеризуются всеми признаками, свойственными любому финансовому правоотношению. Но одновременно они имеют свои особенности, присущие только этому виду финансовых правоотношений. Так, участниками бюджетного правоотношения являются Российская Федерация, субъекты Федерации, местные самообразования, органы государственной власти, бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств.

Участники бюджетного правоотношения принимают участие в распределении доходов и расходов между различными видами бюджетов, либо участвуют в бюджетном процессе, либо получают из бюджета денежные средства в форме бюджетного финансирования или бюджетного кредитования.

Участники бюджетного правоотношения обладают одним из перечисленных выше признаков или несколькими признаками одновременно. Характерной особенностью бюджетного правоотношения является то, что оно не может, как правило, длиться свыше одного года и прекращается в конце соответствующего календарного года, что не исключает возникновения нового бюджетного правоотношения между теми же субъектами бюджетного права.

В соответствии со ст. 1 БК РФ бюджетными правоотношениями являются:

— отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

— отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

К бюджетным правоотношениям относятся также правоотношения, возникающие при составлении и утверждении отчета об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, установлении правового статуса участников бюджетного процесса, правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1. В каких аспектах рассматривается понятие «бюджет»?

2. Что такое бюджетное право?

3. Каково место и значение бюджетного права в системе финансового права?

4. Какова структура бюджетного законодательства Российской Федерации?

5. Дайте понятие бюджетно-правовой нормы. Укажите виды бюджетно-правовой нормы.

6. Определите понятие «бюджетное правоотношение» и укажите его особенности.

Глава 6 БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ