Участие субъектов в международных отношениях

Согласно международные нормам право субъектам федеративного государства выступать в международном общении является спорным и во всяком случае ограниченным кругом вопросов, определяемых федеральной Конституцией. Но в Конституциях некоторых республик Российской Федерации этот вопрос решается иначе: в Конституциях Тувы, Дагестана, Башкортостана содержаться положения о том, что названные республики самостоятельно осуществляют и проводят внешнюю политику. Это противоречит Федеральной природе России, поскольку возможность независимо осуществлять деятельность в сфере внешних отношений - это прерогатива суверенного государства, а республики в составе России не являются таковыми. Также в Конституциях Тувы, Чечни президенту предоставлено отдавать распоряжения о начале военных действий с последующим одобрением Парламентом, что является превышением прав субъектов Российской Федерации, и противоречит Конституции, в частности ст.71 п."к".

Политическая концепция российского федерализма не сложилась как нечто единое целое, а существует как достаточно эклектический набор идей. Политическим фоном для развития федерализма в России выступает конституционный формализм, а правовым - юридический дуализм.

Говоря о конституционном формализме, следует подразумевать тот факт, что Конституция в России существует как юридический акт, но не сложился конституционализм как социально-политическое явление. Юридический дуализм подразумевает огромный разрыв между правовой нормой и реальной жизнью.

Из всей палитры характерных для федерализма свойств в России легко можно обнаружить лишь несколько формальных признаков. В их числе юридическая обособленность регионов, имеющих свой устав или конституцию; выборные органы законодательной и исполнительной власти; наличие двухпалатного парламента; двухуровневая структура законодательства, где по вопросам, отнесенным к совместному ведению федерального центра и субъектов федерации принимаются специальные рамочные нормативные акты - Основы законодательства. Другие признаки - такие как частичное разделение центрального и местного бюджетов, разделение центральной и местной компетенции, вряд ли можно признать специфически «федеративными».

Однако федерализм - не столько институциональная обособленность регионов от центра, сколько их должным образом организованное взаимодействие. Взаимодействие федерального центра и регионов осуществляется не по конституционной партитуре, а в соответствии с установившимися неформальными традициями, основанными на использовании небогатого, но эффективного набора инструментов: административного и экономического давления, а также закулисных переговоров.

Примером эффективного достижения политического компромисса в течение многих лет служили отношения между федеральным центром и Республикой Татарстан - мусульманским анклавом в составе России, где этнический компонент играет очень существенную роль. При этом республика обладает значительным экономическим потенциалом, имея запасы нефти, развитые химический и автомобильный комплексы.

На первом этапе руководство Татарстана достаточно успешно разыгрывало карту сепаратизма: в его Конституцию был внесен пункт о государственном суверенитете и верховенстве местных законов над законами России. В результате долгих, скрытых от глаз общественности переговоров, «в дополнение» к Конституции республики был заключен договор о разграничении полномочий между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. (Такие договоры заключены и с другими субъектами федерации, но мало где они носят столь ярко выраженный компромиссный характер.) В соответствии с ним федеральный центр делегировал руководству республики целый ряд своих полномочий. Но самое главное, было принято решение, на многие годы фактически освободившее Татарстан от перечисления денег в федеральный бюджет. В ответ Казань формально сняла вопрос о верховенстве своих законов над федеральными и, несмотря на то, что положение о государственном суверенитете осталось в Конституции республики, отказалась от обсуждения темы самоопределения.

Государственное устройство, реально сложившееся в посткоммунистической России, нельзя однозначно отнести ни к федерации, ни к унитарному государству. По всей видимости, это некоторая промежуточная, переходная форма. Даже если абстрагироваться от федеративных формальных атрибутов, регионы (субъекты федерации) обладают сегодня в России значительной фактической обособленностью и автономностью.

К числу наиболее важных проблем становления российского федерализма можно отнести политическую, экономическую и правовую асимметрию Российской Федерации.

Под политической асимметрией российских федеративных отношений стоит понимать несовместимость политических систем на федеральном и региональном уровнях.

Правовая асимметрия заключается в различии статусов субъектов федерации, объясняемое, как правило, исключительно историческими причинами, - наиболее очевидная диспропорция в структуре Российской Федерации, причем прямо вытекающая из действующей Конституции. Эта асимметрия многоуровневая, она задает разный правовой режим для республик в составе России и для краев, областей, с одной стороны, и для автономных национальных округов в составе краев и иных административно-территориальных единиц - с другой. Кроме того, как следствие этой диспропорции возникает конституционная конкуренция между краем, с одной стороны, и входящим в его состав автономным национальным округом - с другой.

Экономическая асимметрия в Российской Федерации выражается диспропорции экономического развития.

Билет № 89. Три уровня публичной власти в Российской Федерации: смысл, особенности, основы взаимодействия. Государство и местное самоуправление.

Публичная власть – многоуровневая система. Уровни власти – это вертикально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим.

Природа публичной власти предполагает для Российской Федерации наличие как минимум двух уровней ее реализации – государственного и местного. Государственная власть реализуется на федеральном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований.

При этом все уровни публичной власти являются равноценными и равнозначными.

Несмотря на то что народ конституционно является единственным источником всей публичной власти в России, на каждом из указанных уровней имеется своя специфика функций, полномочий и ответственности властных органов, которая определяется прежде всего различной степенью их отчуждения от человека. Разумеется, государственная власть занимает главенствующее место среди других проявлений публичной власти, что объясняется как особенностью механизма ее реализации, так и возникающими на ее основе отношениями. Характерными чертами государственной власти являются всеохватывающий характер, суверенность и единство. Главной спецификой местного самоуправления выступает приближенность этого уровня публичной власти к своему источнику, т. е. к народу, воля которого и определяет характер и особенности функционирования всей системы публичной власти.

В контексте ст. 10 Конституции Российской Федерации очевидно, что государственная власть отождествляется с реализацией властных полномочий, но не с самими органами власти (орган не может «осуществлять» сам себя). Общая логика построения конституционных норм позволяет говорить о том, что власть в конституционно-правовом смысле рассматривается неоднозначно. Так, ч. 4 ст. 3 Конституции Российской Федерации содержит положение о запрете присвоения или захвата власти в стране (в данной статье понятие «власть» отождествляется с понятием «полномочие»). Ст. 18 Конституции Российской Федерации подразумевает, что власть – это органы, указывая, что деятельность власти определяется правами и свободами человека и гражданина.

Представляется, что наиболее правильным вариантом формализации понятия «государственная власть является отождествление его со свойством государственных органов, обладающих совокупностью государственно-властных полномочий, так как именно посредством реализации данного свойства государственного аппарата народ осуществляет принадлежащую ему власть (ст. 3 Конституции Российской Федерации).

В системе публичной власти государственная власть отличается следующими признаками:

– официальный характер, регламентируемый Конституцией, законами;

– структурированность аппарата власти, т. е. наличие специально созданных и взаимодействующих институтов власти;

– общеобязательный характер ее решений;

– наличие права на легитимное принуждение и использование спецслужб;

– возможность отменять постановления и решения негосударственных политических организаций;

– обладание рядом исключительных прав, например законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения.

Органы государственной власти, издавая нормативные акты или принимая решения (суды и др.), легализуют, т. е. делают законными или, напротив, нелегальными те или иные отношения в обществе, допуская или запрещая их. В свою очередь, сама государственная власть тоже нуждается в легализации (узаконивании).

Легализация государственной власти – это юридическое провозглашение и закрепление правомерности ее возникновения (установления), существования, организации и деятельности. Во-первых, законным должно быть ее происхождение. Согласно Конституции РФ, узурпация, захват государственной власти, ее присвоение незаконны. Во-вторых, законной должна быть организация власти. В современном государстве она должна быть установлена конституцией, другими законами и не может осуществляться без непосредственного участия народа (выборов, референдума и др.), без представительных органов, парламентов и т. д. Все эти положения реализованы в России. В-третьих, законной должна быть сфера полномочий государственной власти, круг отношений, который государственная власть вправе и может урегулировать. Ее вмешательство небезгранично, она не вправе ограничивать частную жизнь граждан. В эту сферу, если она не приобретает общественного значения (например, отношения родителей и детей), государственная власть в России не вмешивается. Наконец, законными должны быть формы и методы осуществления государственной власти. Они должны основываться на применении норм права с учетом общечеловеческих ценностей. Массовый террор, преследование инакомыслящих и т. д. лишают государственную власть подлинной легальности.

Государственную власть олицетворяет Российская Федерация – государство. Во взаимоотношениях как внутри страны, так и вне ее она представлена системой органов государственной власти, которые разделены «по вертикали» – на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации и «по горизонтали» – на «ветви»: законодательную, исполнительную и судебную.

Единство государственной власти по вертикали проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации. Это означает, что субъекты Российской Федерации в основном должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, ориентироваться на общие принципы и формы деятельности.

Как отмечает О.М. Рой, при разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения. Она осуществляется специальным аппаратом, не совпадающим со всеми членами общества и существующим за счет налогов на основе принуждения. По мнению В.Е. Чиркина, муниципальная власть представляет собой власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных Конституцией и законом. И поэтому она носит характер негосударственной публичной власти, осуществляемой гражданами непосредственно или через представительные органы. Л. Велихов в качестве отличительной черты муниципальной власти выделяет ее подзаконность, тогда как атрибутивным признаком власти государственной выступает ее суверенитет, независимый характер.

В нашей стране, в соответствии с ее Конституцией 1993 года, республика, входящая в состав Федерации официально именуется «государством», а все разноименные субъекты Федерации вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов «обладают всей полнотой государственной власти», что обусловливает ряд проблемных моментов.

Так, если регионы (субъекты Федерации) при формировании органов своей исполнительной власти находятся, по сути, в прямой зависимости от федерального Центра, то это есть не что иное, как централизованная административная вертикаль государственной власти. Но если субъект Федерации является самоорганизацией населения для решения вопросов обеспечения собственных интересов, не затрагивающих интересы населения всей страны, тогда речь идет не о государственной власти, а о сложной муниципальной системе.

Соответственно, исходя из принципа равноправия всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, а также принципа целостности государственного суверенитета России, субъект Федерации не может являться независимым публично-правовым образованием – государством, также как и органы региональных властей не могут являться государственными.

Кратко характеризуя понятие, сущность отечественного варианта местного самоуправления, важно, прежде всего, отметить, что с принятием всенародным голосованием (референдумом) 12.12.1993 Конституции Российской Федерации состоялся поворотный момент в развитии местного самоуправления в нашей стране.

Особое внимание разработке статей Российской Конституции 1993 года, прямо и опосредованно посвященных основам местного самоуправления, было уделено Конституционным совещанием, созванном в 1993 году Президентом Российской Федерации. В результате впервые в отечественной практике государственного строительства нашло конституционное закрепление положение о том, что публично-правовые образования местного уровня (то есть местное самоуправление) в пределах своих полномочий самостоятельны, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Понятно, что даже в условиях последовательной демократизации всех сфер общественных отношений самостоятельность, независимость местного самоуправления от системы органов государственной власти имеют во многом условный и декларативный характер постольку, поскольку любое цивилизованное государство де-юре и де-факто устанавливает их рамки, пределы.

Поэтому в нашей стране органы местного самоуправления решают вопросы исключительно местного значения на основе и в соответствии с законами, иными нормативными правовыми актами, принятыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, местные публичноправовые образования представляют собой нижний уровень системы («пирамиды») организации и функционирования публичной власти в стране, разделенной по «вертикали».

Действующая редакция Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 г. №131-ФЗ определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». При этом под вопросами местного значения подразумеваются «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно» (статьи 1, 2).

Что же касается вопроса о соотношении фактических статусов публичной власти регионов и муниципальных образований, то доля прямого волеизъявления населения, как в первом, так и во втором случаях, также ограничена референдумом и народным обсуждением тех или иных вопросов, затрагивающих интересы проживающего на определенной территории населения. В остальном, население муниципальных образований, регионов и всей страны в целом лоббируют свои интересы через местные, региональные и федеральные представительные органы, наделенные правом исследовать, анализировать эти вопросы, после чего закреплять наиболее компромиссные решения в актах, адекватных их фактическому и юридическому статусу.

Приходится, следовательно, признать, что соотношение организации публичной власти на государственном, региональном и местном уровнях в постсоветской России пока еще далеко от совершенства, что вызывает известное недовольство и, как следствие, протестные реакции в обществе.

Билет № 90. Понятие и содержание законности. Законность и справедливость. Законность и целесообразность

Существует и множество различных определений этого законности. Но практически в каждом из них выделяется то главное, что и образует суть, основу законности, - строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений.

В настоящее время законность трактуется в трех аспектах, как:

1) правовой метод, ориентирующий всех участников правового общения на четкое соблюдение юридических норм и других предписаний. Данный правовой принцип обладает универсальностью. Это означает, что вне законности не могут действовать другие правовые принципы – равенства всех перед законом и судом, неприкосновенности личности, жилища, частной жизни, состязательности, взаимной ответственности личности и государства и др.

Универсальный характер законности сообщает ей свойство общеправового принципа, который имеет самую широкую сферу применения и занимает ведущее положение среди других принципов права;

2) метод государственного руководства обществом, предполагающий, что государство, его органы и должностные лица выполняют свои функции правовыми средствами и в правовых формах. Государственный аппарат в процессе своей деятельности использует специальные приемы и способы решения служебных задач в соответствии с действующим законодательством. При этом законность служит одним из ведущих критериев оценки качества этой деятельности.

Данный аспект функционирования законности требует наличия трех основных условий: развитого и качественного законодательства; его реализуемости и исполнимости; специальных органов надзора и контроля за выполнением правовых предписаний.

3) самостоятельный аспект законности составляет – режим жизни общества, или устойчивый, повсеместный политико-правовой режим, который характеризуется неотъемлемостью, всеобщностью, общеобязательностью требований, предъявляемых не только к соблюдению действующего законодательства, но и в процессе правореализации. Законность как режим общественной и политической жизни предполагает: верховенство Конституции в правовой системе и ее прямое действие, установление правовых отношений между государственной властью и личностью, приоритет прав и свобод человека, подзаконность любой социально значимой деятельности, правомерность поведения всех действий людей, а также деятельности организаций, учреждений, государственных и общественных структур.

Все три компонента законности: правовой принцип, метод и режим – являются формами выражения законности, которые не образуют ее независимых частей.

Законность имеет не только разнообразные формы проявления, но и различное содержание. Большинство юристов-теоретиков соглашаются с выделением в содержании законности трех сторон (элементов):

во-первых, предметную сторону, т. е. явления и процессы, а также поведение и деятельность, которые соответствуют требованиям юридического характера. Эту сторону нередко называют поведенческой;

во-вторых, субъективную сторону, которая охватывает состав участников правоотношений, обязанных соблюдать правовые предписания или требовать такого соблюдения от других;

в-третьих, нормативную сторону, включающую совокупность норм права, подлежащих реализации (проф. В.С. Афанасьев).

Важное значение для теории и практики укрепления законности имеет вопрос о разграничении принципов и требований законности. Принципы законности - это основные идеи, начала, выражающие содержание законности, а требования - то, чего «требует» законность, т.е. сформулированные в общем виде правовые предписания, соблюдение, исполнение которых делает явление (поведение, акт и т.п.) законным.

В литературе называют различное число принципов: от трех до одиннадцати. Чаще всего это принципы единства законности; ее всеобщности; реальности; целесообразности; гарантированности; неотвратимости юридической ответственности за совершенное правонарушение. Раскроем содержание каждого из перечисленных принципов.

Принцип единства законности предполагает единую направленность законности в области правотворчества и правореализации на всей территории страны (пространственный аспект).

Принцип всеобщности законности означает, что ее требования должны быть обращены ко всем в равной степени, никто не может быть выведен из-под действия законов.

Принцип реальности выражается в цели законности – достижение фактического осуществления в поведении и действиях требований правовых норм.

Принцип целесообразности вытекает из ценности права для жизни общества как средства обеспечения организованности и порядка. Целесообразность в правотворческой деятельности означает принятие таких норм права и актов, которые максимально отражают потребности общественного развития и способны обеспечить достижение целей правового регулирования. В сфере правореализации данный принцип означает, что участники общественных отношений должны иметь возможность выбора наиболее целесообразного варианта поведения или решения в пределах закона. Такую возможность предоставляют нормы права диспозитивного характера. Целесообразность используется также при назначении мер взыскания, наказания, иного воздействия на правонарушителя.

Принцип гарантированности означает, что прочная законность невозможна в стране без действенных, эффективных механизмов ее обеспечения.

Принцип неотвратимости юридической ответственности характеризует юридическую сторону законности. Ее суть составляет свое-временное раскрытие любого правонарушения и назначение виновному адекватного наказания или иной меры воздействия.

Не менее тесная связь установилась между законностью и нравственностью. В теории государства и права утвердилось мнение о том, что подлинная законность всегда нравственно обоснована. А поскольку центральной идеей нравственности выступает справедливость, то законность должна быть справедливой. При этом справедливость понимается не только как идея, но и как реально сложившаяся в каждом обществе система общественных отношений, отвечающая представлениям общества в конкретный исторический период о соответствующей его интересам социальной и юридической справедливости