В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской

[Конституция] [Глава 3] [Статья 72]

1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Рассмотрим эти предметы ведения.

а) Российская Федерация принимает свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, характер взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом и госу­дарством, форму государственного устройства России и характер ее взаимоотношений с другими суверенными государствами.

Пользуясь правом принимать свою Конституцию, Российская Фе­дерация правомочна вносить в нее необходимые изменения. Однако если поправки к главам 3-8 Конституции может принимать Федераль­ное Собрание, то вступают они в силу лишь после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федера­ции. Поэтому можно утверждать, что вопрос о внесении изменений в главы 3—8 Конституции входит в компетенцию не только Федерации, но и ее субъектов.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характе­ризуется наличием единой федеральной правовой системы, важней­шим компонентом которой являются федеральные нормативные пра­вовые акты. Сердцевину этих актов вместе с Конституцией Российской Федерации составляют ее законы — федеральные конституционные ифедеральные законы. Верховенство Конституции и этих законов обеспечивает единство федеральной правовой системы, взаимосвязь и взаимодействие всех нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации.

Российская Федерация, как и любое другое государство, правомочна принимать свои законы и вносить в них необходимые изменения.

Принимая Конституцию и федеральные законы, Российская Федерация не может не проверять, как соблюдаются эти акты, как обеспечи­вается их верховенство на всей территории Федерации. Именно поэтому такой контроль является важной частью ее компетенции.

б) Федеративное устройство — понятие чрезвычайно широкое. Оно охватывает большой круг вопросов, часть из которых, несомненно, не может решаться исключительно Федерацией. Например, изменение статуса субъекта Федерации производится по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта.

Однако, относя федеративное устройство к исключительному веде­нию Российской Федерации, Конституция имеет в виду то обстоятель­ство, что, во-первых, все основные вопросы федеративного устройства России могут решаться только на федеральном уровне. Во-вторых, порядок разрешения тех вопросов федеративного устройства, которые решаются Федерацией совместно с ее субъектами или даже субъектами Федерации самостоятельно, также определяется Федерацией. Так, хотя упоминавшееся уже ранее изменение статуса субъекта Федерации воз­можно лишь по взаимному согласию Федерации и ее субъекта, оно осуществляется «в соответствии с федеральным конституционным за­коном» (см. комментарий к статье 66)¹.

Что касается территории Российской Федерации, то она складыва­ется из территории ее субъектов и включает в себя сушу, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, кото­рые образуют материальное содержание государственного суверените­та России. Территория Российской Федерации является пространст­венным пределом ее власти. На эту территорию распространяется суве­ренитет Российской Федерации. Поэтому все вопросы, связанные с территорией России, могут решаться только самой Россией, только с ее согласия.

Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновен­ность своей территории. Она устанавливает статус, режим и осущест­вляет защиту Государственной границы, территориальных вод, воздуш­ного пространства, экономической зоны и континентального шельфа (см. комментарий к статье 67)².

в) В Российской Федерации человек, его права и свободы рассмат­риваются как высшая ценность. Уважение к личности и ее защита — неотъемлемый атрибут конституционного государства, его обязан­ность. Именно поэтому Конституция Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к веде­нию Федерации.

Отнесение этих вопросов к исключительному ведению Федерации не означает, разумеется, что ее субъекты в своих нормативных правовых актах вообще не вправе касаться этих вопросов. Наоборот, они могут расширять права и свободы по сравнению с тем, как они определены федеральным законодательством, но сужать их, ущемлять права граж­дан они не вправе.

Важным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является единое гражданство России. Вопросы российско­го гражданства регулируются Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Российская Федерация определяет основания и процедуру приобретения и прекращения гражданства, ад­министративный и судебный порядок обжалования решений по вопро­сам гражданства, порядок разрешения споров между Федерацией и ее субъектами по вопросам гражданства,

Наряду с гражданством Российской Федерации каждая из респуб­лик Федерации имеет также свое гражданство. Гражданин республики является вместе с тем гражданином Российской Федерации, а утрата этого гражданства влечет за собой прекращение гражданства респуб­лики.

Наличие или отсутствие гражданства республики не оказывает вли­яния на правовое положение гражданина Российской Федерации. Каж­дый ее гражданин обладает на ее территории всеми правами и свобода­ми и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Рос­сийской Федерации.

Республиканское законодательство о гражданстве не может проти­воречить федеральному законодательству, которое не только регулиру­ет федеральное гражданство, но и служит основой для решения респуб­ликами вопросов своего гражданства.

Российская Федерация осуществляет регулирование и защиту прав национальных меньшинств. Она защищает права национальных мень­шинств от любых их нарушений, от кого бы они ни исходили, и осущест­вляет регулирование этих прав в полном соответствии с нормами меж­дународного права.

г) Важным компонентом конституционно-правового статуса Рос­сийской Федерации является наличие общих для всей Федерации ор­ганов государственной власти. Российская Федерация устанавливает систему федеральных органов законодательной, исполнительной и су­дебной власти (см. комментарий к статье 11)¹.

Российская Федерация определяет порядок организации и деятель­ности федеральных органов государственной власти (см. комментарии к статьям 81-93, 95-109, 110-117. 118-128)¹и осуществляет их фор­мирование.

В системе, структуре и процедурах деятельности органов законода­тельной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа России. Так, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации.

д) Конституционно-правовой статус Российской Федерации харак­теризуется наличием федеральной государственной собственности. К объектам, являющимся исключительно федеральной собственностью в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Феде­рации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собст­венности в Российской Федерации на федеральную собственность, го­сударственную собственность республик в составе Российской Федера­ции, краев, областей, автономной области, автономных округов, горо­дов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»² относятся: объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссий­ских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обес­печивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие отраслей народного хозяйства, прочие объекты.

Статус земли, недр, вод, лесных и других федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных ор­ганов государственной власти и органов государственной власти субъ­ектов Федерации. В федеральной собственности находятся земельные участки и другие природные объекты, предназначенные для обеспече­ния деятельности Президента Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, Вооруженных Сил, пограничных, внутренних и железнодорожных войск Российской Федерации.

Российская Федерация определяет не только те объекты государст­венной собственности, которые относятся к федеральной собственнос­ти, но и порядок управления федеральной собственностью.

От имени Российской Федерации права собственника осуществля­ют федеральные органы государственной власти в рамках их компетен­ции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно Постановлению Верховного Совета Российской Федера­ции от 21 июля 1993 г¹. о внесении изменений и дополнений в упо­минавшееся ранее Постановление Верховного Совета Российской Фе­дерации от 27 декабря 1991 г., управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотрен­ных законодательными актами Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации, которое может делегировать министерствам и ведомствам указанные в Постановлении полномочия в отношении подведомственных им объектов федеральной собствен­ности, Оно может также делегировать некоторые свои полномочия и органам исполнительной власти субъектов Федерации в порядке, оп­ределяемом законодательством Российской Федерации и Федератив­ным договором.

Имущество, находящееся в федеральной собственности, закрепля­ется за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ (Ст. 294, 296 ГК РФ).

е) В соответствии с комментируемым пунктом данной статьи Рос­сийская Федерация устанавливает основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социаль­ного, культурного и национального развития России. Таким образом, Федерация имеет возможность определять основные направления деятельности в этих сферах не только федеральных органов государствен­ной власти, но и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, предприятий, учреждении и организаций различной подчиненности.

Свое отражение и конкретизацию политика Российской Федерации в указанных областях находит в федеральных целевых программах, которые определяют основные цели и задачи развития соответствую­щей отрасли или сферы экономики, экологии, социальной защиты на­селения, очередность и сроки исполнения намеченных мер, ресурсы, необходимые для этого, и т.п.

В настоящее время выполняются программы приватизации, конвер­сии военно-промышленного комплекса, охраны природы, обеспечения прав вкладчиков и акционеров, развития газификации, социально-эко­номического развития различных регионов страны, космическая программа, программы охраны здоровья населения, строительства жилья и многие другие.

ж) Провозглашенное Конституцией (см. комментарий к статье 8)¹ единое экономическое пространство в Российской Федерации немыс­лимо без единого рынка (что может быть обеспечено лишь установле­нием соответствующих федеральных правил), без единого финансово­го, валютного, кредитного и таможенного регулирования, без единых основ ценовой политики. Именно поэтому все эти вопросы отнесены Конституцией к исключительному ведению Федерации.

Согласно Конституции, в России установлена единая денежная еди­ница, которой является рубль (см комментарий к статье 75)². Естествен­но поэтому, что и денежная эмиссия должна быть сосредоточена в исключительном ведении Федерации. Конституция возлагает денеж­ную эмиссию на Центральный банк Российской Федерации.

Реализация политики Российской Федерации в рассматриваемой сфере требует также наличия федеральных экономических служб, включая и федеральные банки.

з) Проведение федеральной политики в различных областях госу­дарственного, хозяйственного и социально-культурного строительства требует соответствующего финансового обеспечения, организуемого через федеральный бюджет, доходная часть которого пополняется за счет федеральных налогов и сборов. С целью оказания федеральной материальной помощи различным регионам создаются также феде­ральные фонды регионального развития, средствами которых вправе распоряжаться только федеральные власти.

Конституция Российской Федерации, относя к компетенции Федерации федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, тем самым отвергает существовавшую прежде единую бюджетную систему, при которой основные ноказатели бюджета нижестоящего уровня включа­лись в бюджет вышестоящего уровня, что ограничивало возможности субъектов Федерации. Вместе с тем Конституция отвергла и предлагавшуюся в свое время систему государственных налогов и сборов, которая предусматривала их сосредоточение в руках субъектов Федерации с последующим отчислением определенной части этих средств в пользу федерации, что поставило бы Федерацию в финансовую зависимость от ее субъектов.

и) В экономике Российской Федерации имеется ряд отраслей, кото­рые обеспечивают жизнедеятельность всего хозяйства страны в целом и являются основой развития всех его отраслей. В их число входят федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщеп­ляющиеся материалы, федеральный транспорт, включающий железно­дорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт, пути сообщения, федеральная информация и связь, деятельность в кос­мосе. Все эти технико-экономические системы для их нормального функционирования объективно требуют централизованного управле­ния. Кроме того, их финансирование может обеспечить только Федера­ция. Именно в силу этих причин они и находятся в исключительном ведении Федерации.

к) К числу основных элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации относится ее право на участие в международ­ных отношениях, реализуя которое она представляет и защищает как интересы всей Российской Федерации, так и интересы каждого ее субъекта

Российская Федерация как суверенное государство обладает абсолютной правосубъектностью. Она может заключать международные и межгосударственные договоры и соглашения, участвовать в работе международных организаций, в системах коллективной безопасности, в региональных государственных и межгосударственных союзах.

Будучи суверенным государством, Российская Федерация обладает исключительным правом объявлять войну и заключать мир

л) В Российской Федерации правом на внешнеэкономические отно­шения пользуются как Федерация в целом, так и ее субъекты. Однако вступать в такие отношения от имени всей Федерации — исключитель­ное право Российской Федерации, которая вместе с тем осуществляет координацию внешнеэкономических связей ее субъектов

м) Обеспечение обороны и безопасности страны отнесено к исклю­чительному ведению Российской Федерации. Единые общефедераль­ные вооруженные силы осуществляют защиту суверенитет территориальной целостности государства. К ведению Российской Федерации относятся определение структуры и организации Вооруженных Сил, разработка и осуществление оборонной политики. Единство Воору­женных Сил предполагает централизацию законодательства в области обороны и управления Вооруженными Силами. Ныне действует Феде­ральный закон от 31 мая 1996 г. «Об обороне»¹.

Осуществляя оборону страны, Российская Федерация сосредоточи­вает в своих руках решение важнейших вопросов, непосредственно связанных с обороной. В ее ведение входит оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, воен­ной техники и другого военного имущества.

Наряду с обороной к ведению Российской Федерации отнесено обеспечение национальной безопасности, направленное на защиту на­циональных интересов и национальных ценностей. Идея национальной безопасности тесно связана с концепцией устойчивого демократичес­кого развития, выступает одновременно в качестве ее неотъемлемой части и условия реализации. В связи с этим обеспечение безопасности должно быть направлено не только на предотвращение угроз государ­ству и обществу, но и на осуществление комплекса мер по развитию и укреплению прав и свобод личности, материальных и духовных ценнос­тей общества, конституционного строя, суверенитета и территориаль­ной целостности государства.

Основная задача политики национальной безопасности состоит в обеспечении безопасности общества, укреплении российской государ­ственности, нынешних геополитических рубежей и территорий и в обеспечении достойной роли и места России в мировой политике. На основе политики национальной безопасности и во взаимосвязи с ней разрабатываются военная доктрина, концепция внешней политики, концепция военного строительства, стратегия экономической, инфор­мационной, экологической и других видов безопасности. Укажем в этой связи на одобренную Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. Государственную стратегию экономической безопасности Российской Федерации¹.

Правовые основы обеспечения национальной безопасности составляют Конституция, федеральные законы и иные нормативные право­вые акты Российской Федерации, а также международные договоры»' обязательства России.

В нашей стране централизованы и находятся под контролем Феде­рации в интересах охраны жизни и здоровья населения также производ­ство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использо­вания.

н) Государственная граница Российской Федерации отделяет тер­риторию Российской Федерации от территории других государств Она фиксирует пространственные пределы, на которые распространяется суверенитет Российской Федерации. А поскольку территория России включает в себя сушу, территориальное море, воздушное пространство над ними и Российская Федерация осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в своей исключительной экономической зоне, то естественно, что Конституция к исключительному ведению Россий­ской Федерации относит защиту всех этих объектов, рассматривая ее как защиту суверенитета государства.

В Российской Федерации вопросы, связанные с Государственной границей, регламентируются Законом РФ «О Государственной грани­це Российской Федерации»² от 1 апреля 1993 г. с изменениями, внесенными в 1994 г. Этот Закон регулирует режим Государственной границы, т.е. правила содержания границы и ее пересечения лицами и транспортны­ми средствами; пограничный режим — режим пограничной зоны, территориального моря России, ее внутренних вод, имеющих выход к Государственной границе (сюда входят также правила въезда, времен­ного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств, хозяйст­венной и иной деятельности); режим в пунктах пропуска через Государ­ственную границу.

о) Среди органов государственной власти, действующих на терри­тории Российской Федерации, наиболее централизованными система­ми являются суды и органы прокуратуры. Судебная система России устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом (см. комментарий к статье 118)¹, и все суды финансируются только из федерального бюджета (см. комментарии к статье 124)². Про­куратура Российской Федерации, согласно Конституции, составляет единую централизованную систему, звенья которой соподчинены толь­ко по вертикали (см. комментарий к статье 129)³ и которую возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации. Полномочия, органи­зация и порядок деятельности прокуратуры определяются федераль­ным законом. Естественно поэтому, что и судоустройство, и прокурату­ра находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, а также правовое регулирование интеллектуаль­ной собственности традиционно едины для более надежной защиты прав и свобод российских граждан, для правового обслуживания еди­ного рынка. В целях сохранения такого единства Конституция и отнесла регулирование этих вопросов к ведению Российской Федерации.

Согласно Конституции, объявление амнистии — прерогатива Госу­дарственной Думы, а помилование — компетенция Президента Россий­ской Федерации. Эти вопросы, таким образом, отнесены к ведению Российской Федерации.

п) Коллизионное право — это совокупность норм, на основе которых разрешаются противоречия между нормами права различных госу­дарств либо их частей. В Российской Федерации коллизионные нормы применяются при разрешении коллизий между российским и зарубеж­ным законодательством, а также между федеральным законодательст­вом и законодательством субъектов Федерации. Эти нормы содержатся в международных договорах Российской Федерации, а также в актах;

федерального законодательства и в договорах Российской Федерации с конкретными ее субъектами.

Порядок разрешения коллизий между федеральным законодатель­ством и законодательством субъектов Федерации установлен в Консти­туции Российской Федерации (см. комментарий к статье 76)¹.

р) В каждом государстве имеются службы, выполняющие общенациональные задачи, разнобой в решении которых недопустим, поскольку может иметь самые отрицательные последствия для страны, ееэкономики, для общества в целом. К числу таких служб и относятся перечисленные в комментируемом пункте метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет. Сфера деятельности этих служб, организации их осуществления урегулированы федеральными законами, указами Президента РФ и актами Правительства РФ.

с) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации являются высшей формой поощрения государством граждан за| выдающиеся заслуги в различных областях жизни страны. Установление наград и почетных званий Российской Федерации — исключительное право Федерации. Оно осуществляется в настоящее время в соответствии с Положением о государственных наградах Российской Феде­рации, утвержденным Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г².

Награждение государственными наградами осуществляет Президент Российской Федерации. Он же присваивает почетные звания Российской Федерации. Награжденный может быть лишен государствен­ных наград только Президентом в случае осуждения за умышленное преступление по приговору суда.

т) Под государственной службой понимается профессиональная де­ятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственная служба включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.

Правовые основы организации государственной службы Россий­ской Федерации и основы правового положения государственных слу­жащих установлены Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»¹. В этом За­коне определены понятия государственной должности, государствен­ного служащего, перечислены принципы государственной службы, дана классификация государственных должностей, установлен поря­док прохождения государственной службы. Закон предусмотрел огра­ничения, связанные с государственной службой, а также меры дисцип­линарной ответственности за должностные проступки.

Закон возложил координацию деятельности по реализации задач, связанных с его реализацией, на Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ.

Совет состоит из равного числа представителей Президента, палат Федерального Собрания, Правительства и высших органов судебной власти Российской Федерации. Он анализирует состояние и эффектив­ность государственной службы в органах государственной власти; ко­ординирует разработку проектов нормативных актов по вопросам орга­низации государственной службы; организует совместно с соответству­ющими государственными органами работу по формированию кон­курсных (государственных конкурсных) комиссий, проведению аттес­таций и государственных квалификационных экзаменов; информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государст­венных должностей государственной службы; координирует методи­ческую работу органов по вопросам государственной службы и кадро­вых служб государственных органов; разрабатывает предложения по формированию реестра государственных должностей в Российской Федерации и внесению в него изменений; ведет федеральный реестр государственных служащих; осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалифика­цией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государ­ственные должности государственной службы.

Следует иметь в виду, что изложенные в статье 71 полномочия не исчерпывают исключительных полномочий Российской Федерации, которые предусматриваются и рядом других статей Конституции¹.