Понятие и виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы различны по своей регу­лятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

Адм. норма имеет свою структуру, которая включает гипотезу, диспозицию и санкцию. Также нормам права присущ такой элемент как поощрение. (см. тетр. по праву)

Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: ма­териальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характеризу­ются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых админист­ративным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управ­ленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмот­реть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определя­ющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-право­вые нормы определяют основы взаимодействия субъектов испол­нительной власти и различного рода объектов управления, их взаим­ные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламенти­руют динамику государственного управления и связанных с ним уп­равленческих отношений. Например, это нормы, определяющие поря­док приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан;

порядок производства по делам об административных правонару­шениях и т.п. Их назначение сводится к определению порядка (проце­дуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регули­руемых управленческих отношений.

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует акцентировать внимание преимущественно на их юридичес­кой сущности, как это имеет место, например, в отношении уголовно­го и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить административно- юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудеб­ной форме различного рода административно-правовых споров. Име­ется в виду реализация административной юрисдикции, т.е. принад­лежащих соответствующим органам управления (должностным ли­цам) полномочий по самостоятельной правовой оценке поведения лиц или организаций и по применению в необходимых случаях установ­ленных мер административно-принудительного характера (например, производство по делам об административных правонарушениях).

Налицо, следовательно, правоохранительный аспект административно-юрисдикционных норм.

Но управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной. Существенна значимость, Например, подготовки и при­нятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государственно-уп­равленческой деятельности. Это также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные нормы, регламенти­рующие многие позитивные стороны повседневной деятельности по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управ­ления, можно выделить в особую группу — административно-процедурные нормы. Это, например, нормы, содержащиеся в утвержденном Правительством Российской Федерации 28 января 1993 года Регла­менте заседаний Правительства, определяющем основы формирова­ния их плана, порядок их подготовки и проведения, оформления принятых решений.

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоох­ранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или регулирование — общее свойство любых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных дан ной нормой условиях совершать определенные действия. Содержа­щиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обяза­тельное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при полу­чении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общест­венное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жилище против воли прожи­вающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.

В настоящее время управленческая практика исходит из необ­ходимости резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать и о том, что само правовое регулирование н своем ведущем проявлении сводится именно к правовым предпи­саниям, характер которых может быть различным.

В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых уп­равленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля!991 года «О милиции» говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст. 10);всего предусматриваются 24 варианта таких действий. По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта го­сударственно-управленческой деятельности. Применительно к граж­данам закрепляемые нормой административного права их общие обя­занности являются элементом их административно-правового статуса;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. За­преты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запре­щено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершенно­летних) и т.п. Это — специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволитель­ные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и за­преты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках ко­торого участники регулируемых управленческих отношений действу­ют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно — разрешения. Фактически до­зволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совер­шать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, со­ответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

Административно-правовые нормы дозволительного характера получают все более широкое распространение в практике реализации задач и функций исполнительной власти. В связи с этим нужно учи­тывать довольно частые ссылки на действие якобы всеобъемлющего принципа: можно делать все, что не запрещено. Однако нельзя подоб­ный принцип истолковывать буквально, ибо иначе будут действовать одни лишь запреты.

С другой стороны, опасно и то, что, поскольку ус­тановление безграничных запретов не только вредно, но и практи­чески невозможно, создаются условия для произвольного толкования указанного принципа, перерастающего во вседозволенность. Именно поэтому он неприменим к действиям, совершаемым исполнительными органами (должностными лицами). Фактически же многое в сфере го­сударственного управления предписывается (запрет — вариант пред­писания) либо разрешается.

Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (до­зволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.

Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъ­ективных прав в сфере государственного управления (например, пра­во на обжалование неправомерных действий должностного лица и т.п.).

Если адресатом административно-правовых норм являются ис­полнительные органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции, могут при­менять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия. Так, в порядке осуществления государственного экологического контроля соответст­вующие должностные лица вправе: потребовать устранения выявлен­ных недостатков; привлечь виновных к административной ответствен­ности; принять решение об ограничении, приостановлении, прекра­щении работы предприятия; предъявить иск в суд или в арбитражный суд; направить материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности и т.п. Очевидно, что применяется не вся совокуп­ность названных средств воздействия, а лишь те, которые по мнению полномочного должностного лица являются наиболее эффективными.

Вместе с тем в подобных случаях нет свободы усмотрения, кото­рая характерна для поведения гражданина под воздействием до­зволительных норм. Исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на него возложены определенные обя­занности, для реализации которых ему даны определенные полно­мочия (права); использование этих полномочий одновременно является его юридической обязанностью, уклониться от выполнения которой он не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведе­ния, которая есть у гражданина. Но у него есть то, что обычно квали­фицируется как административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы уполномоченным работником исполнительного аппарата при выборе средств реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных административно-правовой нор­мой.

Эта инициатива проявляется в границах дозволенного. Напри­мер, для милиции такие границы определены в ст. 11 Закона о ней, озаглавленной «Права милиции» (32 позиции). Каждое из этих прав (полномочий) есть не что иное, как разрешенная возможность исполь­зования административно-принудительных средств. В этом — до­зволительный смысл данного вида административно-правовых норм;

в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управлен­ческих общественных отношений.

г) рекомендательные нормы. Так, Правительство Российской Федерации утвердило 1 февраля 1995 года Рекомендации по подготовке и выдаче докумен­тов о праве на земельные доли и имущественные паи, адресованные сельскохозяйственным коммерческим организациям, предприятиям. Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и раз­витию малого предпринимательства разрабатывает рекомендации по вопросам, отнесенным к его компетенции. Адресуются они в значи­тельной степени именно предпринимателям и их объединениям.

Практика государственно-управленческой деятельности знает, однако, случаи, когда рекомендации содержатся в нормативных ак­тах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным предприятиям и объединениям. Например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года «Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг» органам ис­полнительной власти субъектов федерации рекомендуется оказывать необходимое содействие территориальным органам по стандартизации, метрологии и сертификации в осуществлении ими государственного контроля и надзора (п. 5).

Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регла­ментирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственною управления;

б) административно-правовой статус государственных служащих — работников управленческого аппарата;

в) ключевые вопросы организации и деятельности и государственных предприятий и учреждений;

г)административно-правовой статус общественных объединений;

д) отдельные стороны функционирования различного рода ком­мерческих структур, включая частные;

е) административно-правовой статус граждан,

С учетом федеративного устройства России административно правовые нормы по своему масштабу подразделяются на общефедеральные, а также устанавливаемые субъектами федерации (рес­публиканские, территориальные или региональные и т.п.). По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец, административно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В пос­леднем случаеих действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих отношений.