Правові проблеми здійснення ефективного громадського екологічного контролю

Постановка проблеми. Одним із різновидів екологічного управління є громадське екологічне управління. Його існування зумовлено, насамперед, необхідністю реалізації прав громадян на участь в управлінні державними справами, яке проголошено в ст. 38 Конституції України, та забезпечення захисту від свавілля органів влади, нехтування і зневажання з їхнього боку екологічних та суміжних з ними прав населення. Збереження природних ресурсів і охорона навколишнього середовища стали включатися до соціальних систем лише недавно, з приверненням уваги до екологічних проблем, посиленням громадської свідомості та відповідальності. Аналіз досліджень та публікацій, де започатковано розв’язання даної проблеми. Розгляд даної проблематики з позицій сучасної науки як глобальна проблема був закладений в 1970-х рр. працями вчених Римського клубу: Д.Мелоуза, Д.Медоуза, М.Месаровича, Е.Ласло, Я.Тинбертена, А.Печеї, Д. Габора та ін. У колишній радянській науці найбільш значущими дослідженнями вважалися роботи Н.Агафонова, О.Дрейера, Р.Ісляєва, В.Лося, Н.Рюміної, А.Урсула та ін. Дослідженню екологічних аспектів у державному управлінні присвячено праці В.Погорілка, В.Мунтіяна, М.Хилька, В.Бакуменка. Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, яким присвячується стаття. Відповідно до законодавства України громадяни можуть впливати на формування екологічної політики як безпосередньо, так і опосередковано. Реалізація цього права здійснюється шляхом виборів до органів державної влади та місцевого самоврядування, організації та участі в діяльності політичних партій і громадських 2 організацій, внесення пропозицій до органів влади, а також заслуховування звітів посадових осіб. Але особливості саме екологічного управління, менеджменту і моніторингу з боку громадськості та визначення найбільш перспективних напрямів їх удосконалення потребують сьогодні подальшого аналізу і вироблення сучасних рекомендацій. Формулювання цілей статті (постановка завдання). Враховуючи актуальність та ступінь розробленості зазначеної проблеми, метою статті є дослідження особливостей екологічного управління, менеджменту і моніторингу з боку громадськості та визначення найбільш перспективних напрямів їх удосконалення. Виклад основного матеріалу дослідження. Деякі аспекти громадського екологічного управління мають давню історію. Зокрема, Карел ван дер Звєп вказує, що шведська правова система вже у XVIII ст. містила норми, які можна віднести до участі громадськості. Подібні приклади є в історії попередніх періодів: у середньовіччі або навіть раніше – з 1000 року нашої ери. Люди, які жили в “низинних землях” (Голландія, Данія, Німеччина), постійно перебували у стані війни з морем. Тому вони мусили займатись меліорацією, польдеризацією, будівництвом дамб і контролюванням рівня води відповідно до дійсної потреби. Зведення дамб потребує управління й регулювання, і найдавніші відомі нам правила належать до 1100 р. нашої ери. Це були так звані Rustringer Rules of Law, які безпосередньо залучали місцеве населення до вирішення цих питань. Такий вид прямого залучення громадськості існує в Нідерландах і нині [1]. Однак такі механізми громадської участі здебільшого лише дотично стосувалися екологічних питань. Право громадян на участь у процесі прийняття рішень при здійсненні екологічного управління передбачено багатьма міжнародно-правовими актами. Зокрема, принципом 10 Декларації Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища і розвитку встановлено: “Екологічні проблеми найкраще вирішуються за участю всіх зацікавлених громадян на відповідному рівні. На національному рівні кожен індивід повинен мати можливість належного доступу до всієї інформації про навколишнє середовище, яка є в розпорядженні владних структур, включаючи інформацію щодо небезпечних речовин та видів діяльності, а також можливості брати участь у процесі прийняття рішень. Держави сприяють інформуванню й участі громадськості”. 23-25 жовтня 1995 р. в Софії під час III Всеєвропейської конференції міністрів охорони довкілля було прийнято “Керівні принципи із забезпечення доступу до екологічної інформації і участі громадськості в процесі прийняття рішень з питань охорони довкілля”. Процес реалізації цих положень знайшов своє відображення в “Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля” – так званій Оргузькій Конвенції, яку було підписано 25 червня 1998 р. і ратифіковано Україною в 1999 р. Особливістю цієї Конвенції є те, що вона, на відміну від інших, не тільки містить матеріальні норми, які закріплюють право громадян на участь в екологічному управлінні, але й встановлює процесуальний порядок реалізації цих прав. Національним законодавством України також передбачено можливості здійснення громадянами та їх об’єднаннями функцій екологічного управління. У багатьох випадках воно регламентує участь громадськості в процесі екологічного управління значно ширше, ніж це передбачено міжнародними нормами. Зокрема, ст. 9 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” закріплює екологічні права громадян України. У розд. IV цього Закону – “Повноваження органів 3 управління в галузі охорони навколишнього природного середовища” – міститься ст. 21 “Повноваження громадських об’єднань у галузі охорони навколишнього природного середовища”, в якій встановлено права громадських природоохоронних об’єднань. На основі аналізу положень законодавства з питань участі в процесі екологічного управління громадян та їх об’єднань, можливості щодо участі в еколого- управлінських процесах можна поділити на кілька груп: · вплив на формування екологічної політики на різних рівнях і участь у прийнятті екологічно значущих рішень; · громадський екологічний моніторинг; · ініціація і проведення екологічної експертизи; · здійснення громадського екологічного контролю. Реалізація цих можливостей частково прямо передбачена в екологічному законодавстві, частково міститься в інших нормативних актах і є формою реалізації загальних прав громадян. В останньому варіанті особливості їх застосування характеризуються об’єктом, на який спрвляється вплив, – людину, а через неї – на навколишнє природне середовище. Саме через таку класифікацію, хоча вона і є досить відносною, уявляється найбільш правильним розглянути громадське екологічне управління. Відповідно до законодавства України громадяни можуть впливати на формування екологічної політики як прямо, так і опосередковано. Реалізація цього права здійснюється шляхом виборів до органів державної влади та місцевого самоврядування, організації та участі в діяльності політичних партій і громадських організацій, внесення пропозицій до органів влади, а також заслуховування звітів посадових осіб. Найбільший інтерес становлять можливості міжсекторальної співпраці між органами влади, представниками бізнесу і громадськістю. Такі форми співпраці набувають усе більшого поширення. Останнім часом все більше уваги приділяється процедурним питанням щодо участі громадськості в прийнятті екологічно значущих рішень. Наприклад, уже згадувана Оргуська конвенція в ст. 6, 7, 8 передбачає, що кожна з країн – сторін Конвенції – забезпечує участь громадськості в прийнятті рішень щодо конкретних видів діяльності, у розробці планів, програм і політичних документів, пов’язаних з навколишнім середовищем, підготовці нормативних актів виконавчої влади і/або загальнообов’язкових юридичних актів. До недавнього часу обов’язковість проведення громадських слухань передбачалася лише з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки. Випадки і порядок їх проведення встановлено Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 1998 р. “Про затвердження Порядку проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки”. З ратифікацією Оргуської конвенції перелік випадків проведення громадських слухань з екологічних питань значно розширився. Але громадські слухання можуть проводитись і у випадках, не передбачених даними нормативними актами. Зокрема, відповідно до ст. 13 Закону України “Про місцеве самоврядування” проведення громадських слухань є обов’язковим не рідше одного разу на рік. Порядок їх проведення визначається статутом територіальної громади. Таким чином, обов’язковість проведення громадських слухань з екологічних питань може бути врегульована на локальному рівні. Наприклад, порядок проведення громадських 4 слухань у м. Харків передбачений у ст. 24 глави IV “Форми безпосередньої реалізації повноважень територіальної громади” Статуту територіальної громади міста Харкова [2]. Основною проблемою при проведенні громадських слухань є врахування зауважень, що виникли при їх проведенні. Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування” та Постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки” всі пропозиції за результатами громадських слухань підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Але розгляд не означає врахування, тобто сама ідея проведення громадських слухань може перетворитися на формальність, неприємну, але необхідну процедуру для органів влади. Разом із тим представники громадськості часто не є спеціалістами з екологічних питань, на їхню позицію можуть впливати різні чинники. Така ситуація потребує свого законодавчого вирішення. Відповідно до Постанови Верховної Ради України “Про рекомендації парламентських слухань щодо дотримання вимог екологічного законодавства в Україні, напрямів реалізації та вдосконалення екологічної політики” Верховна Рада звернулася до Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, відповідних державних адміністрацій, громадських організацій з пропозицією щодо розробки проекту Закону України “Про екологічні громадські слухання”. У цьому проекті необхідно передбачити обов’язок органу, що організує громадські слухання, розглянути всі зауваження, що надійшли під час проведення слухань, оцінити їх і дати обґрунтовану відповідь у засобах масової інформації відповідного рівня у разі, коли ті чи інші зауваження не було враховано при прийнятті остаточного рішення. Можливість оскарження такої відповіді може стати сильним стримуючим фактором для органів влади і місцевого самоврядування, який не дозволить ігнорувати думку громадськості. Значна частина екологічно значущої інформації отримується громадянами і громадськими організаціями шляхом спостережень. Особливістю названих суб’єктів є те, що в процесі визначення стану навколишнього природного середовища і його компонентів вони не обмежені якимись процесуальними чи територіальними рамками, а також часом. Ця діяльність може не мати цілеспрямованого характеру, може відбуватись одноразово чи періодично. Неабияку роль відіграє й внутрішня мотивація (висока громадська активність особи, турбота про чистоту прибудинкової території тощо). Державні службовці через об’єктивні фактори часто обмежені в можливостях щодо своєчасного реагування на порушення екологічного законодавства. Це можуть у повному обсязі компенсувати громадяни, які в ході своєї виробничої діяльності або на відпочинку виявляють порушення екологічного законодавства, а саме: джерела забруднення або його наслідки (мастильні плями, сміття), протиправну діяльність певних осіб (самовільне використання природних об’єктів, порушення правил користування ними). Як правило, таке виявлення відбувається шляхом фізичних спостережень за станом навколишнього природного середовища, а також за певними індикаційними видами рослин і тварин. Громадський екологічний моніторинг може мати й цілеспрямований характер. Свого часу в США рух так званих “річкових пішоходів” – осіб, які добровільно 5 здійснювали обходи вздовж рік та струмків з метою встановлення підприємств, що здійснюють промислові скиди у водні об’єкти, – допоміг повному встановленню підприємств-забруднювачів та реагуванню на ці факти з боку державних органів [3]. Подібна діяльність здійснюється громадськими організаціями і в Україні. Основним способом використання такої інформації є її передача органам, що відповідають за стан навколишнього природного середовища, для вжиття заходів щодо усунення порушень екологічного законодавства. Але це не є єдиним шляхом використання такої інформації. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. “Про затвердження Порядку складання паспортів річок і Порядку установлення берегових смуг водних шляхів та користування ними” для оцінки екологічного стану річок і їх оперативного використання водогосподарськими та іншими заінтересованими організаціями під час вирішення питань комплексного використання водних ресурсів і охорони від забруднення, а також для розроблення прогнозу і заходів щодо їх оздоровлення складаються паспорти річок. У п. 4 серед основних джерел вихідної інформації для складання паспортів річок вказано матеріали комплексних польових обстежень річок та їхніх басейнів. Обмежень щодо того, хто повинен їх проводити, нормативно не встановлено. Тому можна зробити висновок, що громадяни та їх об’єднання мають право брати участь у цьому процесі. На жаль, в Україні не існує засобів матеріального стимулювання осіб, діяльність яких сприяла припиненню екологічного правопорушення, притягненню винних до відповідальності та відшкодуванню шкоди, завданої конкретним правопорушенням. У США законодавчо встановлена і застосовується практика, згідно з якою у разі надання інформації, що тягне за собою кримінальну чи цивільну відповідальність, урядові агентства можуть нагородити особу, яка повідомила цю інформацію, премією у розмірі до 10 тис. дол. США. Вбачається доцільним установити подібне положення і в законодавчому полі України. Сума матеріального стимулювання може встановлюватись у відсотках від суми штрафів, стягнутих із порушників, наприклад 10%, але, наприклад, не більше 1 тис. грн. Таке стимулювання може реально збільшити екологічну активність громадян, але не дасть можливості комерціалізувати цей процес. Крім того, зацікавленість особи, яка виявила правопорушення, в кінцевому результаті розгляду справи забезпечить постійний контроль за діяльністю спеціально уповноважених органів влади і прозорість процесу правозастосування. Питання проведення екологічної експертизи, в тому числі і громадської, уже знаходили своє відображення в працях науковців. Разом з тим неможливо не констатувати, що час ставить нові вимоги до ролі громадської екологічної експертизи як функції екологічного управління. Зокрема, в Законі України “Про екологічну експертизу” встановлено строки здійснення державної екологічної експертизи, але не визначено строки проведення громадської екологічної експертизи. У ст. 28 цього Закону перелічено права експерта державної екологічної експертизи, зокрема право на одержання за його вимогою відомостей та матеріалів, необхідних для проведення екологічної експертизи. Подібного права експерт громадської екологічної експертизи не має, але на нього відповідно до Закону України “Про екологічну експертизу”, зокрема ст. 29, поширюються всі обов’язки експерта щодо проведення екологічної експертизи. Серед них – обов’язок забезпечувати всебічне, комплексне, об’єктивне, якісне й ефективне проведення екологічної експертизи, що є неможливим за відсутності потрібних матеріалів. Зважаючи на це необхідно було б внести зміни до Закону України “Про екологічну експертизу” в частині прав експерта громадської екологічної експертизи, 6 прирівнявши його статус до статусу експерта державної екологічної експертизи, встановити строки проведення громадської екологічної експертизи на рівні строків проведення державної. Уявляється також доцільним змінити ставлення до висновку громадської екологічної експертизи. Проведення екологічної експертизи, в тому числі і громадської, є достатньо дорогим процесом, на експерта покладаються певні обов’язки. Тому у формулюванні “висновки громадської екологічної експертизи можуть враховуватись при проведенні державної екологічної експертизи, а також органами, що приймають рішення про реалізацію об’єкта експертизи” (ст. 42 Закону України “Про екологічну експертизу”) слова “можуть враховуватись” потрібно замінити на “повинні враховуватись”. Коли ті чи інші висновки громадської екологічної експертизи не враховуються державними органами, повинна бути надана обґрунтована відповідь, з яких причин це сталося. Традиційно роль громадських організацій у нашій країні визначалась як допоміжна щодо діяльності державних органів влади й управління різних рівнів. Такими функціями громадські організації було наділено також і в галузі охорони навколишнього природного середовища. Характерно, що право громадських організацій якимось чином контролювати державні контрольні (наглядові) органи і критикувати їх навіть не передбачалось, оскільки самі ці організації розглядалися лише як придаток останніх. Однак у процесі своєї діяльності і самопізнання громадяни й громадські організації прийшли до розуміння, що вони не повинні залишатися придатком державних органів, виконувати їхні доручення. Таке розуміння в умовах поступової демократизації суспільства призвело до перших конфліктів між громадськими організаціями та державними органами. Спочатку були звернення, намагання змінити окремі дії органів влади, потім – відкриті виступи проти будівництва окремих об’єктів (канал Дунай – Дніпро, Кримська АЕС), за закриття вже діючих (Чорнобильська АЕС) тощо. Активізація громадського екологічного руху зумовила певні зміни і в ставленні громадян і влади до екологічних проблем. У перші після “перебудови” вибори до Верховної Ради СРСР від громадських природоохоронних організацій було обрано 40 депутатів, тобто 2% від загальної кількості. Привернення уваги суспільства до екологічних проблем зумовило деякі поступки з боку державних органів, у тому числі і надання інспекційних повноважень громадським організаціям. Зокрема, відповідно до наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 4 липня 1994 р. “Про громадський контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища” керівникам природоохоронних громадських організацій, як і головним державним інспекторам з охорони навколишнього природного середовища, було надано повноваження призначати громадських інспекторів з видачею відповідних посвідчень. Однак після деякого підйому екологічного руху на фоні економічного занепаду відбувається зниження уваги до екологічних проблем, з’являються випадки їх популістського використання в політичній боротьбі та зловживання наданими повноваженнями. Усвідомивши цей факт, Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України своїм наказом від 5 липня 1999 р. затвердило нове “Положення про громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища”. У цьому положенні вже вилучено пункти щодо повноважень природоохоронних громадських формувань призначати громадських інспекторів. Таким самим чином вирішено питання щодо можливості громадських 7 природоохоронних організацій призначати громадських інспекторів з охорони довкілля і в новому Положенні, затвердженому Наказом міністерства екології та природних ресурсів від 27 лютого 2002 р. Цим самим значно зменшено можливості громадських організацій щодо участі в реагуванні на екологічні правопорушення. З цієї точки зору видається сумнівним твердження Г.А.Ларіонова, що наділення громадських організацій функціями державної інспектури є недоцільним, оскільки це призводить лише до дублювання її функцій, а також функцій державних наглядових органів, причому на нижчому професійному рівні [4]. Йдеться про однобічне розуміння проблеми. Громадські природоохоронні формування являють собою найбільш екологічно активну частину населення. Багато з членів цих формувань не бачать можливості для співпраці з державними органами на засадах повної підлеглості. Особливо це стосується тих громадян, які мали негативний досвід спілкування з державними органами. Практика свідчить, що більшість громадських природоохоронних формувань вбачають практичну користь від своєї діяльності саме як опоненти до влади. Працівники державної екологічної інспекції відмічають низьку активність громадських інспекторів, призначених на цю посаду органами Мінекоресурсів, наявність так званих “мертвих душ” – осіб, які призначені на посаду, але не працюють. Проте такого майже не відбувається в тому разі, коли громадського інспектора рекомендувала на цю посаду екологічна громадська організація. Однак призначення громадських інспекторів без згоди органів державного екологічного контролю надає можливості для різних зловживань, тому необхідно дуже виважено підходити до вирішення цього питання. Але проблема не є нерозв’язною. При Міністерстві екології та природних ресурсів і його територіальних управліннях працюють громадські ради зі статусом консультативно-дорадчого органу, які формуються з представників неурядових екологічних організацій для забезпечення врахування інтересів громадськості при прийнятті екологічно значимих рішень, об’єднання інтересів державних органів і громадських організацій екологічного спрямування тощо. Ці організації контактують між собою, знають, які з них реально діють, а також осіб, які в них працюють. Тому вони достатньо проінформовані відносно тих людей, яких рекомендують громадські організації, їхніх ділових, моральних і професійних якостей. Зважаючи на вищевикладене, необхідно нормативно відобразити роль такої інституції, як Громадська рада в процесі призначення громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища. Цей процес повинен бути прозорим і демократичним. Найбільш вдалим уявляється збереження вже існуючої моделі, коли громадський інспектор призначається посадовими особами органів Мінекоресурсів, та доповнення її в частині можливості призначення громадських інспекторів громадськими організаціями. Таким чином, необхідно нормативно закріпити, що громадська екологічна організація має право рекомендувати кандидата в громадські інспектори з охорони навколишнього природного середовища. Громадська рада при Міністерстві охорони навколишнього природного середовища, аналогічні ради при територіальних органах міністерства розглядають цю кандидатуру і подають свої рекомендації щодо неї посадовим особам органів Мінприроди. Таке саме погодження з громадською радою повинні пройти кандидатури громадських інспекторів, яких рекомендують представники Мінприроди. У разі позитивного висновку громадських рад органи Мінекоресурсів організують співбесіди з кандидатами на знання вимог екологічного законодавства. 8 За результатами співбесід ухвалюють рішення про затвердження кандидатури громадського інспектора. У положенні необхідно відобразити, що співбесіда проводиться комісією, до складу якої входять Голова територіального управління Мінприроди, Голова громадської ради та представники державного управління охорони навколишнього природного середовища і громадської ради в рівній кількості. Цим досягаються наступні цілі: · Громадський інспектор з охорони навколишнього природного середовища є незалежною, ефективно діючою інспекційною одиницею, а не “придатком” державних органів. · Забезпечується “прозорість” призначення громадських інспекторів, що, безперечно, сприятиме посиленню законності в цьому процесі. · З’являється можливість значною мірою запобігти отриманню владних повноважень особами, які не володіють у достатньому обсязі необхідними знаннями або за своїми моральним та діловими якостями не можуть обіймати посаду громадського інспектора. У багатьох країнах світу інститут громадських інспекторів з охорони навколишнього середовища невідомий. Але це не означає, що громадяни тих країн не мають можливостей для здійснення екологічного контролю. Наприклад, у США важливу роль у забезпеченні ефективної реалізації права навколишнього середовища відіграє контроль окремих громадян та їхньої організацій над дотриманням природоохоронного законодавства, який ще називається “приватне забезпечення права навколишнього середовища” (private enforcement of environmental laws). Правовою формою цього контролю виступають позови громадян. Уперше можливість подання громадянами позовів як інструмента контролю за реалізацією положень законодавства була передбачена у федеральному Законі США “Про чисте повітря” в 1970 р. З того часу аналогічні норми включаються майже в усі нові і вже діючи федеральні закони США, що регулюють антропогенний вплив на навколишнє середовище. Подібні норми існують і в українському законодавстві, але вони виступають більше не як управлінські механізми, а як засоби усунення порушень екологічного законодавства. Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок. Отже, громадяни та їх об’єднання все активніше виступають суб’єктами екологічного управління. І найчастіше така діяльність пов’язана саме з екологічними аспектами господарської діяльності, оскільки під час її здійснення довкілля зазнає найбільшого негативного впливу. В умовах демократизації і екологізації соціальних процесів громадськість отримує все більше можливостей для участі в екологічному управлінні й активно їх реалізує як самостійно, так і на партнерських засадах з органами державного та виробничого екологічного управління. Безумовно, цей ефективний напрям громадської діяльності потребує належного нормативного забезпечення, що і може стати темою для подальших досліджень.