Правові форми та проблеми реалізації права громадян на участь у прийнятті прийнятті еколого-значимих рішень

Правовими формами цього екологічного права є:

· участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів нормативно-правових актів;

· участь в обговоренні матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища;

· внесення пропозицій до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, що беруть участь у прийнятті рішень з цих питань (п. «б» ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Механізм реалізації такого права визначений Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. (із змінами та доповненнями від 19 червня 1992 р.), згідно з яким обов'язок виносити питання екологічного характеру на референдум покладено на ради відповідних рівнів. Громадськість також може ініціювати обговорення екологічно важливих рішень. Правда, у нас це буває досить рідко.

Орхуська конвенція вимагає вдосконалити процедури участі громадян у прийнятті екологічних рішень. Зокрема, передбачається залучення громадськості до дозвільної діяльності компетентних органів у галузі охорони довкілля, до формування екологічних планів і програм, а також захист такого права у суді.

- Всеукраїнський референдум, референдум в АР Крим, місцеві референдуми та дорадче опитування громадян

Прикладом своєчасного застосування цієї форми участі громадськості може бути місцевий референдум 25 лютого 1996 року, присвячений пи- танню спорудження полігону твердих побутових відходів поблизу одно- го з екологічно найчистіших місць Харківського району — села Сороківка. Про- позиція провести місцевий референдум надійшла від НГО «ЕкоПраво–Харків» після того, як представники громадського комітету сіл Ольхівка та Сороківка зустрілися з юристами правозахисної екологічної організації. Рішення місцевого референдуму стало головною правовою перепоною, що відразу після прийняття не дозволила будівельним організаціям і вико- навчим органам влади споруджувати полігон. Однак, цим справа не завер- шилася. 9 вересня 1996 року голова Харківської обласної державної адмініст- рації підписав Постанову про надання земельної ділянки для будівництва полігону. Зміст цього документу суперечив діючому законодавству про міс- цеве самоврядування, ігнорував норми екологічного та земельного права. Єдиним виходом було негайне оскарження цієї постанови в суді. Судова тяганина тривала близько року: 26 грудня 1997 p. відбулося за- сідання Президії Вищого Арбітражного суду, на якому позов Ольхівської сільської ради було задоволено на користь мешканців. 10 січня 1998 року про стійкість і рішучість мешканців цього невеличкого села дізналася вся Україна з розповіді журналістів Першого каналу Українсь- кого телебачення «УТ-1». До цієї перемоги йшли майже два роки. І мешканців села дійсно є з чим привітати, вони відстояли своє право жити на чистій землі, пити чисту воду, дихати чистим повітрям. Дуже хотілося б вірити, що приклад сороківчан надихне громадян нашої держави, змусить їх повірити в те, що са- ме від них залежить, якою побачать цю землю їхні діти та онуки.

Проведення дорадчого опитування громадян регламентується Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Консультатив- ні референдуми можуть проводитися з метою виявлення волі грома- дян при вирішенні важливих питань загальнодержавного або/та місцевого значення (ст.46). Результати дорадчого опитування розглядаються та врахо- вуються при прийнятті рішень відповідними державними органами. КОМЕНТАР Досвід проведення консультативних референдумів з метою вияв- лення точки зору громадськості відомий мало. Прецеденти кон- сультативних референдумів на екологічну тематику нам невідо- мі взагалі. Тому в якості прикладу наводимо місцевий консультативний референдум, проведений 20 січня 1991 року в Кримській області, що мав на меті з’ясувати думку населення Кримської області щодо віднов- лення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки. За правовими наслідками результати цього референдуму мали консульта- тивний характер і не були обов’язковими для виконання органами де- ржавної влади Української РСР, що діяли на той час. Крім того, на рефе- рендумі не порушувалося питання про зміну меж території Кримської області, а визначалося ставлення населення до її можливого статусу ав- тономії. Питання відновлення Кримської АРСР згідно з Конституцією Української РСР від 20 квітня 1978 року та Декларацією про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року на той час була уповноваже- на вирішувати тільки Верховна Рада Української РСР. 12 лютого 1991 року Верховна Рада Української РСР прийняла Закон «Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Рес- публіки», яким у межах території Кримської області в складі Української РСР було відновлено Кримську Автономну Радянську Соціалістичну Рес- публіку. За Конституцією територіальний устрій України визначається виключ- но законами України (п.13 ч.1 ст.92). На таких конституційних засадах здій- снюється законодавче регулювання в сфері місцевого самоврядування (зако- ни України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України — місто-герой Київ» тощо), визначення статусу та повноважень Автономної 18 Участь громадськості Республіки Крим (закони України «Про Автономну Республіку Крим», «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» тощо). Це певною мірою реалі- зує принципи, викладені в Європейській хартії місцевого самоврядування, ст.5 якої визначає, що за будь-якої зміни місцевих територіальних розмежу- вань необхідно попередньо консультуватися з відповідними органами місце- вого самоврядування, можливо, якщо дозволяє закон, шляхом проведення ре- ферендуму.

- Участь громадян у підготовці та прийнятті статуту територіальної громади села, селища, міста

Впровадження статутів територіальних громад у практику місцевого са- моврядування сприяє формуванню свідомого та дієздатного первинно- го суб’єкта місцевого самоврядування — територіальної громади. 28 квітня 2004 року на засіданні 20 сесії Євпаторійської міської ра- ди був затверджений проект змін до Статуту м. Євпаторії. Відтепер роз- діл «Громадське обговорення», підготовлений правниками «ЕкоПраво– Київ», допомагатиме євпаторійській територіальній громаді виконувати активну роль у місцевому самоврядуванні, зокрема у питаннях, що сто- суються довкілля. Така співпраця є яскравим прикладом безпосередньої форми участі громадськості в прийнятті рішень: влада і громадськість прийматимуть їх разом, а отже, і відповідальність нестимуть спільно.

- Масові заходи: збори, мітинги, походи, демонстрації

З гідно зі ст.39 Конституції України громадяни мають право збиратися мирно, без зброї, і проводити збори, мітинги, походи й демонстрації, про проведення яких організатори повідомляють органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування заздалегідь, тобто в прийнятні строки, що передують даті проведення. Ці терміни не повинні обмежувати передбаченого статтею права гро- мадян, а мають служити його гарантією й, водночас, надавати можливість відповідним органам вжити заходів для безперешкодного проведення гро- мадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадсь- кого порядку, прав і свобод інших людей. Визначення конкретних строків завчасного повідомлення з урахуван- ням особливостей форми мирного зібрання, масовості, місця, часу прове- дення тощо є предметом законодавчого регулювання. Порядок організації та проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій визначе- ний Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року та пере- дбачає наступні кроки: 1. Подання заяви про проведення певного публічного заходу в пись- мовій формі до виконавчого комітету відповідної місцевої ради не пізніше ніж за 10 днів до визначеної дати проведення. 2. Розгляд заяви виконавчим комітетом із подальшим повідомленням організаторів про прийняте рішення не пізніше ніж за 5 днів до дати проведення заходу, зазначеної в заяві. 3. Проведення публічного заходу відповідно до цілей, у визначені стро- ки та в обумовленому місці, що зазначено в заяві. Для чіткого розуміння різниці між видами масових заходів нижче на- водимо їх вичерпний перелік і визначення, закріплені п.4 Розділу XV На- казу Міністерства внутрішніх справ України «Про затвердження Статуту патрульно-постової служби міліції України».

- Органи самоорганізації населення (ОСН)

Органи самоорганізації населення у формі квартальних комітетів успішно функціонують у м. Сватовому Луганської області (демонстраційна громада Програми місцевих екологічних дій (МЕП) та проекту ЕкоПраво-Київ «Ме- режа участі громадськості в прийнятті рішень») понад 30 років, щоправда без юри- дичної реєстрації. Керівниками комітетів обирають найбільш поважних людей, які проживають у межах цього кварталу. Органи влади та самоврядування передали їм частину своїх повноважень у сфері контролю за чистотою території, наданням від- повідних довідок про стан особистого майна (наприклад, наявність великої рогатої худоби). Керівники квартальних комітетів регулярно зустрічаються з міським голо- вою та головою райдержадміністрації для обговорення поточних проблем міста та можливих шляхів їхнього вирішення. За матеріалами інформаційного бюлетеня Програми МЕП «Чиста хата» 32 Участь громадськості У 2003 році жителі кількох багатоповерхових будинків м. Павлограда (де- монстраційна громада Програми МЕП та проекту ЕкоПраво-Київ «Ме- режа участі громадськості у прийнятті рішень») вирішили скористати- ся своїм законним правом на створення органу самоорганізації населення. Спочатку місцева ініціативна група прийняла рішення створити вуличний комітет, згодом, через організаційні труднощі скликання зборів мешканців вулиці, зупинила вибір на створенні кількох будинкових комітетів. На сьо- годні проведено кілька загальних зборів громадян мешканців вулиці, після чого буде подано відповідні установчі документи для отримання дозволу та подальшої реєстрації. Заохочення громади до створення ОСН є чи не найскладнішим завдан- ням в умовах розчарування та недовіри до будь-яких нововведень. Показ- ником успіху здійсненої роботи є особисте переконання мешканців бу- динків, в яких провели засідання, у тому, що є можливість впливати на рішення, які стосуються поліпшення житлових умов. Це мотивує мешкан- ців інших будинків, де збори з тих чи інших причин поки що не відбулися, скористатися правом впливати на рішення такого характеру. Звертаємо вашу увагу на той факт, що на відміну від органів само- організації населення, правовий статус територіальної громади законо- давством не визначений чітко. Саме з цієї причини є об’єктивна потреба у здійсненні роботи в напрямку представництва інтересів територіаль- них громад саме через ОСН різних рівнів. У наслідок цього громада бу- де здатною адекватно та вчасно реагувати на події, а місцеві ініціативи, збори громадян за місцем проживання та місцеві референдуми перетво- ряться з гіпотетичних можливостей на об’єктивні чинники функціону- вання інститутів місцевого самоврядування. За матеріалами Інтернет-видання ГЕПО

- Екологічні експертизи

Під екологічною експертизою в Україні розуміють вид науко- во-практичної діяльності спеціально вповноважених держав- них органів, еколого-експертних формувань та об’єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослід- женні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших ма- теріалів чи об’єктів, реалізація й дія яких може негативно впливати або впливає на стан довкілля й спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання й відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки (ст.1 Закону України «Про екологічну експертизу»). Участь громадськості в проведенні державної екологічної експер- тизи закріплена ст.11 Закону, в якій вказано, що з метою врахування громадської думки суб’єкти екологічної експертизи проводять публіч- ні слухання або відкриті засідання. Громадськість може залучатися до процесу екологічної експертизи шляхом виступів у засобах масової інформації, подання письмових зауважень, пропозицій і рекоменда- цій, включення представників громадськості до складу експертних ко- місій, груп по проведенню громадської екологічної експертизи. Важливим є положення, в якому йдеться про те, що підготовка виснов- ків екологічної експертизи й прийняття рішень щодо подальшої реалізації (використання, застосування, експлуатації тощо) об’єкта екологічної екс- пертизи також здійснюються з урахуванням громадської думки. 35 Участь громадськості КОМЕНТАР Державне управління екологічної безпеки у Львівській області кож- ного тижня надає Благодійному фонду «ЕкоПраво-Львів» інформа- цію про всі проекти, подані на державну екологічну експертизу. БФ «ЕкоПраво-Львів», у свою чергу, розміщує короткий опис цих проектів на стендах, що розташовані у відомому місці в центрі парку, а також на веб- сторінці. Таким чином створюється об’єктивна можливість залучення гро- мадськості до проведення державної екологічної експертизи.

Діяльність громадських інспекторів регулюється Водним кодексом Ук- раїни (ст.11, 20), Законом України «Про охорону навколишнього при- родного середовища» (ст.10, 21, 36), Законом України «Про природ- но-заповідний фонд України» (ст.8, 10, 63), Положенням про громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища, затвердженим Наказом Міністерства екології та природних ресурсів (від 27 лютого 2002 р.). Громадськими інспекторами можуть бути громадяни України, що до- сягли 18 років, мають досвід природоохоронної роботи та пройшли спів- бесіду в органах Мінекоресурсів. Громадянин, який бажає бути громадським інспектором, подає до від- повідного органу Мінекоресурсів письмову заяву та подання організації, що його рекомендує, або письмове клопотання державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища. Громадські інспектори призначаються Головним державним інспекто- ром України з охорони навколишнього природного середовища та голо- вними державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій після співбесіди на тему попередньої природоохоронної роботи претендента та знання основ природоохорон- ного законодавства. Документ, що підтверджує повноваження громадського інспектора — посвідчення встановленого Міністерством екології та природних ресурсів зразка. КОМЕНТАР У чинній в Україні системі правового регулювання участі громадян та їхніх об’єднань в охороні довкілля є, на наш погляд, досить великі прогалини, які стосуються громадського контролю за діяльністю еко- логічно небезпечних об’єктів на всіх стадіях процесу (проектування, вве- дення в дію та експлуатація). 47 Участь громадськості До 1999 року такий контроль здійснювався шляхом функціонуван- ня інституту громадських інспекторів охорони природи, але з прийнят- тям нового Положення Мінекобезпеки України контроль здійснюється де- ржавними органами. Низький рівень правової підготовки громадських інспекторів, відсут- ність системи грошового заохочення роботи громадських інспекторів та підконтрольність органам Міністерства охорони навколишнього природ- ного середовища — основні причини низької ефективності такої форми громадської активності.