Тема 18. Конституционная ответственность и система конституционного надзора

Одной из форм социальной ответственности, являющейся особой, властной ее разновидностью, и связанной с действием юридических норм, устанавливаемых государством, является юридическая ответственность.

Главная ее отличительная особенность состоит в том, что она связана с нарушением юридических норм, законов, за которыми стоит принудительный аппарат государства.

В самом общем виде назначение юридической ответственности – охрана конституционного строя, правопорядка, прав и свобод граждан, а в узком смысле – наказание правонарушителя, предостережение остальных членов общества от возможных противоправных поступков и их последствий.

Юридическая ответственность является наиболее четко выстроенным и предельно формализованным видом социальной ответственности, что обусловлено тем, что наказание за правонарушения, особенно за преступления, как правило, предусматривается и объявляется всему обществу заранее. Человек знает, что ему грозит, если он преступит тот или иной закон, нарушит ту или иную правовую норму.

Многообразие определений юридической ответственности в целом сводится к тому, что она является возникшим из правонарушения правоотношением между государством в лице его уполномоченных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение и неисполнение требований, предусмотренных нормой права.

Одним из видов юридической ответственности, классифицируемой на виды по отраслевому признаку, является конституционно-правовая ответственность.

Являясь одним из видов юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность обладает всеми общими признаками, которые выделяют юридическую ответственность среди других социальных явлений: она предусмотрена действующим законодательством; наступает за правонарушения при наличии полного его состава; опирается на государственное принуждение, как особый аппарат, представляющий собой реализацию санкций юридических норм, применение к виновному мер наказания; выражается в определенных неблагоприятных для правонарушителя последствиях, лишении его известных социальных благ (свободы, имущества, прав и т.д.); возлагается и реализуется в установленной законом процессуальной форме; нарушение процедурных норм также влечет за собой ответственность; правонарушитель наказывается от имени государства, в отличие, например, от моральной ответственности, которая исходит от негосударственных структур; осуществляется уполномоченными на то компетентными органами и должностными лицами в строго определенном порядке и в пределах своих прерогатив.

Объектомконституционно-правовых правонарушенийявляются общественные отношения, регулируемые нормами конституционного права, то есть отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества, закрепляющие основы взаимоотношений человека с государством; характеризующие положение человека в обществе и государстве, гражданство, а также основные неотъемлемые права, свободы и обязанности человека и гражданина; регулирующие отношения, связанные с законодательными (представительными) органами государственной власти и др. То есть – это общественные отношения, которые являются базовыми, основополагающими в каждой из сфер жизни страны.

Однако конституционно-правовая ответственность обладает специфическими, выделяющими ее из других видов юридической ответственности, признаками.

В частности, особенностью конституционно-правовой ответственности является то, что не существует единой процедурной формы ее применения. Почти каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует свой особый порядок ее назначения и исполнения. Например, порядок отрешения Президента Российской Федерации от должности иной, чем порядок отмены незаконного акта или досрочного роспуска того или иного государственного органа.

Еще одной особенностью этого вида ответственности является то, что санкции, предусмотренные ей, адресованы не только к субъектам конституционных правонарушений, но и к результатам их деятельности. Примером такого положения может быть признание закона или иного правового акта недействительным и прекращение его действия или отдельных его положений. Применение этой меры позволяет в принудительном порядке ликвидировать незаконно возникшие правоотношения и восстановить нарушенный правопорядок.

Также характерной чертой конституционно-правовой ответственности является своеобразие ее санкций, а также то, что основная часть этих санкций конституционных норм применяется Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами Российской Федерации.

Современная наука различает два аспекта ответственности - негативную (ретроспективную) и позитивную (перспективную). При этом второй аспект слабее изучен как теоретиками так и практиками, поскольку он привлек внимание ученых лишь в последние десятилетия.

Позитивная ответственность воспринимается учеными, как возложенная обязанность субъектами конституционно-правовых отношений выполнять какие-то задачи в интересах рационального развития указанных отношений и отвечать перед другим субъектом за свою деятельность.

По мнению сторонников перспективного подхода, основаниями конституционно-правовой ответственности, наряду с деяниями, нарушающими правовые нормы, необходимо признать несоблюдение принятых правил политического поведения, аморальные поступки, а также иные действия, нарушающие нравственные нормы и этические устои общества. Эти деяния рассматриваются как фактическое основание конституционно-правовой ответственности вне зависимости от времени их совершения - имели ли они место в период официальной избирательной кампании или в период между выборами. Примером может служить нарушение этических и нравственных норм депутатом, вследствие чего он лишается поддержки избирателей на очередных выборах.

Таким образом, в позитивной ответственности обязанность субъекта воспринимается в необходимости несения ответственности за нарушения установленных нормами прав требований поведения (так, обязанность Председателя ЦИКа организовать работу данного учреждения).

Сторонники негативной ответственности (ретроспективного подхода) в качестве основания конституционно-правовой ответственности в избирательном праве выделяют избирательный деликт - избирательное правонарушение, посягающее на охраняемые Конституцией Российской Федерации ценности. К таким ценностям можно отнести конституционные положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы, а также иные конституционные нормы, закрепляющие демократические основы конституционного строя России и устанавливающие права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Большинством авторов все же признается, что в основании конституционно-правовой ответственности может лежать не только правонарушение, но и иные обстоятельства, в том числе и правомерное поведение в предусмотренных законодательством случаях.

В зависимости от выбранного подхода, являются различными и нормативные основания конституционно-правовой ответственности и если, в первом случае, это будут как нормы конституционного, так и уголовного, и административного, и финансового законодательства, то во втором случае источниками будут являться положения Конституции Российской Федерации и иные нормы конституционного законодательства и, прежде всего, законодательства о выборах.

В качестве примера источника конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения можно привести положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающие, в частности, основания и порядок досрочного прекращения полномочий членом избирательной комиссии с правом решающего голоса в результате признания его систематически не выполняющим свои обязанности; расформирования избирательной комиссии; основания и порядок отказа кандидату в регистрации и отмены решения о его регистрации.

В свою очередь примером источника конституционно-правовой ответственности у сторонников перспективного подхода служат положения статей 141 и 142 Уголовного кодекса Российской Федерации, установившие уголовную ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, за фальсификацию избирательных документов, документов референдума. Также источниками в таком случае необходимо признать и отдельные статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности, предусматривающие административную ответственность за нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума; неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума и др. По мнению автора, такое разнообразие источников не только не способствует выделению конституционно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, а скорее наоборот отождествляет ее с политической, моральной, нравственной ответственностью, не обладающими признаками юридической ответственности.

Различные подходы к конституционно-правовой ответственности также отражаются на характеристике ее субъектов. Сторонникам перспективного аспекта свойственно сужение их круга только до субъектов, наделенных властными полномочиями на конституционном уровне. С этой позиции субъектами конституционно-правовой ответственности в сфере избирательных правоотношений могут быть признаны только органы и должностные лица, наделенные законодательством правами назначения выборов, формирования избирательных комиссий, непосредственно сами избирательные комиссии и их должностные лица. Кандидаты же могут рассматриваться субъектами конституционно-правовой ответственности только при условии, если они одновременно уже обладают статусом, связанным с осуществлением государственно-властных полномочий.

Сторонники ретроспективного аспекта, расширяя круг субъектов конституционно-правовой ответственности, наряду с органами государственной власти и органами местного самоуправления, избирательными комиссиями, их должностными лицами, к числу субъектов относят избирательные объединения, кандидатов и иных субъектов избирательных правонарушений, посягающих на охраняемые Конституцией Российской Федерации ценности.

Санкции конституционно-правовой ответственности также обладают особой специфичностью, связанной с двухаспектностью рассмотрения конституционно-правовой ответственности.

С точки зрения перспективного аспекта неизбрание лица на выборную должность можно рассматривать как конституционно-правовую санкцию. Развивая такую позицию, можно рассматривать любое поражение кандидата на выборах в качестве меры наказания, независимо от того, что данным претендентом не были нарушены правовые предписания. Тогда его неизбрание на выборную должность является санкцией, наступающей как вследствие его недостаточной профессиональной подготовки, его не полное соответствие моральным, нравственным, этическим и иным требованиям, предъявляемым избирателями к соискателям выборной должности. Эта позиция отрицается сторонниками ретроспективного аспекта, считающими санкциями только такие меры ответственности, которые применяются за совершение избирательного правонарушения - отказ кандидату в регистрации, отмена решения о регистрации кандидата, расформирование избирательной комиссии и иные.

Например, одной из мер конституционно-правовой ответственности является аннулирование юридических результатов тех или иных конституционно-правовых действий. Так, согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (статья 70) выборы признаются соответствующей избирательной комиссией не состоявшимися в случаях, если голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовало менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

Исходя из комплексного анализа перспективного аспекта конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, автор считает его наименее подходящим с точки зрения юриспруденции как науки, поскольку он не в полной мере позволяет задействовать формально-юридические методы исследования и требует рассмотрения неправовых явлений и категорий.

Кроме того, следует согласиться с учеными, говорящими о нецелесообразности расширительного толкования конституционно-правовой ответственности, так как по кругу субъектов она может превратиться из правового инструмента в политический, поэтому осуществление мер конституционной ответственности должно ограничиться конституционно-правовой сферой.

На практике для возникновения и осуществления юридической ответственности, включая и конституционно-правовую ответственность, требуются определенные, предусмотренные законом, основания и условия совершения правонарушения.

В самом общем видеконституционно-правовую ответственность в избирательном праве можно определить, как правоотношение между государством в лице его уполномоченных органов и субъектом, обладающим особым статусом в избирательных правоотношениях, виновным в совершении правонарушения в избирательной системе, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение и неисполнение требований, предусмотренных нормой права.

Конституционно-правовая ответственность, как и иные виды юридической ответственности, наступает в избирательном праве не за любое нарушение законодательства о выборах, а только за правонарушение в избирательной системе, каковым признается выразившееся в нарушении норм избирательного права, прямо закрепленное в законе виновное деяние, влекущее меры восстановления правопорядка и меры уголовной, административной либо иной юридической ответственности.

Иногда конституционно-правовая ответственность используется независимо от того, использована ли другая ответственность. Так, согласно Федеральному закону от 19 сентября 1997г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нарушение порядка подсчета голосов влечет аннулирование результатов выборов по избирательному округу независимо от того, понесли ли виновные уголовную ответственность или нет.

Применение другого вида ответственности в ряде случаев обязательно влечет и конституционно-правовую ответственность. Так, согласно Федеральному закону от 08 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы.

Конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушение свойственны юридические признаки любого другого вида ответственности.

Основанием конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства о выборах, отличающим ее от других видов юридической ответственности, является конституционное правонарушение.

Между тем, в конституционно-правовой ответственности существуют особенности в установлении гипотезы. В отличие от преступления и административного правонарушения, конституционный деликт не формализован законодателем в качестве основания конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения. Кроме того, избирательные правонарушения, характеризуются меньшей мерой общественной опасности, в отличие от, например, уголовно-противоправного деяния, имеющего общественно опасный характер.

Каждый вид юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах выражается в санкциях, применяемых к правонарушителям. Содержание конституционных санкций заключается в прекращении или ограничении (умалении) прав правонарушителя, связанных с его особым статусом в избирательном процессе.

Действующим законодательством о выборах закреплены следующие меры конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса за совершение избирательных правонарушений: предупреждение; отказ в регистрации инициативной группы; отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов); отмена регистрации кандидата (списка кандидатов); признание результатов выборов недействительными; отмена решения о признании кандидата избранным; расформирование избирательной комиссии. Привлечение правонарушителей к конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства о выборах возможно в административном и судебном порядке.

Между тем, предусмотренные за конституционные деликты меры конституционно-правовой ответственности далеко не совпадают с наказаниями за преступления и административными наказаниями, установленными за административные правонарушения. Так, лишение прав допускают как уголовное и административное, так и конституционное право. Однако в ряде случаев применение уголовных или административных санкций невозможно в силу различных конституционно-правовых иммунитетов, которыми обладают, например, глава государства и парламентарии.

Все правонарушения в избирательной системе, независимо от установленного вида юридической ответственности, характеризуется наличием вины.

Особенность конституционно-правовой ответственности выражается в отсутствии не только законодательного определения понятия вины, ее форм, специфики установления вины индивидуального и коллективного субъекта, но и законодательного признания наличия вины в качестве существенного признака правонарушения, влекущего конституционно-правовую ответственность.

Субъекты конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства о выборах могут быть разделены на индивидуальные и коллективные. Индивидуальными субъектами ответственности являются кандидаты, зарегистрированные кандидаты в депутаты, на должность главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления, главы субъектов Российской Федерации и муниципального образования. К коллективным субъектам ответственности относятся избирательные объединения, а также избирательные комиссии.

Особенностью субъекта избирательного правонарушения, за которое предусматривается конституционно-правовая ответственность, является обладание им специальным правовым статусом в избирательном процессе - наделение его законодательством о выборах особым объемом прав и обязанностей, реализуемых этим субъектом в ходе избирательной компании.

Следует отметить, что процессуальный порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности отличают фрагментарность и разрозненность нормативного оформления.

Рассмотренные теоретические вопросы юридической природы и выявленные характерные черты конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения, по мнению автора, подчеркивают особое ее значение и самостоятельную роль в обеспечении охранительной функции общественных отношений, складывающихся в рамках реализации гражданами избирательных прав, а также организации и проведения выборов.

Тема 19. Конституции зарубежных стран

Своим происхождением конституции обязаны приходу к власти буржуазии, точнее говоря — ее выходу на политическую аре- ну в борьбе с феодализмом. В такой стране, как Англия, где буржуазные преобразования начались ранее, чем в других странах, значительно раньше, чем в этих странах были приняты документы конституционного характера, например Орудие управления 1653 г., Акт о лучшем обеспечении свободы подданного и предупреждении заточения за морями 1679 г. и др. Но первые писаные конституции в современном понимании были приняты в США в 1787 г. и во Франции и Польше в 1791 г. В соответствии с концепциями конституционализма, теория- ми разделения властей и естественных прав человека цель принятия конституции заключалась в том, чтобы установить пределы осуществления государственной власти, ограничить ее определенными рамками, не допустить произвола при ее осуществлении как в отношениях отдельных ветвей власти друг с другом, так и по отношению к человеческой личности. На это указывал еще проф. А. Д. Градовский. Он писал: "Основным и общим признаком конституционных форм является то, что можно назвать самоограничением государственной власти, в силу чего эта власть не является абсолютною, в чьих бы руках она ни находилась, в руках народа или монарха с народным правительством"1. Об этом же говорят и современные зарубежные ученые. Так, Бирд в своей книге "Американское правление" (1949. С. 9) определял конституцию как документ, устанавливающий пределы управления, предписывающий его полномочия и определяющий свободы лиц и граждан. Таким образом, принятие конституций было, бесспорно, прогрессивным актом. В отличие от других нормативных актов конституция является основным законом государства и общества. Такое ее положение связано прежде всего с тем, что конституционные нормы регламентируют наиболее важные общественные отношения, связанные с осуществлением государственной власти.

Следует признать, однако, что в силу различных факторов в содержании конституций каждой конкретной страны имеются существенные особенности. Так, в некоторых из них отсутствуют нормы, определяющие порядок формирования отдельных государственных органов, а делается лишь отсылка к соответствующему закону. В Конституции же Франции 1958 г. нет главы, посвященной правовому положению личности. При этом дается отсылка к Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г. и к Преамбуле Конституции 1946 г. Но тем самым указанным актам придается характер действующих правовых норм. В то же время Конституция Италии 1947 г. уделила этому вопросу очень большое внимание. Правовому положению личности посвящены раздел "Основные принципы" и четыре главы части первой, закрепляющие гражданские, политические, социально-экономические права, права в области образования и культуры. То же самое можно сказать и о многих других конституциях, принятых после второй мировой войны.

Практически во всех зарубежных конституциях имеются нормы, закрепляющие господствующие виды собственности — одну из основ общественного строя. Содержание конституций позволяет говорить о многих из них как об основе всей правовой системы государства, поскольку ряд их норм являются основополагающими для различных отраслей права: не только конституционного, но и административного, финансового, гражданского, трудового и др. Значение конституции как основного закона государства при- дает ей характер документа, обладающего высшей юридической силой, занимающего верхнюю ступеньку в иерархии правовых актов. Все другие нормативные акты не должны противоречить ей, издаются в дополнение и развитие конституции. Акты, противоречащие нормам основного закона и провозглашенным в нем принципам, не должны применяться, и при наличии специального органа конституционного надзора признаются им недействительными целиком либо в той их части, в которой имеет место указанное противоречие. Однако прямого указания в конституциях на их верховную силу по сравнению с простыми законами и другими нормативными актами, как правило, не содержится. В качестве исключения можно назвать основные законы Португалии, Ирландии, Японии. Так, ст. 98 Конституции Японии гласит: "Настоящая Конституция является верховным законом страны, и никакие законы, указы, рескрипты и другие государственные акты, противоречащие в целом или в части ее положениям, не имеют законной силы". Статья 277 Конституции Португалии устанавливает: "I. Являются не- конституционными нормы, нарушающие положения Конституции или принципы, в ней закрепленные". 52 Глава 3. Конституции зарубежных стран Но хотя в большинстве конституций зарубежных стран не содержится специальных норм о верховенстве конституций, это обычно вытекает из статей, которые определяют юрисдикцию специальных органов по контролю за конституционностью законов и других нормативных актов. Так, ст. 161 Конституции Испании вменяет Конституционному суду в обязанность рассмотрение заявления о конституционности законов и нормативных актов, имеющих силу закона. Объявление неконституционной юридической нормы, имеющей силу закона, лишает ее этой силы. Однако в тех конституциях, где нет соответствующих положений, суды обязаны в своих решениях руководствоваться принципом верховенства конституционных норм перед другими нормативными актами. Единственным исключением из этого правила являются Великобритания и Новая Зеландия, в которых нет писаных конституций и все законы имеют одинаковую юридическую силу. В федеративных государствах признается и провозглашается верховенство конституции федерации перед конституциями и другими нормативными актами ее субъектов. Так, в части второй ст. VI Конституции США устанавливается: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов... являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны к их исполнению, хотя бы в конституции и законах отдельных штатов встречались противоречащие постановления". В тех странах, где признается приоритет норм международных договоров и общепризнанных принципов международного права перед национальным законодательством, как правило, не допускается заключение международных договоров или присоединение к тем пактам, нормы которых не соответствуют отечественной конституции. Однако Конституция Португалии установила и исключение из этого принципа, закрепленное в части второй ст. 277: "Органическая или формальная неконституционность международных договоров не препятствует применению их норм во внутренней правовой системе Португалии, поскольку такие же нормы применяются во внутренней правовой системе другой стороны, за исключением случаев, когда их неконституционность влечет за собой нарушение фундаментального положения". Но такого рода нормы являются исключением на фоне общего подхода — признания верховной силы конституционных норм и неприменимости актов, им противоречащих. В силу важности регулируемых конституцией общественных отношений, верховенства ее предписаний и в целях обеспечения стабильности основного закона устанавливается особый, более сложный порядок ее принятия, внесения в нее изменений и дополнений1, отличающийся от порядка принятия и изменения простых законов.

Таким образом, конституция — это основной закон государства, определяющий пределы осуществления государственной власти и представляющий собой систему правовых норм, регламентирующих государственный строй страны, принципы правовой системы государства и основы его взаимоотношений с населением.

Периодизация зарубежных конституций

Основные этапы конституционного развития в отдельных государствах неразрывно связаны с основными этапами развития самих этих государств. Происходящие в них изменения в одних случаях вызывали замену прежних конституций новыми. Так, после буржуазной революции во Франции было принято семнадцать конституций, как республиканских, так и монархических. Экономическая и социально-политическая нестабильность в получивших независимость странах Латинской Америки, Африки и Азии приводила к частым государственным переворотам и как следствие этого — к частой сменяемости конституций, закреплявших новые государственно- правовые институты, в том числе изменявших форму правления, форму государственного устройства, политический режим, структуру государственных органов и др. Но такие изменения осуществлялись в рамках одного общественного строя. В других случаях происходящие в государствах социально- экономические и политические изменения приводили к принятию новых конституций, принципиально меняющих природу власти, как это имело место в странах Восточной Европы в 90-е гг. В целом ряде стран сохранились старые конституции, принятые еще в начале XIX столетия. До сих пор являются действующими конституции Бельгии 1831 г., Норвегии 1814 г., Люксембурга 1868 г., Швейцарии 1874 г. Однако в них вносились многочисленные изменения и дополнения в связи с происходящими в указанных странах переменами в общественной и государственной жизни. Так, за время существования Конституции Норвегии (с 1814 г. и до сегодняшнего дня) не были внесены поправки лишь в 30 из 112 ее параграфов. Но если писаные конституции формально оставались в своем неизменном виде, то существенные коррективы вносила конституционная практика, различные конституционные соглашения. Так, Конституция США закрепила абсолютно ограниченные законодательные права Конгресса, тем не менее процесс централизации государства в рамках федерации привел к существенному расширению его законодательных прав. Закрепление в ней ограниченного круга отраслей государственного управления не препятствовало созданию в системе президентской власти значительного числа органов, не предусмотренных конституцией. Особенности развития каждой конкретной страны не меша- ют, однако, выявлению наиболее типичных черт, характерных для конституций на определенных ступенях их эволюции. Некоторые государствоведы, давая классификацию конституций, выделяют конституции "старого" и "нового поколения" (первой и второй волны). Такая классификация, проведенная по времени принятия конституций, малопродуктивна, поскольку она не дает возможности проследить за их эволюцией и причинами, на нее влияющими. Как уже отмечалось, конституции "старого поколения" в процессе развития соответствующих государств постепенно приспосабливались к новым условиям. Поэтому в конституционной истории можно было бы выделить три этапа, отражающих наиболее типичное состояние экономических и социально-политических условий, существовавших в зарубежных странах и нашедших выражение в их основных законах. Наиболее точно такая периодизация отвечает конституционному развитию в странах Европы. Первый этап можно датировать XIX веком, второй — от начала XX века до его середины, третий — со времени окончания второй мировой войны.

Тема 20. Органы государственной власти в зарубежных странах

1.Парламенты зарубежных государств

Термин "парламент" происходит от латинского слова "parlare", что значит "говорить, разговаривать". Парламент — высший общенациональный представительный орган государства. Во всех современных конституциях он определяется как носитель верхов- ной законодательной власти. Представительные учреждения возникли еще в феодальных государствах. Но тогда они были совещательными органами при монархе и имели лишь ограниченные финансовые права. Поэтому можно считать, что парламенты в подлинном их значении возникли в буржуазном государстве. Для периода домонополистического капитализма характерно преобладание парламентаризма, т. е. такой формы государственного руководства, которой присущи ведущее положение парламента в системе высших органов государственной власти, его контроль за исполнительной властью, разделение законодательного и исполнительного труда, привилегированное положение депутатов и их юридическая независимость от избирателей. Парламентаризм развивался в той или иной стране в зависимости от конкретных исторических и политических условий. Так, наиболее яркое выражение он получил в Великобритании, в меньшей степени проявил себя во Франции после крушения бонапартизма, а также в США. Но независимо от степени влияния на политическую жизнь парламент, формально считавшийся представительным органом всего населения, не допускал к участию в выборах в силу различных цензов, содержащихся в избирательном праве, довольно значительную часть населения буржуазных стран. Несмотря на то, что парламент и парламентаризм — взаимообусловленные явления, так как парламентаризм немыслим без парламента, высший представительный и законодательный орган страны все же может лишиться признаков, присущих парламентаризму. XX столетие характеризуется, с одной стороны, постепенной отменой ограничений, имевшихся в избирательном праве, и преобразованием парламентов вследствие этого в органы, представляющие самые различные социальные слои общества, а с другой — усилением роли органов исполнительной власти в различных областях общественной и государственной жизни за счет парламентских полномочий, использованием разнообразных методов воздействия исполнительной власти на парламент. Крайним средством, к которому прибегали наиболее реакционные круги империалистических государств, была полная ликвидация представительных учреждений. Но процесс ослабления роли парламентов и выдвижения на первое место в системе государственных органов правительств (глав государств в президентских и полупрезидентских республиках) не является постоянным. Он чаще всего характерен для периода кризиса в экономической и социально-политической жизни той или иной страны. На определенном этапе, например после второй, мировой войны и в современный период, парламент вновь отвоевывает свои позиции, и тогда начинает в полной мере вновь проявляться парламентаризм. Для некоторых же стран, к числу которых относятся скандинавские, в силу особой расстановки политических сил нынешнее столетие вообще ознаменовалось по- степенным укреплением парламентаризма. Положение парламента в освободившихся странах неодинаково. В некоторых из них он играет значительную роль в осуществлении государственной власти (Индия, Малайзия, Сингапур). Однако в большинстве таких государств, особенно при монократических, диктаторских политических режимах, парламент занимает незначительное место в системе высших государственных органов, выполняя функции регистрационной палаты (например, Пакистан, Индонезия). Однако независимо от места, занимаемого парламентом в государственном механизме, весьма существенной тенденцией является усиление воздействия на него многообразных групп давления, представляющих, как правило, интересы различных группировок внутри правящих классов. Они добиваются проведения через парламент выгодных для этих группировок законопроектов, выделения для них крупных ассигнований из государственного бюджета. В ряде стран, например в США, деятельность групп давления вылилась в создание своеобразной третьей палаты Конгресса, названной "лобби" (дословно — кулуары, вестибюль). И законодательство даже пытается как-то регламентировать ее деятельность.

Структура парламентов

Для буржуазных парламентов в период их возникновения была характерна двухпалатная структура. В унитарных государствах она отразила прежде всего компромисс между стремящейся к власти буржуазией и дворянством. При этом нижние палаты формировались путем прямых выборов. Представительным нижним па- латам противостояли верхние, назначаемые главой государства, либо формировавшиеся по наследственному признаку, либо образованные тем и другим путем. По такому принципу до сих пор формируется Палата лордов Великобритании, состоящая из наследственных пэров, духовных пэров (архиепископов и некоторых епископов), высших судей и пожизненных пэров, которым этот титул пожалован монархом. После второй мировой войны от двухпалатной системы отказались ряд европейских стран (например, Дания и Швеция), некоторые страны Азии и Африки с унитарной формой государственного устройства. Объясняется это тем, что верхняя палата призвана выступать как средство сдерживания демократических тенденций, проявляющихся в нижней палате. Это отмечают многие государствоведы, признавая, что если верхняя палата перестает играть такую роль и становится аналогичной по своему составу нижней палате, то она превращается в бесполезный дубликат последней. В то же время наблюдается и обратная тенденция. Так, в некоторых странах Восточной Европы (Польша, Румыния) в результате проведенной там перестройки государственных институтов восстановлена двухпалатная система. Но все же следует признать, что такая структура парламентов более обоснованна для федераций, где верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Срок полномочий нижней палаты каждого созыва колеблется от двух до семи лет. Так, в США Палата представителей избирает- ся на два года, Бундестаг ФРГ и Палата представителей Японии — на четыре года, Национальное собрание Франции — на пять лет, Палата представителей Ирландии — на семь лет. Вторая палата, если она не является назначаемой, как правило, избирается на более длительный срок, чем первая. При этом в одних странах она обновляется целиком, а в других — по частям. Например, Сенат США обновляется каждые два года на одну треть. Консервативности верхних палат способствует более высокий возрастной ценз, установленный для их членов. Иногда он составляет 30—40 лет. Парламенты зарубежных государств Чаще всего верхние палаты образуются путем косвенных или двухстепенных выборов (Австрия, Франция, Нидерланды). В некоторых странах они избираются непосредственно населением (США, Япония, Италия), в ряде государств применяется смешанная система, при которой сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (Бельгия, Ирландия). Используются и другие методы формирования верхней палаты. Так, в ФРГ Бундесрат состоит из членов правительств земель. Поэтому партии, не участвующие в правительствах земель, не могут получить места в Бундесрате. Даже в пределах одной страны порядок выборов членов верхней палаты может быть различен. В Швейцарии, например, члены Совета кантонов выбираются в одних кантонах непосредственно населением, в других — кантональными парламентами. В тех странах, где допускается досрочный роспуск парламента, досрочно могут распускаться только нижние палаты. Следует отметить также парламенты с особой структурой. Это относится к Стортингу Норвегии. Сначала он избирается целиком, затем 1/4 из его состава выбирается в верхнюю часть — Лагтинг, остальные же депутаты составляют нижнюю часть — Одельстинг. При этом соотношение политических сил в обеих частях одинаково. Все вопросы, кроме принятия законопроектов, решаются парламентом в целом. Постоянные комиссии являются общими для всего парламента. Поэтому Стортинг нельзя безоговорочно отнести к двухпалатному парламенту. До недавнего времени такую же структуру имел Альтинг Исландии.

2. Правительство в зарубежных странах

Место правительства в системе высших органов государства

Осуществление правительственной (исполнительной) власти может составлять прерогативу одного лица (в президентских республиках, странах с монократическими режимами) или коллегиального органа. Правовой статус правительства как органа, объединяющего руководителей центральных министерств и ведомств, в этих случаях неодинаков. Различны процедуры формирования правительства, источники и объем полномочий. Когда правительственная власть является прерогативой одного лица, правительство выступает как совокупность ближайших советников и помощников главы государства, а их полномочия являются производными от власти главы государства. В странах, где носителем исполнительной власти выступает правительство как коллегиальный орган, оно формируется на основе специальной процедуры с участием парламента, должно пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладает собственными полномочиями, хотя на практике они нередко предоставляются не коллегиальному органу, а руководителю правительства. Весьма важное значение для характеристики и прогнозирования правительственной политики имеет классификация правительств по основанию их структуры и состава. Во многих странах наблюдается процесс выделения в правительстве своего рода внутреннего кабинета, который и является зачастую действительным носителем правительственной власти. Наиболее типичен в этом отношении пример Великобритании. Правительство этой страны, насчитывающее примерно 100 членов, практически не собирается в полном составе. Все важнейшие вопросы обсуждаются и решаются на заседаниях кабинета, который объединяет под руководством премьер-министра ведущих членов правительства (примерно около 20 человек), или еще более узкого по составу внутреннего кабинета. По партийному составу различают однопартийные и коалиционные правительства. Однопартийные правительства формируются, как правило, в тех парламентарных странах, где одна политическая партия располагает большинством в парламенте (Великобритания, Канада и др.). В освободившихся странах с однопартийными системами принадлежность к правящей партии является обычно обязательным условием участия в правительстве. Коалиционные правительства создаются обычно там, где ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства в парламенте или в нижней палате. Например, коалиционные правительства формируются и функционируют в Италии, странах Бенилюкса и др. В освободившихся странах коалиционные правительства сравнительно редки, хотя они встречаются в таких странах, как Индия, Малайзия и ряде других. В некоторых странах известны случаи формирования правительства меньшинства. Оно возникает, как правило, тогда, когда отсутствует одна доминирующая партия, а создание коалиции в силу межпартийных противоречий оказывается невозможным. Согласно общепризнанной государственно-правовой доктрине, такое правительство не должно принимать принципиально важные решения. Законодательство и практика устанавливают, что правительство, оказавшееся в меньшинстве (например, получив вотум недоверия в парламенте), занимается лишь текущими делами и продолжает свою деятельность до тех пор, пока не сформировано новое правительство. Подобное правительство именуют "служебным" или "переходным", иногда используется термин "деловой кабинет". Государственно-правовая практика ряда стран знает также существование института временного правительства. Оно создается обычно в условиях смены режима, когда отменяется ранее действовавшая и разрабатывается новая конституция. Такое правительство функционировало, например, во Франции в 1944—1946 годах и в 1958 году. Временное правительство может наделяться зачастую весьма обширными и даже чрезвычайными полномочиями.

Полномочия правительства в зарубежных странах

Органы правительственной власти, как правило, наделены широкой предметной и функциональной компетенцией. Согласно современной государственно-правовой доктрине, правительство призвано обеспечить охрану существующего публичного порядка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов государства. На него возложено осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство наделено необходимыми властными правами и прерогативами, располагает материальными и финансовыми ресурсами, в его распоряжении находятся разветвленные административный и военно-полицейский аппараты. Конституции зарубежных стран очень редко содержат развернутые постановления, излагающие компетенцию правительства. Чем выше значимость государственного органа, призванного проводить в жизнь политику и обеспечивать защиту интересов государства, тем шире его дискреционные полномочия и уже конституционное регулирование. Тем не менее, в большинстве новейших конституций явно прослеживается тенденция к расширению полномочий правительства. Это находит свое проявление в использовании формулы, согласно которой на правительство или его главу возлагаются выработка и проведение национальной политики. Полномочия в сфере политического руководства Высший орган правительственной власти во всех странах играет ведущую роль в разработке, формулировании и реализации внутренней и внешней политики государства. "Правительство, — гласит ст. 20 Конституции Франции, — определяет и осуществляет политику Нации". Весьма схожа с этой формулировка, содержающаяся в Конституции Испании: "Правительство руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией и законами" (ст. 97). Согласно Основному закону ФРГ (ст. 65) и Конституции Италии (ст. 95), выработка основных направлений и общее руководство политикой отнесены к ведению главы правительства. Даже в тех странах, где деятельность правительства в не- давнем прошлом трактовалась (например, в Великобритании) как осуществление исполнительной функции, современная конституционно-правовая доктрина заметно изменила свой подход. Исполнительная функция, полагают нынешние английские правоведы, заключается прежде всего в предложении общей политики, ее формулировании и руководстве ее проведением в жизнь. Нередко программа, выдвигаемая исполнительной властью, получает довольно громкое и завлекательное обозначение, вроде предлагавшихся различными американскими президентами поли- тики создания "великого общества", "новых рубежей", "борьбы с бедностью" или голлистской программы "восстановления величия Франции". В большинстве случаев такие программы остаются на уровне политической риторики. Их главное назначение — добиться поддержки правительства широкими слоями населения. Юридическая значимость такого рода документов невелика. Они порождают лишь некоторые политические, но не правовые последствия и не создают прав и обязанностей в юридическом смысле слова. Тем не менее ознакомление с этими документами и их анализ позволяют судить об общей ориентации правительственной поли- тики и степени осуществления даваемых обещаний, что оказывает немалое влияние на ход политической борьбы. Так, невыполнение правоцентристским правительством во Франции обещаний по борьбе с безработицей, посягательство на социальные завоевания масс стали главной причиной поражения партий правительственной коалиции на досрочных парламентских выборах 1997 года. Полномочия в области управления Правительство — высший административный орган страны. Оно осуществляет функцию общего управления, то есть деятельность, направленную на реализацию выдвигаемых и отстаиваемых им политических целей. Компетенция правительства в области управления исключительно широка и многообразна и охватывает практически все основные сферы общественной жизни. Некоторые юридические ограничения и изъятия имеются лишь в федеративных государствах в связи с отнесением отдельных правомочий к ведению субъектов федерации. Правительство согласовывает, координирует и направляет деятельность всех центральных министерств и ведомств. Эта функция осуществляется как при помощи периодических заседаний кабинета, так и посредством комитетской системы. Особо важную роль в руководстве деятельностью правительства играет премьер-министр, дающий необходимые директивы и указания членам правительства. Конституции некоторых стран прямо относят обеспечение единства действий правительства к компетенции его главы. Так, согласно Конституции Италии, председатель совета министров "поддерживает единство политического и административного управления, поощряя и согласуя деятельность министров" (ст. 95). Весьма схожи с этой статьей и постановления регламента Федерального правительства ФРГ, хотя согласно основному за- кону страны функция преодоления разногласий между министра- ми возложена на Федеральное правительство в целом. Несогласие члена правительства с указаниями премьер-министра и тем более публичная критика принятых решений влекут за собой, как правило, отставку министра. Члены правительства, особенно ведающие правительственными департаментами, рассматриваются как их политические руководители, обеспечивающие деятельность центральных ведомств в соответствии с указаниями и политикой верховного носителя исполнительной власти. В ведении правительства находится административный аппарат, что закреплено в ряде стран основным законом (ст. 20 Конституции Франции, ст. 73 Конституции Японии, ст. 97 Конституции Испании и др.). В некоторых освободившихся странах в текст конституции включен так называемый моральный кодекс государственных служащих (Танзания и др.) Правительство назначает на высшие гражданские и военные должности. В президентских республиках это право осуществляет глава государства. В республиках со смешанными формами правления данная функция поделена между президентом и премьер-министром. Наиболее важные назначения решаются, однако, в совете министров, что требует согласия между главой государства и правительством

3. Место и роль главы государства в государственном механизме зарубежных стран

Общая характеристика института главы государства

Институт главы государства является неотъемлемой составной частью механизма осуществления власти во всех современных государствах. Главой государства принято называть официальное лицо (орган), занимающее, как правило, формально высшее место в иерархии государственных институтов и осуществляющее верховное представительство страны во внутриполитической жизни и в отношениях с другими государствами. Юридически санкционированные исключения из этого правила встречаются крайне редко (например, в законодательстве Ирана). Во всех развитых демократических государствах осуществление государственной власти основано на принципе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Каждая ветвь власти отличается определенной самостоятельностью, и в то же время все они взаимодействуют между собой в процессе осуществления власти. Место, занимаемое главой государства в этой триаде, не всегда прослеживается достаточно ясно и отчетливо. В некоторых странах, например в США, на главу государства возложено осуществление функции исполнительной власти. Однако в большинстве развитых государств глава государства этих функций не выполняет. Так, среди 15 государств — членов Европейского Союза только в одной стране (Франция) глава государства участвует в осуществлении исполнительной власти и в этом своем качестве входит в состав высшего руководящего органа ЕС — Европейский Совет. В этом случае вряд ли оправдано рассматривать главу государства как составную часть исполнительной ветви власти. Вопрос о правовом статусе главы государства должен решаться каждый раз конкретно в зависимости от особенностей конституционного строя, урегулированности положения главы государства действующей Конституцией, национальным законодательством и практикой функционирования государственных институтов. Априорная оценка места и роли главы государства, его отнесение к той или иной ветви власти неоправданны. Здесь необходим конкретный анализ. Конституционно-правовая доктрина многих стран рассматривает институт главы государства в качестве гаранта национального единства, обеспечивающего одновременно преемственность и стабильность государственной власти, взаимодействие раз- личных ее ветвей. В этих условиях ассоциирование главы государства с какой-либо одной ветвью власти может нарушить баланс государственных властей, а следовательно исказить применение самого принципа разделения властей. Правовой статус главы государства и его реальная роль в процессе осуществления власти зависят от формы правления и характера политического режима. В странах, где глава государства наделен одновременно широкой правительственной властью, он осуществляет реальное руководство государственными делами, формулирует политический курс и обеспечивает его воплощение в жизнь. При парламентарных формах правления глава государства непосредственного участия в управлении государственными делами не принимает. Однако и в этих странах он оказывает зачастую существенное влияния на политический процесс, а в случае возникновения кризисных или чрезвычайных ситуаций его активность и степень воздействия на другие государственные органы могут заметно возрастать. В современных зарубежных странах главой государства по общему правилу выступает либо выборный президент, либо на- следственный монарх. Весьма редко встречаются монархи, замещающие свой пост на основе выборов (например, в Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах). Коллегиальный глава государства почти исчез из конституционной практики (в какой-то мере таковым выступает Федеральный совет Швейцарии). В некоторых странах Латинской Америки, Азии и Африки лица, занимающие пост главы государства и именуемые президентами, не избирались, а были назначены военными кругами или иными политическими группировками в результате государственных переговоров (пронунциаменто). В значительной части развитых государств единоличным главой государства остается монарх. Почти половина всех западноевропейских стран сохраняет монархическую форму правления (Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Дания, Швеция, Норвегия и др., в 1947 г. реставрирована монархия в Испании). Свое- образен институт монархического главы государства в бывших доминионах (Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.). Главой государства здесь формально является британский монарх, представленный генерал-губернатором, хотя условия назначения (избрания) и объем полномочий последнего определяются национальным законодательством и зависят от расстановки политических сил в стране. Преобладающая тенденция в освободившихся странах — отказ от монархической формы правления и замена наследственно- го главы государства выборным президентом. По этому пути по- шло подавляющее большинство бывших британских доминионов в Азии и Африке (Индия, Пакистан, Шри Ланка, Кения, Нигерия и др.)- Ликвидированы монархии в Ливии, Южном Йемене, Эфиопии, Афганистане и других странах. Вместе с тем институт монархического главы государства продолжает играть значительную роль во многих странах Востока. Для этих стран характерна активная роль монарха в руководстве и управлении делами государства. В его руках сосредоточена исполнительная власть. Он обладает большими полномочиями в законодательной и судебной областях. Таково, в частности, положение главы государства в дуалистических монархиях (например, в Марокко, Иордании, Кувейте). Неограниченной властью располагает глава государства в абсолютной монархии. Иногда монарх является не только светским, но и религиозным главой подданных (теократическая монархия в Саудовской Аравии). Сохранение монарха в качестве единоличного главы государства в ряде зарубежных стран отражает заинтересованность их правящих кругов в использовании института, который в наименьшей степени подвержен влиянию конъюнктурных изменений в расстановке сил и формирование которого не связано с риском проведения выборов. Несмотря на высокую степень приспособляемости, монархия в современном мире все больше утрачивает свои позиции. В странах, в которых антифеодальные революции прошлого приобретали наиболее радикальный характер, а также в странах, в которых последующее общедемократическое или национально-освободительное движение достигало большого подъема, институт наследственного монарха обычно уступал свое место институту выборного президента. В настоящее время выборный президент является главой государства в подавляющем большинстве зарубежных стран (США, Франция, ФРГ, Италия, Португалия, Бразилия, Мексика, Венесуэла, Индия, Шри Ланка и др. Институт единоличного главы государства получил распространение в странах Восточной Европы и в странах СНГ). Сохранение монарха в качестве единоличного главы государства в значительной части стран мира обусловлено конкретно историческими причинами. Очень важную роль в сохранении этого института единоличного и наследственного правления играют исторические традиции, особенности национальной культуры и национального правосознания. Речь в данном случае идет о приверженности не столько определенной личности, нередко сама особа монарха может и не пользоваться большой популярностью, а о приверженности институту, который рассматривается как один из атрибутов национальной государственности. Немаловажную роль играет и то обстоятельство, что монарх нередко рассматривается общественным мнением как политически нейтральная фигура, стоящая выше столкновений различных политических сил или даже как своего рода арбитр при конфликтах между законодательной и исполнительной властями. Определенную заинтересованность в сохранении института монарха проявляет и политическая элита особенно в тех случаях, когда это позволяет исключить риск политической борьбы и политических неожиданностей при замещении института главы государства. Вместе с тем преобладающей тенденцией в развитии института главы государства остается сокращение числа монархий и увеличение числа стран с республиканской формой правления. Причины тому могут быть самые разные.

Вместе с тем опасения, порождаемые существованием единоличного главы государства, привели к тому, что во многих странах, где этот институт был учрежден, на уровне конституционно-правовом были установлены весьма значительные ограничения, цель которых предотвратить и исключить возможность концентрации, а тем более узурпации власти единоличным главой государства. Результатом подобного подхода стали особенности института выборного главы государства в парламентских республиках, положение которого во многом напоминает положение главы государства в парламентарных монархиях. Это положение обычно описывается формулой: "царствует, но не управляет". Гарантии такого рода оказались, однако, достаточно действенными лишь в условиях развитых демократических государств. Но они оказались явно недостаточными в развивающихся странах, во многих из которых институт выборного единоличного главы государства был использован для утверждения авторитарных режимов и монократического правления. В этих условиях институт республиканского главы государства нередко приобретает антидемократический характер, а утверждение единоличной диктатуры сопровождается репрессиями и эксцессами, которые влекут за собой многочисленные жертвы, а порой и крушение самой национальной государственности. Примерами такого рода могут служить кровопролитные события в Сомали или Либерии, сопровождающиеся массовыми жертвами, полной деградацией государственных структур и воцарением анархии, в условиях которой ни нормальная государственная власть, ни законность функционировать не могут.

Полномочия главы государства

В подавляющем большинстве стран национальное законодательство наделяет главу государства обширными правами и полномочиями в различных областях государственной деятельности. Практика функционирования конституционного механизма, реально существующая политическая ситуация вносят значительные коррективы в осуществление этих полномочий. Сравнительно отчетливо прослеживаются две основные тенденции. В одних странах наблюдается фактическое, а иногда и формальное ограничение полномочий главы государства, которые осуществляются за него правительством или главой правительства. В других — происходит расширение компетенции главы государства, зачастую выходящее за пределы, очерченные конституцией и другими действующими законодательными актами. Соответственно в первом случае имеет место фактическое ограничение полномочий, которыми наделен глава государства, а во втором — их существенное расширение. Обе тенденции связаны с процессом усиления правительственной власти в современном мире. Представительские функции Олицетворение (персонификация) государства монархом в период феодализма породило доктрину, согласно которой в суверене воплощаются основные права и обязанности государства. Становление либерального государства внесло существенные изменения в правовое положение его главы, однако именно за ним сохранены функции верховного представительства государства. Он осуществляет эти функции в соответствии с правилами и традициями, многие из которых восходят к средним векам. Однако даже в этой области самостоятельность главы государства в парламентарных монархиях и республиках в значительной степени ограничена. В принципе он не может позволить себе выступление, противоречащее политике правительства или ее осуждающее. Глава государства председательствует на торжественных церемониях, выступает с официальными обращениями к парламенту и посланиями к нации. Такие послания зачастую содержат анализ внутренней и внешней политики государства, формулируют основные цели правительственной деятельности и намечают пути их достижения. Подобная практика широко распространена в большинстве президентских республик. В США ежегодные президентские послания по вопросам положения в стране рассматриваются как основной программный документ правительственной деятельности на предстоящий период. По важнейшим вопросам обращаются с посланиями к парламенту и нации главы государств во Франции и ряде других стран. Исключительно большое значение имеют представительские функции главы государства в сфере внешних сношений. Он считается всегда выступающим от имени своего государства в силу своего положения и не нуждается в специальном на то уполномочии. Полномочия главы государства в области государственного управления Глава государства играет важную роль в формировании правительства. Однако степень его воздействия на правительственную политику и круг реально осуществляемых в области государственного управления полномочий значительно различаются.

В парламентарных республиках и монархиях глава государства не может назначить правительство, которое не располагает поддержкой парламентского большинства. Соответственно замещение поста премьер-министра руководителем политической партии, победившей на парламентских выборах, происходит почти автоматически. Так, в Великобритании на пост премьер-министра монарх может назначить только лидера партии, одержавшей победу на выборах в Палату общин. Монарх связан результатами выборов. Однако если ни одна из партий не получила большинства мест в парламенте или если внутри партии нет общепризнанного лидера, то роль главы государства в формировании правительства заметно возрастает. Он получает возможность маневрирования и может отдать предпочтение одному из кандидатов. Значительна роль главы государства в формировании правительства в странах, где обычно ни одна из партий не располагает большинством в парламенте. В странах, в которых глава государства наделен правительственной (исполнительной) властью, его полномочия в области государственного управления значительно более широки. В президентских монократических республиках (США, многие страны Латинской Америки, значительная часть развивающихся стран) президент является единоличным носителем правительственной власти. Члены правительства рассматриваются обычно как помощники и советники президента, им назначаются и увольняются. В США подобные назначения производятся "по совету и с согласия сената", причем необходимо большинство в 2/3 голосов. Однако случаи отказа в утверждении кандидатур, предложенных президентом, сравнительно редки. Правило парламентского большинства в этих государствах не действует. Более того, президент может принадлежать к партии, которая не располагает большинством в парламенте или одной из палат. В странах, в которых глава правительства выступает как единоличный носитель исполнительной власти, он играет решающую роль в определении программы правительственной деятельности; ему принадлежит право принятия окончательных решений. От имени главы государства и за его подписью издаются важнейшие акты исполнительной власти. Полномочия главы государства в области правительственной деятельности включают в себя руководство административным аппаратом и вооруженными силами. Он производит назначения на высшие военные и гражданские должности. В США, например, смена президента приводит, как правило, к замене или перестановке от 2,5 до 3 тысяч руководящих чинов в правительственной администрации. Фактически продолжает действовать "система добычи", хотя ее и именуют сегодня "системой заслуг".

Полномочия в сфере законодательной деятельности