Формы финансового регулирования деятельности некоммерческого сектора

Прямое бюджетное финансирование — один из традиционных источников дохода некоммерческих организаций. Однако такая система финансирования имеет ряд существенных недостатков. Считается, что те организации, которые регулярно субсидиру­ются из государственного бюджета, имеют слишком гарантиро­ванное обеспечение и могут быть не заинтересованы в развитии. Постоянный поток средств, не зависящий от результатов работы, порождает застой, не дает простор поиску, инициативе, риску. Недостатки системы прямого бюджетного финансирования наряду с проблемами покрытия бюджетного дефицита в большинстве развитых стран Запада в последние годы привели к существенному сокращению прямых инвестиций из государственного бюджета и поиску новых форм финансового участия, которыми стали госу­дарственный социальный заказ и система софинансирования.

Государственный заказ представляет собой не безусловное фи­нансирование, а финансирование на основе договора и под конкретный результат, что повышает эффективность использования государственных ресурсов, стимулирует конкуренцию за бюджет­ные средства со стороны некоммерческих организаций и в опре­деленной степени снимает проблемы контроля и подотчетности некоммерческих организаций — четко сформулированные условия легко поддаются контролю.

Реализация государственных ресурсов на конкурсной основе может осуществляться в рамках как контрактной, так и грантовой системы. Каждая из них имеет свои преимущества и недостатки.

Гранты могут обеспечить высокую гибкость (основные цели и сферы деятельности могут быть определены правительством, но пути достижения этих целей некоммерческие организации выби­рают сами); оставляют место для инициативы (некоммерческие организации могут не ждать, когда правительство выставит на конкурс контракт, а предоставить свои идеи правительству и по­смотреть, захочет ли оно их финансировать).

Контракты дают организации право предъявлять иск и быть защищенной. Они обеспечивают большую ясность — могут спо­собствовать планированию и повышению эффективности в работе организации. Основными же недостатками контрактов является то, что они более ограничены правительственным заказом и не оставляют места для инноваций.

Софинансирование может представлять собой как просто систе­му смешанного финансового участия, так и более сложную схему финансирования, согласно которой каждая денежная единица час­тной помощи сопровождается выделением определенного объема государственной помощи. Так, например, в 1980-х годах Велико­британия стала на путь активного поощрения меценатства в сфере культуры через механизм совместного финансирования. В 1984 г. министр искусств лорд Гоури утвердил так называемую схему сти­мулирования деловой поддержки искусства. По этой схеме каждый фунт частной помощи мецената сопровождался выделением одного фунта государственных субсидий, если предприятие впервые вста­ло на путь меценатства, и трех фунтов, если оно уже имело стаж подобной деятельности. Эффект оказался весьма значительным: за 2—3 года появилось 536 новых меценатов, а 232 уже действовавших увеличили свою помощь(См.: Глаголев А.И. Экономические отношения в художественной культуре. Зарубежный опыт. М., 1994. С. 101.).

Таким образом, речь идет не только о государственном фи­нансировании некоммерческого сектора, но и о стимулировании притока частных инвестиций, что является существенным пре­имуществом данной схемы финансирования.

При программе софинансирования, как правило, финансиру­емый проект управляется совместно. Это партнерство, где каждая сторона полагается на другую в поддержке жизнеспособности про­екта. Оптимальность результата достигается там, где стороны объ­единяют все свои ресурсы и начинают использовать их совместно и согласованно в общих целях. Это возможно только при полном совпадении целей и доверии друг к другу, что на данном этапе становления взаимоотношений государственного и некоммерчес­кого секторов не в полной мере соответствует действительности и является тем ориентиром, к которому стремится некоммерческий сектор при взаимодействии с государственным.

Пройдя через совместные проекты, власти быстро выявляют не­коммерческие организации, которым можно полностью доверить выполнение проекта, уже не вдаваясь в детали его исполнения. Предоставление государственных субсидий дает право государству на контроль за использованием предоставленных средств, что в определенной мере приводит к потере некоммерческими органи­зациями самостоятельности и независимости. Поэтому некоторые организации третьего сектора предпочитают использовать иные, негосударственные источники финансирования.

Степень участия некоммерческих организаций в реализации государственных программ при этом существенно различается по странам. Так, например, если в Голландии и Дании практичес­ки все социальные программы осуществляются непосредствен­но третьим сектором при финансировании государством; в ФРГ, Бельгии, Швейцарии, Австрии — наполовину либо в несколько меньшей пропорции, а в США в целом около трети федеральных расходов на социально-культурные цели проходит через неком­мерческий сектор (в том числе 54% ассигнований — на научные исследования, 52 — на социальную помощь, 47 — на здравоохране­ние, 25% — на систему высшего образования (См.: Коммерческая и некоммерческая деятельность в социально-культурной сфере / И.М. Шейман, Л.И. Якобсон, Л.С. Демидова и др. М., 1995. С. 48.)), то в целом ряде стран, таких, как Франция, Израиль, Канада, доля третьего сектора незначительна, а в Швеции — минимальна.

Для стимулирования деятельности некоммерческих организа­ций социально значимой направленности государство может ис­пользовать и экономические инструменты налогового и неналогового характера. К последним относятся:

1) установление льготных тарифов для ряда некоммерческих организаций на некоторые услуги и товары: льготные тарифы на коммунальные услуги, на определенные виды почтовых отправ­лений, льготные транспортные тарифы, продажа продукции го­сударственных предприятий организациям третьего сектора по льготным ценам, льготные расценки на время для рекламы услуг коллективного использования на государственном радио и теле­видении и т.д.;

2) регламентация экономического статуса — установление верх­него предела доходов от коммерческой деятельности на уровне 20—30% от общего дохода, иногда — лимитирование расходов на административные нужды на уровне 20—30% от объема финансо­вых ресурсов организации, направление на выполнение уставных целей благотворительного характера не менее 80% средств и т.д.;

3) оплата потребительских расходов на приобретение экономи­ческих благ и услуг у некоммерческих организаций. В этом случае довольно сложно проследить степень финансового воздействия государства на третий сектор, поскольку при финансировании потребителя нет гарантии, что он воспользуется услугами неком­мерческих, а не других организаций;

4) финансовая помощь в формировании и развитии материаль­но-технической базы третьего сектора. Некоммерческий сектор в большинстве случаев не в состоянии самостоятельно обеспечить адекватную материально-техническую базу. Государство вкладыва­ет существенные финансовые ресурсы в формирование и развитие материальной базы некоммерческих организаций, и в этой ситуа­ции финансовая помощь государства является весьма своевремен­ной. Государственные объекты предоставляются некоммерческим организациям на разных условиях — бесплатно, на правах аренды, в приоритетном порядке, на льготных условиях, в собственность, во владение или распоряжение и т.д. Так, например, в Голландии построенные государством спортивные и зрелищные сооружения передаются некоммерческим организациям во владение или пользование. В Дании развита практика льготного государственного кредитования строительства школьных зданий;

5) предоставление льготных условий кредитования, долевое кре­дитование, предоставление гарантий под коммерческие кредиты и т.д.

Важным финансовым инструментом является налоговый. Су­щественен перечень налоговых льгот для некоммерческих органи­заций. В условиях рыночной экономики деятельность гражданских групп и объединений эффективнее всего можно регулировать, воздействуя на их поведение при помощи налоговой политики, поскольку освобождение организации от налогов в условиях зна­чительных текущих затрат дает значительные преимущества в кон­курентной борьбе, повышает возможности выживания.

Налоговые льготы, направленные на стимулирование развития некоммерческого сектора, можно разделить на две большие груп­пы: льготы, предоставляемые непосредственно некоммерческим организациям, и льготы для дарителей, т.е. тех, кто безвозмезд­но передает в сектор часть своей собственности. Не облагая эти средства налогами или снижая их, государство поощряет пожерт­вования, что увеличивает сумму средств, идущих на общественное потребление.

Налоговые льготы, предоставляемые некоммерческим органи­зациям, можно разделить на несколько групп:

1) освобождение от налогов на доходы некоммерческих орга­низаций;

2) освобождение от налогов на имущество;

3) освобождение от налогов с продаж;

4) освобождение от отчислений на социальное страхование.

Так, в США, с 1935 г. действует весь набор налоговых осво­бождений и льгот, дифференцированный в зависимости от типа классификации некоммерческой организации, социальной зна­чимости выполняемых ею задач и т.д. Согласно Кодексу о внут­ренних доходах 20 типов организаций полностью освобождаются от уплаты федерального подоходного налога либо могут иметь льготное налогообложение. Условием подпадания под эту катего­рию является реализация следующих целей: благотворительных, религиозных, научных, литературных, образовательных, изучение вопросов общественной безопасности, предотвращение жестокос­ти в отношении детей и животных.

Налоговые льготы для доноров (физических и юридических лиц) не носят столь всеобъемлющего характера и существенно диффе­ренцированы. Налоговые льготы предоставляются только донорам некоммерческих организаций. Но и для них режим льготного на­логообложения может быть неодинаков, он зависит от принад­лежности организации к вышеназванным классификационным группам. Как правило, чем более четко выражена общественная направленность деятельности некоммерческих организаций, тем более льготным бывает режим налогообложения таких организа­ций и тем более жесткий контроль осуществляется за их деятельностью (жесткость стандартов и санкций, круг показателей отчет­ности о результатах хозяйственной деятельности и т.д.) Наиболее благоприятный режим льготного налогообложения предоставлен донорам общинных фондов, служб вспомоществования, несколь­ко менее благоприятный — донорам учреждений образования, здравоохранения, культуры, науки и т.п., дальнейшее снижение льгот — жертвователям благотворительных фондов. Не предостав­ляются льготы донорам организаций клубного типа, а также пар­тий, общественных движений.

Различаются размеры налоговых льгот и в зависимости оттого, кто выступает донором — физическое или юридическое лицо; для индивидуальных лиц ставка освобождения от налогов на валовой доход изменяется от 50 до 20%, для корпораций — до 10% при­были может быть использовано на денежные пожертвования на льготных условиях.

Третья переменная, определяющая объем налоговых льгот, — ха­рактер предоставляемого пожертвования (они могут относиться к категории собственности, являющейся источником прироста капитала, или к категории собственности, приносящей обычный доход). Размеры льгот дарителям могут варьироваться в зависи­мости от размеров пожертвований и продолжительности финан­сирования (повышением налоговых льгот правительство стремится стимулировать повышение продолжительности финансирования некоммерческих организаций).

Налоговое законодательство также дифференцировано и в ре­гиональном аспекте, на местный уровень переданы значительные контрольные функции.

Налоговый вариант помощи некоммерческих организаций признается более эффективным, чем изъятие средств в бюджет в целях их последующей передачи третьему сектору. При этом практика налогового поощрения некоммерческих организаций существенно различается по странам. Как уже отмечалось, она зависит от приоритетов государственной экономической политики и экономической ситуации в стране. В тех странах, где государство наиболее заинтересовано в развитии некоммерческого сектора, не­коммерческим организациям предоставляется режим наибольшего благоприятствования; там, где государство не проявляет таких интересов, налоговые льготы минимальны. Например, в Швеции такого рода льготы вообще не предусматриваются.

Использование государствами различных форм экономической поддержки некоммерческого сектора в развитых странах позволило выявить на практике положительные и отрицательные стороны применения этих мер, результатом чего явилось их ранжирование по уровням эффективности и использование наиболее эффек­тивных с точки зрения поставленных целей и задач. Основными финансовыми инструментами стали: частичная замена прямых мер поддержки косвенными; переход от прямого бюджетного фи­нансирования к системе софинансирования и госзаказа; в рамках косвенных мер поддержки — использование системы налоговых и неналоговых льгот как инструмента регулирования на государ­ственном уровне и уровне местных органов власти, возрастание роли кредитных инструментов по мере расширения самофинан­сирования организаций некоммерческого сектора.