Административная ответственность

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК АКАДЕМИЧЕСКИЙ ПРАВОВОЙ УНИВЕРСИТЕТ

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Москва, 2001 г.

Ответственный редактор серии

заслуженный юрист Российской Федерации

академик МАИ ММ. СЛАВИН

Академический правовой университет при Институте государства и права РАН выпускает серию сборников статей, лекций и учебных пособий преподавателей университета, ведущих ученых-юристов страны.

В настоящем сборнике представлены статьи, посвященные институту административной ответственности. Сборник подготовлен секторами административного и информационного права ИГЛ РАН по материалам четвертого «круглого стола» «Лазаревские чтения».

Сборник рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей юридических (правовых) высших учебных заведений. Может быть использован в качестве учебного пособия по курсу «Административное право РФ», «Информационное право», а также в качестве пособия по спецкурсу «Административная юрисдикция».

Ответственные редакторы сборника:

доктор юридических наук И.Л. БАЧИЛО;

доктор юридических наук, профессор Н.Ю. ХАМАНЕВА

ISBN 5—8339—0030—1

©—Институт государства и права РАН, 2001 г. ©—Авторы.

НЮ.Хаманева*

ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ**

Сегодня мы в четвертый раз собрались на ставших уже традиционными «Лазаревских чтениях». Тема, предложенная для обсуждения, касается одного из важнейших институтов административного права — административной ответственности. Следует отметить, что над этой проблемой активно работал Б. М. Лазарев. Он был одним из авторов и редактором известной монографии «Ответственность в управлении», выпустил брошюру «Административная ответственность», им были написаны очень интересные и содержательные статьи по данной проблематике, он участвовал в подготовке первого Комментария Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Более того, он возглавлял рабочую группу по подготовке Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, участвовал в подготовке Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Проблема административной ответственности теснейшим образом связана с общими проблемами юридической ответственности и является особенно актуальной в современный период развития нашего общества и государства. В отечественной правовой литературе вопросам юридической ответственности посвящено много работ. Вместе с тем в условиях формирования гражданского общества и правового государства понятие и содержание юридической ответственности требуют определенного переосмысления.

Существуют различные определения юридической ответственности, суть которых состоит в том, что ее рассматривают как возникающее между государством и правонарушителем правоотношение, в соответствии с которым на правонарушителя возлагаются обязанности нести неблагоприятные последствия за свое деяние. Государство рассматривается лишь как правомочный субъект, реализующий от-

* Заместитель директора Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.

** Работа выполнена по фангу РФФИ № 00-06-80033а

ветственность. То есть традиционно юридическая ответственность расценивается только как ответственность граждан, должностных лиц и организаций перед государством. Об ответственности же самого государства практически не упоминается.

Вместе с тем институт ответственности государства и его органов должен стать важным способом, защиты прав граждан, особенно в сфере исполнительной власти. Гражданин, считающий, что определенные действия государственных органов, должностных лиц, государственных служащих являются противоправными и нарушающими его интересы, должен иметь реальную возможность потребовать, чтобы совершение таких действий, во-первых, было приостановлено или полностью отменено; во-вторых, было объявлено незаконным, а принятое решение — ничтожным; в-третьих, повлекло возмещение государством убытков, причиненных гражданину.

Одна из специфических особенностей административно-правовых отношений состоит в том, что в случае нарушения требований административно-правовых норм ответственность наступает не перед второй стороной правоотношений, а перед государством. В то же время сами субъекты управления также в ряде случаев отвечают за нарушения аналогичных требований, однако в этой ситуации речь идет в основном уже о дисциплинарной ответственности.

Вместе с тем задачи становления гражданского общества и правового государства требуют установления взаимной ответственности государства и личности, повышения ответственности именно органов государственной власти перед гражданами. Эта принципиально важная тенденция получила закрепление в ст. 53 Конституции РФ, согласно которой «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Таким образом, юридическая ответственность должна приобрести иное социальное назначение, ее необходимо рассматривать с позиции естественных прав человека.

Проблема ответственности государства возникает и в сфере правотворчества. Издание незаконного акта, ущемляющего права, свободы и интересы граждан и юридических лиц, — это правонарушение, выражающееся в злоупотреблении правом издавать властные предписания, это превышение власти в сфере правотворчества. Юридическая ответственность в данном случае выражается в форме отмены незаконного акта, а при наличии оснований — ив форме дисципли-

парной ответственности.

Идея ответственности государства все больше утверждается в нашем законодательстве. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» ввел в стране «общую клаузулу», в соответствии с которой любые действия и решения, а также бездействие, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, подлежат судебному обжалованию. Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан. Об исполнении решения должно быть сообщено суду. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством РФ. Как известно в 1997 г. были приняты ФЗ «Об исполнительном производстве», определяющий условия и порядок принудительного исполнения актов судов и ряда других органов, а также ФЗ «О судебных приставах».

Процесс развития российской государственности нередко тормозится по причине слабой исполнительской дисциплины и безответственности должностных лиц, государственных, муниципальных служащих. В связи с этим в 1996 г. Президент РФ издал Указ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Согласно этому акту, должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов подлежат дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности. Если совершены более серьезные нарушения, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, вышеперечисленные субъекты привлекаются к административной или уголовной ответственности.

В КоАП РСФСР включены такие статьи, как, например, ст.165³ «Непринятие мер по частному определению (постановлению) суда или представлению судьи»; ст.165¹⁰ «Невыполнение законных требований прокурора»; ст.165¹² «Воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации».

Кроме того, в соответствии со ст. 14 ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей к нему могут применяться определенные меры дисциплинарной ответственности. Однако в настоящее время, к сожалению, нет нормативного правового акта, который регулировал бы механизм этой ответственности.

Как известно, административная ответственность в нашей стране регулируется КоАП РСФСР, Таможенным кодексом РФ, а также большим количеством законодательных актов, касающихся ответственности юридических лиц, в частности одним из последних актов — ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» 1999г. В октябре 2000 г. Государственной Думой в третьем чтении был принят Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Исходя из концепции проекта КоАП РФ все федеральные нормы об административной ответственности должны включаться в Кодекс, что соответствует идее реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях. При подготовке проекта разработчики столкнулись с множеством проблем, касающихся разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, перечня мер административных взысканий, определения перечня юрисдикционных органов, формулировок новых составов административных правонарушений, например посягающих на институты государственной власти, миграционного законодательства, законодательства в сфере финансов и налогообложения, более детального определения статуса лиц, участвующих в деле и т.д. Принципиальным отличием проекта от КоАП РСФСР является то, что действие нового кодекса будет распространяться на юридических лиц. Необходимость такого нововведения объясняется тем, что в связи с переходом страны к рыночной экономике в последние годы уже принят ряд законов прямого действия, предусматривающих административную ответственность юридических лиц за правонарушения в области строительства, природопользования и т.д. Установление административной ответственности юридических лиц является одним из средств обеспечения исполнения возложенных на них обязательств. Меры административной ответственности должны применяться к юридическим лицам как субъектам административного правонарушения вне зависимости от их органи-

зационно-правовых форм и форм собственности.

В нашей стране сделаны реальные шаги к отступлению от «иммунитета верховной власти», что следует расценивать как положительный фактор. Государственные органы должны не только иметь четкие юридические установки, касающиеся их прав, но и осознавать и выполнять обязательства, а также нести ответственность за свои действия. Для достижения этого необходимо, на наш взгляд, привлечь весь комплекс мер ответственности. Таким образом, в настоящее время большое внимание уделяется проблемам административной ответственности и, что самое важное, ответственности как простого гражданина, так и должностных лиц, а также юридических лиц.

ИЛ.Бачило*

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ ИНФОРМАТИЗАЦИИ**

Юридическая ответственность как институт общеправовой и включенный во все отрасли права и законодательства реализуется с учетом специфики методов различных отраслей права и предметных областей, в которых возникают конфликтные противоправные ситуации.

В сфере деятельности органов исполнительной власти (далее ОИВ) институт ответственности реализуется как многоотраслевой и не ограничивается только ответственностью административной.

В условиях информатизации общества и в том числе сферы деятельности органов государственной власти особое значение приобретает вопрос о прозрачности деятельности ОИВ. Эти обстоятельства должны повлиять на состояние ответственности как государственных органов, так и их служащих.

* Заведующая сектором информационного права ИГЛ РАН, доктор юридических наук.

** Работа выполнена по гранту РФФИ № ООЮбЗО 114.

Гласность является принципом деятельности органов государственной власти. Легитимно этот принцип закреплен в ст. 3 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Аналогичные нормы должны присутствовать в законах и положениях о других органах исполнительной власти, а главное, находиться в основе всей их деятельности.

При осуществлении гласности перед ОИВ стоят две задачи: 1) избежать угроз создания конфликтных ситуаций и ответственности при осуществлении своей деятельности и не нарушать принцип гласности; 2) обеспечить сохранность и законное использование документов и сведений ограниченного доступа и других категорий информации конфиденциального характера.

Процессы информатизации активно развиваются и в системе государственного управления. Компьютеризация рабочих мест в аппарате органов государственной власти, взаимодействие органов через электронные коммуникации на основе локальных, специальных (ФАПСИ), региональных сетей дополняется, и довольно активно, использованием возможностей глобальной сети «Интернет». В глобальной сети формируется особый сегмент Internet ru. Активно обсуждается вопрос, в какой мере возможно правовыми средствами регламентировать отношения, реализуемые через глобальные информационные сети, и обеспечить ответственность сторон в этих отношениях с учетом неизбежного при этом использования законодательства разных стран. Это касается электронного бизнеса, консультационной деятельности, авторских прав, защиты персональных данных, ответственности за информационные сообщения, электронных СМИ, использования чужого имени в глобальной сети и т.п. Не случайно все большее значение приобретают вопрос о товарных знаках, знаках обслуживания и наименовании мест происхождения товара, проблемы рекламы.

Вопросы информатизации в аспекте института ответственности в очередной раз поднимают проблему соотношения позитивного регулирования отношений, создания нормальных условий для реализации прав и обязанностей их участников, снижения возможных угроз для нарушения закона, с одной стороны, и формирования массива норм об ответственности за совершенные правонарушения — с другой. Нельзя сказать, что такая взаимосвязь в законодательстве, регулирующем деятельность ОИВ, достигнута, В правовых актах, связанных с информационными процессами, пока присутствуют достаточно дежурные положения об ответственности в соответствии с дейст-

вующим законодательством, что мало к чему обязывает. Работы по установлению синхронной связи основных регулирующих норм правовых актов с нормами, обеспечивающими реальную ответственность за нарушение первых, осуществляются часто формально.

На состояние ответственности влияет и то, что еще многие участки отношений в законодательстве не урегулированы. До сих пор не только нет законов «О праве на информацию», «О персональных данных», о других видах конфиденциальной информации, но и задерживается принятие законов об электронном документе и электронно-цифровой подписи, об электронном документообороте, которые очень важны для сферы управления. Не урегулированы отношения по формированию, ведению и использованию таких важных информационных ресурсов, как реестры недвижимости, лесных, водных ресурсов, земельные кадастры; нет правил ведения регистра «Население», правил регистрации сделок с недвижимостью и т.д. Все это ведет к проблеме ответственности за то, чем и кто плохо управляет или распоряжается с нарушением закона В печати часто можно встретить признания чиновников в том, что нет ясности о составе объектов той или иной отрасли управления. Как же можно говорить об ответственности за последствия плохого управления, если не поставлен учет, отчетность, контроль, когда рычаги управления не только в экономике, но и в социальной сфере, в области образования, культуры, науки, общения с населением становятся виртуальными? Помимо этого ГК РФ внес неясность, причислив служебную информацию к категориям объектов гражданских прав. Здесь предстоит работа по определению режима этого вида информации.

Поворотным моментом в отношении правовых методов обеспечения правопорядка в области формирования и использования информационных ресурсов России сегодня можно считать Доктрину информационной безопасности Российской Федерации, утвержденную Президентом РФ 9 сентября 2000 г. Этот документ определяет информационную безопасность как «состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства». Доктрина рассматривает вопрос о безопасности в комплексе с наличием позитивного регулирования и на этом фоне с выявлением угроз безопасности страны, а также мер, предотвращающих катастрофы, конфликты, правонарушения в этой области, и ориентируется на установление адекватной ответственности. Эти ориентации

Доктрины должны быть развиты в концепции правового обеспечения информационной безопасности.

Стоит подчеркнуть позицию Доктрины информационной безопасности в той части, где сказано о безотлагательном решении таких проблем, как:

— совершенствование нормативно-правовой базы обеспечения информационной безопасности РФ, включая механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней, формы и способы реализации правовых норм, касающихся средств массовой информации;

— установление ответственности должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан за соблюдение требований информационной безопасности,

— координация деятельности органов государственной власти Федерации и субъектов РФ, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности в области обеспечения информационной безопасности;

— разработка методов повышения эффективности участия государства в формировании информационной политики государственных телерадиовещательных организаций, других средств массовой информации.

Уже сейчас на основе Доктрины можно ставить вопрос о систематизации сфер ответственности органов государственной власти в области информационного обеспечения их деятельности. Представляется, что для ОИВ и органов местного самоуправления следует выделить три предметные области, которые позволят более четко сформулировать вопросы о мерах и формах ответственности субъектов этой ветви власти.

1. Ответственность за правонарушения в организации информационного обеспечения своей собственной деятельности, определяемой Положением о конкретном органе. Здесь предстоит работа по увязке функций, осуществляемых органом, его подразделениями, государственными служащими и просто служащими аппарата, с информацией, которая необходима для работы в штатном и нештатном режимах. Классификаторы функций и блок-схемы информации по их профилю неизбежны. В этот блок входят и проблемы информационного взаимодействия органа с другими органами власти по вертикали

и горизонтали системы — проблемы обмена государственным информационным ресурсом.

2. Ответственность за сбои в представлении информации субъектам, включенным в систему (пространство) конкретного органа и связанным с его управленческой деятельностью, с аккумуляцией информационного ресурса по отрасли или по смежным отраслям. Многие министерства ответственны за сбор и хранение информационного ресурса в межотраслевом плане. Здесь же сосредоточена ответственность за распоряжение информацией, которая поступает в ОИВ от организаций государственных, негосударственных, а также от граждан.

3. Ответственность за нарушение установленных правил взаимодействия с субъектами, не включенными формально в орбиту компетенции ОИВ, но имеющими право на конституционной основе знать о результатах и методах деятельности органа в его функциональной сфере, которая одновременно является и сферой интересов отдельных граждан и всего населения страны. Здесь речь идет именно о прозрачности деятельности органов государственной власти для граждан и для средств массовой информации как посредников в информационной сфере.

Проблемы неполноты, искажения, утраты, утаивания, подделки информации и других подобных действий с информацией в зависимости от их последствий для разных категорий субъектов, обозначенных в предлагаемой систематизации, будут определять степень вины и вид и меру ответственности органа, должностных лиц и иных служащих.

К настоящему времени достаточно очевидными становятся отношения, связанные с формированием и использованием информационного ресурса, новых информационных технологий и средств коммуникации информации. Последняя включается в систему публичного и гражданско-правового регулирования. Возникает множество проблем на стыке разных отраслей права, что существенно влияет и на сферу ответственности.

Состав административных правонарушений по действующей редакции КоАП РСФСР касается в основном физических лиц, должностных лиц хозяйствующих структур и в очень небольшой степени должностных лиц ОИВ. Субъектами административной ответственности в современных условиях признаются и юридические лица, однако это оформляется пока не в рамках Кодекса.

В целях реализации конституционной нормы об ответственности органов государственной власти за принятые решения, нарушающие права граждан, возможно, следовало бы изучить опыт Франции о юридических, лицах публичного характера, а также опыт применения ответственности к служащим государственного аппарата и лицам, уполномоченным осуществлять функции органов государственной власти. Целесообразно ставить вопрос об ответственности органа государственной власти с учетом средств, идущих из его бюджета на возмещение вреда, наносимого принимаемыми им решениями. По опыту других стран необходима гласность и в этой области. Можно предложить ежегодные доклады руководителей органов государственной власти об обжалованных решениях нормативного и индивидуального характера с учетом расходов из бюджета органа на возмещение ущерба физическим и юридическим лицам.

Второе направление повышения ответственности исполнительной власти, включая органы, их подразделения и разные категории служащих, в настоящее время может быть увязано с использованием в системе этих органов материальных и информационных ресурсов. |

Поскольку информация является всеохватывающим, всепроникающим ресурсом управленческой деятельности, соблюдение правил работы с этим ресурсом может служить своеобразным индикатором качества работы различных структур аппарата. Кроме общих положений об органах и их подразделениях, должностных инструкций служащих необходимы правила по информационному обеспечению деятельности каждой из названных структур, установление требований о полноте, достоверности, своевременности информации, обеспечивающей выполнение функций субъектов управления, об адекватности информации, используемой для принятия решений.

Информационные аспекты управленческой деятельности реализуются через:

а) информационное обеспечение работы исполнителя и структур принятия решений, на которые работает конкретный исполнитель — отдельный служащий;

б) организацию работы специализированных информационных подразделений типа информационно-аналитических структур, архива библиотек, делопроизводственных подразделений;

в) создание и использование информационных систем, баз данных, соответствующих предметной области и функциям органа;

г) формирование баз данных нормативно-правовой информации,

прежде всего законодательства РФ, субъектов РФ в соответствующей области ведения, по учету принимаемых актов (нормативных и индивидуальных) самим органом и его должностными лицами;

д) создание и эксплуатацию информационных систем по связи с соответствующими органами государственной власти, местного самоуправления, организациями и гражданами, а также подразделений для информирования общественности о деятельности органа (пресс-службы и т.п.);

е) правила и требования к работе с разными категориями информации: по признаку ограничения доступа, по признаку собственности на информацию, по признаку обеспечения защиты информации.

Введение правил работы с информацией и фиксация нарушений в использовании данного ресурса управления существенным образом могут повлиять на исполнительскую и творческую дисциплину в ОИВ, результативность деятельности и авторитет этой ветви государственной власти. Например, соблюдение режима документированной информации, поступающей в структуру органа от других субъектов, может значительно снизить нарушения прав граждан и юридических лиц. Соблюдение режима работы с информацией, создаваемой и циркулирующей в структуре органа до ее официального опубликования или обнародования, пресечение неслужебного использования этой информации явятся условием сокращения поборов, взяточничества и других признаков коррумпированности аппарата государственной службы. Известно, как много нарушений связано с незаконным использованием персональных данных граждан и данных юридических лиц, с использованием коммерческой информации, поступающей в структуры исполнительной власти и местного самоуправления.

Однако для реализации перечисленных возможностей необходимо принятие ряда федеральных законов. Необходимы законы: «О праве на информацию» (и не только граждан), «О служебной информации», «О защите персональных данных», «О личной и профессиональной информации», «О коммерческой тайне» и др. Идеи и проекты ряда законов давно обсуждаются. Но видимого результата пока нет.

В связи с информатизацией деятельности органов государственной власти встает вопрос о регулировании отношений по созданию и использованию электронного документа, электронной подписи и организации электронного документооборота. Институт государства и права РАН неоднократно выступал с предложением подготовить

комплексный закон «Об электронном документе и электронном документообороте», в котором можно урегулировать вопросы сокращения бумажного документирования. Стоит обсудить вопрос об использовании электронной подписи в области управленческих отношений, о порядке включения информации органов государственной власти в открытые глобальные информационные системы и о защите достоверности такой информации.

Необходимо урегулировать и порядок предоставления информации органами государственной власти гражданам и юридическим лицам, другим субъектам с установлением условий бесплатности, компенсации расходов или договорных условий. В настоящее время нет определенных правил по вопросам работы с информацией, отнесенной к государственной собственности. Дело доходит до абсурда, когда передача информации из отдела в отдел в пределах одного органа обусловливается правом «владения» этой информацией.

Не менее важно решить вопрос, связанный с результатами интеллектуальной деятельности. Публичное право, в том числе и административное, не обеспечивает защиты ресурсов, которые создаются на основе формирования баз данных по разным категориям документированной информации, отчетов по НИР, документов, содержащихся в текущих архивах, которые не рассматриваются в качестве объектов имущественного характера, хотя они широко используются как предмет рыночных отношений. Нормы ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» не получили ожидаемого нормативного развития, и это, безусловно, сказывается на защите интересов собственников и владельцев этих ресурсов, с одной стороны, и на их ответственности за незаконное использование этих ресурсов за пределами их служебных полномочий — с другой.

Принятие новых законов в области государственного управления — это лишь одна сторона перестройки деятельности исполнительной власти в условиях информатизации. Переход к новым методам работы требует коренного перелома в деятельности органов и их аппарата. Это связано с расширением инновационной деятельности в данной области на базе информационных технологий, что возможно только при наличии финансовых средств на развитие технологий управленческих. Это особая тема, затрагивающая вопросы глобальной инновации стиля, содержания и форм государственного управления. Но это и проблема административного права в целом.

М.С. Студеникиш*