Российской Федерации на период до 2020 года 2 страница

Важным направлением совершенствования государственного регулирования является перестройка системы статистического наблюдения, которая ведется в следующих направлениях:

сокращение объема данных статистического наблюдения за счет информации, имеющей технологический или корпоративный характер;

дополнение системы статистического наблюдения показателями, необходимыми для принятия управленческих решений в условиях рынка;

унификация форм статистического учета на различных видах транспорта;

охват статистическим наблюдением субъектов транспортной деятельности, не относившихся традиционно к транспортной отрасли;

замена в ряде случаев сплошного статистического наблюдения выборочным;

делегирование отдельных функций мониторинга и статистического наблюдения саморегулируемым организациям.

2.1.2. Совершенствование финансирования и инвестиционной деятельности на транспорте.

Бюджетное финансирование транспортного сектора должно направляться, прежде всего, на следующие цели:

обеспечение функций государственного управления в транспортной сфере;

гарантированное поддержание в работоспособном состоянии и воспроизводство объектов транспортной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности;

обеспечение гарантированной сохранности опорной транспортной сети в условиях растущей нагрузки на нее за счет адекватного бюджетного финансирования;

инициирующее бюджетное финансирование важнейших транспортных проектов;

гарантированное финансирование законодательно закрепленных государственных обязательств, в том числе по финансированию выданных федеральными и региональными властями социальных мандатов;

целевое субсидирование пользователей транспортных услуг или перевозчиков, осуществляющих социально значимые перевозки;

выполнение и стимулирование мероприятий по поддержанию мобилизационной готовности средств и объектов транспорта и путей сообщения, а также мероприятий, осуществляемых в интересах национальной безопасности;

обеспечение безопасности на транспорте.

При реализации транспортных проектов за счет бюджетного финансирования обеспечение строительства материалами, техническими средствами, оборудованием, услугами, проектно-конструкторскими и строительно-монтажными работами должно осуществляться в порядке, установленном для выполнения работ для государственных нужд, то есть по результатам открытых конкурсов.

Совершенствование бюджетной политики в отношении транспорта осуществляется в следующих направлениях:

оптимизация бюджетной сети в транспортном комплексе;

при субсидировании отдельных видов деятельности - переход от покрытия убытков транспортных операторов к закупке транспортных услуг или к адресной компенсации расходов потребителей транспортных услуг;

увеличение доли инициирующего финансирования инвестиционных проектов с участием частного капитала (или бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов) с частичным использованием средств федерального бюджета;

отказ от полномасштабного финансирования коммерчески окупаемых проектов, концентрация бюджетных средств на реализации проектов, имеющих преимущественно социально-экономическую эффективность;

исключение бюджетного финансирования потенциально конкурирующих между собой инвестиционных проектов с участием государства или инвестиционных проектов при наличии конкурирующих частных проектов;

реализация программно-целевого подхода при планировании и исполнении бюджета по статьям расходов, усиление целевого характера финансирования транспортных проектов;

расширение среднесрочного бюджетного планирования, отражающего стратегические направления развития транспортного комплекса. Поэтапный переход к трех-, пятилетнему периоду бюджетного планирования крупнейших инвестиционных проектов и программ;

совершенствование межбюджетных отношений в соответствии с уточнением ответственности и полномочий органов государственного управления различных уровней.

Перспективная модель финансирования транспортной отрасли должна быть ориентирована на создание условий для повышения ее инвестиционной привлекательности.

Соответствующими мерами являются:

разработка и реализация экономических механизмов, стимулирующих ускоренное обновление парка транспортных средств;

предоставление государственных гарантий по привлекаемым для финансирования наиболее значимых инвестиционных проектов капиталам отечественных и иностранных инвесторов;

содействие в развитии лизинга современных транспортных средств;

содействие в организации консорциумов и других объединений инвесторов для финансирования капиталоемких проектов, в том числе с участием иностранных инвесторов;

учет особенностей транспортной инфраструктуры при установлении условий аренды государственного имущества, землеотвода и землепользования;

расширение элементов платности пользования инфраструктурой для покрытия соответствующих эксплуатационных расходов.

Перспективным направлением привлечения негосударственных средств для финансирования транспортной отрасли является государственно-частное партнерство.

Основной формой государственно-частного партнерства являются концессии, прежде всего - в сфере платных дорог, железнодорожного строительства, развития аэропортов, городского общественного транспорта.

Приоритетной задачей является разработка нормативной правовой базы, обеспечивающей четкое законодательное распределение прав, ответственности и рисков между государством и инвестором, а также определение приоритетных сфер применения государственно-частного партнерства на транспорте.

При формировании перспективной финансово-экономической модели транспортной системы государство с использованием механизмов экономического регулирования:

обеспечивает условия для воспроизводства объектов транспортной инфраструктуры, многие объекты которой носят "вековой" характер, с учетом их высокой фондоемкости и длительных периодов амортизации;

стимулирует применение наиболее экономически эффективных, безопасных и экологичных транспортной техники и технологий;

обеспечивает для российских транспортных организаций равные конкурентные условия при работе на международном рынке транспортных услуг с учетом особенностей этого рынка;

исключает создание неоправданных конкурентных преимуществ для одних операторов над другими.

По мере развития транспортной системы все более широкое применение должен получать принцип "пользователь платит".

В соответствии с мировым опытом, реализация этого принципа должна стимулировать производство и применение наиболее экономичных и экологичных транспортных средств, рациональное распределение спроса на транспортные услуги между видами транспорта, применение рациональных форм организации перевозок и эффективных транспортных технологий, разумное ограничение транспортных потребностей.

Реализация принципа "пользователь платит", в частности, предполагает:

- приближение стоимости транспортных услуг к полным экономическим издержкам, прежде всего, связанным с экологическим ущербом, наносимым транспортной деятельностью;

- расширение элементов платности в использовании транспортной инфраструктуры.

2.1.3. Управление государственным имуществом на транспорте.

Государство повышает эффективность управления государственной собственностью транспорта, а также создает условия, обеспечивающие деятельность и правоотношения участников гражданского оборота имущества транспорта с учетом целей и задач государственной политики в области имущественных отношений.

Основными направлениями совершенствования управления государственной собственностью на транспорте являются:

совершенствование порядка взаимодействия органов власти в области управления государственным имуществом;

поэтапное снятие законодательных ограничений на передачу объектов транспорта в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность при наличии гарантий нормального функционирования и развития указанных объектов после выведения их из федеральной собственности;

совершенствование норм законодательства, регулирующих вопросы оформления прав собственности на государственное имущество транспортной отрасли;

проведение приватизации имущества транспортной отрасли с учетом целей и задач транспортной стратегии;

внедрение современных компьютерных технологий для решения задач учета федерального имущества и показателей эффективности его использования;

совершенствование системы профессиональной подготовки и квалификации руководителей государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, а также представителей государства в органах управления открытых акционерных обществ транспортной отрасли.

Основными направлениями работы по совершенствованию условий деятельности участников гражданского оборота имущества транспорта и их правоотношений являются:

совершенствование норм законодательства в целях недопущения несостоятельности системообразующих организаций транспортной отрасли, а также ужесточения ответственности лиц, виновных в преднамеренных банкротствах данных организаций;

разработка законодательства, регулирующего вопросы обращения находящегося в собственности граждан и юридических лиц имущества в государственную собственность;

совершенствование законодательства, регулирующего вопросы долевой собственности на имущество транспортной отрасли;

совершенствование законодательства, регулирующего вопросы инвестиционной деятельности на транспорте, осуществляемой в форме капитальных вложений;

совершенствование форм и способов передачи государственного имущества в пользование юридическим и физическим лицам, а также порядка изъятия в бюджет государства доходов государственных унитарных предприятий, получаемых ими от передачи в пользование третьим лицам, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения государственного имущества;

содействие созданию интегрированных структур с участием организаций различных секторов транспортной отрасли, иных отраслей народного хозяйства;

совершенствование методов оценки стоимости государственного имущества транспортной отрасли;

совершенствование процедур залога государственного имущества транспортной отрасли.

2.2. Развитие рынка транспортных услуг

Основой функционирования и развития рынка транспортных услуг является конкуренция независимых негосударственных транспортных организаций.

Наряду с мерами государственного регулирования, направленными на развитие конкуренции, развитию рыночных отношений на транспорте и повышению его привлекательности как сферы предпринимательства и инвестиций способствуют структурные преобразования на отдельных видах транспорта.

2.2.1. Основные направления развития конкуренции на рынке транспортных услуг.

Основными направлениями развития конкуренции на рынке транспортных услуг являются:

совершенствование антимонопольного регулирования;

поэтапное сокращение сферы ценового регулирования и расширение рынка свободных цен;

создание условий, обеспечивающих недискриминационный доступ транспортных операторов к транспортной инфраструктуре потребителей транспортных услуг к транспортной инфраструктуре;

устранение неоправданных административных и экономических барьеров для конкуренции транспортных операторов;

коммерциализация услуг транспортной инфраструктуры с привлечением частных операторов;

совершенствование системы допуска к транспортной деятельности на основе механизмов лицензирования и подтверждения соответствия транспортных средств и услуг установленным требованиям. Постепенный переход к более "мягким" формам государственного регулирования, включая добровольную сертификацию;

поддержка малого и среднего бизнеса на транспорте;

правовое разделение секторов перевозок, выполняемых по найму, и перевозок собственных пассажиров и грузов;

постепенная замена действующих количественных квот качественными;

содействие развитию транспортной логистики, а также современных информационных технологий в сфере транспорта.

2.2.2. Совершенствование антимонопольного регулирования.

Основными направлениями совершенствования антимонопольного регулирования являются:

совершенствование методик реального контроля рыночной концентрации и оценки фактического уровня конкуренции;

разграничение рынка транспортных услуг и использования транспортных средств для некоммерческих нужд;

сокращение естественно-монопольных сфер деятельности с постепенным замещением прямого регулирования (в том числе посредством установления тарифов) на рыночные методы регулирования (в том числе методами антимонопольного регулирования и контроля);

разработка и законодательное закрепление, а также публичных договоров на оказание услуг субъектами естественных монополий;

формирование процедур сорегулирования, позволяющих формировать требования и условия доступа к оказанию услуг с привлечением организаций операторов, пользователей и их объединений.

Государство не вправе ограничивать доступ операторов на рынок.

Основным инструментом, стимулирующим консолидацию транспортного бизнеса, является ужесточение качественных требований к операторам.

Консолидация может осуществляться на корпоративной основе, путем создания альянсов, пулов, использования других механизмов, которые допускает действующее законодательство.

Сегментами рынка транспортных услуг, где консолидация оправдана в первую очередь, являются гражданская авиация, городской общественный транспорт, международные автомобильные перевозки грузов, международный и внутрироссийский туризм.

2.2.3. Тарифно-ценовое регулирование.

Тарифно-ценовое регулирование должно быть, по возможности, ограничено сферами естественных монополий. При этом обеспечивается баланс интересов субъектов регулирования и потребителей их услуг.

При регулировании тарифов могут решаться следующие основные задачи:

мониторинг и общий уровень тарифов в целях ограничения их инфляционного влияния;

ограничение тарифов сверху в целях обеспечения доступности услуг для большинства потенциальных потребителей;

ограничение тарифов снизу для недопущения кратковременной реализации транспортных услуг ниже себестоимости с целью получения конкурентных преимуществ (демпинга) или долгосрочного применения заниженных цен, заведомо исключающих возможность качественного обслуживания и обеспечения требований безопасности транспортного процесса;

обеспечение ценовой прозрачности рынка (за счет расширения практики применения принципа "объявленного тарифа");

обеспечение в интересах пользователей транспортных услуг разумной стабильности тарифов.

В ходе реализации стратегии при замене льгот отдельным категориям граждан по проезду на различных видах транспорта в натуральной форме на денежные компенсации необходимо вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, других обстоятельств, а также с учетом интересов организаций и предприятий транспортного комплекса.

Основными направлениями совершенствования тарифного регулирования на отдельных сегментах рынка транспортных услуг являются:

На железнодорожном транспорте необходимо совершенствование тарифной политики, адаптированной к условиям рыночной экономики, в соответствии с принятой Правительством Российской Федерации Программой реформирования железнодорожного транспорта.

В соответствии с осуществляемой по решению Правительства Российской Федерации демонополизацией рынка железнодорожных перевозок необходим постепенный переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.

На пассажирских железнодорожных перевозках должно осуществляться постепенное сокращение внутреннего перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых. По мере развития конкуренции и снижения издержек на пассажирские перевозки будет проводиться дальнейшее дерегулирование тарифов на эти перевозки. Постепенный переход к свободным тарифам будет осуществляться по мере роста благосостояния населения. В первую очередь свободные тарифы должны устанавливаться на наиболее дорогие категории услуг.

Для основных грузопотоков экспортных грузов, доставляемых в смешанном сообщении, необходима разработка методов комплексного регулирования тарифов различных видов транспорта. Сокращение сферы регулирования тарифов на грузовые перевозки будет возможно по мере развития конкуренции на отдельных видах перевозок.

На железнодорожном транспорте следует проводить регулирование тарифов на федеральном уровне по методикам, учитывающим необходимость сокращения транспортной составляющей в себестоимости продукции.

В сфере услуг морских портов регулирование тарифов на услуги субъектов естественных монополий должно быть направлено на повышение привлекательности российских портов для грузовладельцев, поддержку российских перевозчиков при адекватном финансировании мероприятий по обеспечению безопасности судоходства в портах.

В целях развития рыночной конкуренции в потенциально конкурентных секторах естественных монополий проводить выведение отдельных стивидорных компаний морских портов, работающих в одном морском бассейне и реально конкурирующих между собой по перевалке одинаковых грузов, из реестра субъектов естественных монополий на транспорте.

Регулирование тарифов на услуги субъектов естественных монополий в морских портах должно быть взаимоувязано с регулированием тарифов на железнодорожные перевозки с целью повышения конкурентоспособности отечественной продукции, укрепления экономического пространства Российской Федерации, повышения привлекательности услуг российских портов и перевозчиков.

В сфере услуг речных портов регулирование сборов, тарифов и плат должно учитывать необходимость обеспечения устойчивого финансово-экономического положения и развития речных портов, а также доступность их услуг для перевозчиков.

Развитие конкуренции на рынке услуг речных портов, а также между различными видами транспорта (внутренний водный, железнодорожный, автомобильный) должно привести к существенному сокращению естественно-монопольных секторов в данной сфере услуг и сокращению объема государственного регулирования на данном сегменте рынка. Условием выведения речных портов из перечня локальных естественных монополий является разделение функций портового оператора и перевозчика.

В сфере внутренних водных путей в качестве меры, направленной на обеспечение устойчивого функционирования и создания условий для развития их инфраструктуры, целесообразно введение платы за пользование таковой инфраструктурой.

В сфере услуг аэропортов государственное регулирование ставок аэропортовых сборов и тарифов за наземное обслуживание воздушных судов должно быть направлено на поддержку российских авиаперевозчиков при адекватном финансировании мероприятий по обеспечению безопасности полетов и авиационной безопасности, а также на повышение инвестиционной привлекательности аэропортов.

В целях повышения эффективности государственного регулирования субъектов естественных монополий в сфере услуг аэропортов и обеспечения добросовестной конкуренции на рынке авиационных перевозок должен быть завершен процесс разделения авиапредприятий на авиакомпании и аэропорты.

Услуги системы организации воздушного движения (ОВД) рассматриваются как разновидность естественной монополии. В результате консолидации гражданской части ОВД предусматривается создание единого, находящегося в государственной собственности, субъекта, получающего сборы за аэронавигационное обслуживание (АНО) и осуществляющего за счет этих сборов финансирование текущих затрат за АНО и функции государственного заказчика при модернизации гражданской части единой системы ОВД.

Уровень ставок сборов за АНО должен устанавливаться с учетом баланса интересов хозяйствующих субъектов, оказывающих данные услуги, и потребителей услуг - авиаперевозчиков. При этом, с учетом фактического уровня доходности различных услуг по АНО, уровень ставок сборов за АНО должен обеспечивать доступность данных услуг для авиакомпаний, достаточный уровень финансирования мероприятий по модернизации гражданской части единой системы ОВД, а также поэтапное сокращение перекрестного субсидирования в данной сфере.

Тарифы для отечественных и иностранных авиакомпаний должны быть в течение определенного периода различными, с учетом фактического уровня доходности их деятельности на соответствующих маршрутах.

В сфере услуг городского пассажирского транспорта (ГПТ) на базовой сети регулярных маршрутов сохранится государственное тарифное регулирование. Однако, по мере разрешения проблемы обеспечения государственных социальных мандатов, назначение этой системы будет меняться. Исчезнет необходимость использования регулируемого тарифа как средства обеспечения перекрестного субсидирования поездок пассажиров, имеющих льготы, что создаст предпосылки к снижению тарифов. Тарифное регулирование будет направлено на решение двух основных задач:

- повышение ценовой доступности услуг ГПТ для менее обеспеченных слоев населения;

- обеспечение ценовой привлекательности услуг ГПТ для среднего класса в целях сдерживания роста числа поездок на личных автомобилях.

Ценообразование на дополнительной маршрутной сети будет основываться на рыночных принципах. В перспективе этот сегмент рынка будет ограничен предоставлением транспортных услуг повышенного качества.

2.2.4. Участие государства в деятельности рынка транспортных услуг и государственная поддержка.

Государство поэтапно сокращает свое участие в качестве предпринимателя на конкурентных рынках перевозочных транспортных услуг.

Государственное участие в акционерных обществах транспорта может быть оправдано только в отношении компаний, которые определяют устойчивость целых сегментов национального рынка транспортных услуг.

Государственная поддержка субъектов рынка транспортных услуг или пользователей допускается в случаях, когда за счет рыночных механизмов не может быть обеспечен достаточный уровень предложения или социально приемлемый уровень тарифов.

Государственная поддержка осуществляется на основе контрактов с операторами или целевых адресных дотаций, предоставляемых пользователям.

В случаях, когда государство оказывает поддержку операторам, оно имеет право на применение конкурсных принципов привлечения операторов к выполнению данного заказа.

Государственная поддержка обслуживания льготных категорий пассажиров осуществляется, как правило, путем персональных адресных денежных компенсаций.

2.3. Развитие транспортной инфраструктуры

2.3.1. Общие принципы развития транспортной инфраструктуры.

К транспортной инфраструктуре относятся наземные, водные и воздушные пути сообщения, трубопроводы, морские и речные порты, аэропорты, транспортные терминалы, метрополитены, системы скоростного внеуличного транспорта, автомобильные транспортные развязки внутри крупных городов, ледокольный флот, вспомогательный флот, а также сооружения и оборудование систем навигации, аварийно-спасательного комплекса, обеспечения безопасности транспортного процесса.

Объекты и коммуникации транспортной инфраструктуры могут относиться к инфраструктуре общего и необщего пользования.

Предоставление пользователям услуг транспортной инфраструктуры общего пользования, а также общие требования к операторам инфраструктуры общего пользования устанавливаются действующим законодательством и контролируются государством.

Принадлежность к инфраструктуре общего или необщего пользования не связана с формой собственности инфраструктуры.

Транспортная инфраструктура развивается на основе следующих принципов:

приоритетность ликвидации разрывов и очевидных "узких мест", модернизации и развития уже имеющихся мощностей по сравнению с новым строительством;

сокращение диспропорций в развитии инфраструктуры различных регионов;

максимальное использование объектов и коммуникаций для обеспечения внутренних, внешнеторговых и транзитных перевозок;

увязка развития транспортной инфраструктуры с развитием коммуникаций энергетики, связи, других инфраструктурных отраслей;

приоритетность развития внутригосударственных транспортных коммуникаций;

экономия ресурсов за счет сооружения объектов многоцелевого назначения;

координация развития инфраструктуры различных видов транспорта, в том числе в интересах обороны и безопасности страны;

развитие транспортной инфраструктуры в городах в соответствии с рациональными принципами градостроительства и планирования землепользования;

специализация крупнейших объектов инфраструктуры сходного назначения;

учет необходимости резервирования земель для перспективного развития опорной транспортной сети;

максимальная концентрация бюджетных и привлекаемых ресурсов на приоритетных проектах. Всемерное ускорение их реализации, в том числе с привлечением для этой цели заимствований на внутреннем и внешнем финансовых рынках;

оптимально необходимое отчуждение земель для транспортных нужд, локализация и снижение негативных ландшафтных изменений, эффекта фрагментации территорий и загрязнения природной среды;

развитие государственно-частного партнерства в создании и эксплуатации инфраструктуры, прежде всего, на основе концессий;

поощрение создания платных объектов транспортной инфраструктуры, при условии предоставления ими услуг более высокого качества в сравнении с существующими бесплатными объектами.

2.3.2. Развитие опорной транспортной сети.

Особое место в транспортной инфраструктуре общего пользования занимает опорная транспортная сеть - совокупность путей сообщения и транспортных узлов, обеспечивающих устойчивую взаимосвязь крупнейших населенных пунктов, экономических центров и основные внешнеэкономические связи, пространственное и функциональное единство транспортной системы.

Развитие опорной транспортной сети осуществляется в увязке с перспективными сценариями развития производительных сил на основе транспортно-экономического баланса.

Транспортно-экономический баланс является основой для модернизации и развития опорной транспортной сети, для разработки региональных транспортных программ, а также планов и программ развития отдельных видов транспорта.

При разработке транспортно-экономического баланса расчетные перспективные пропускные и провозные мощности коммуникаций различных видов транспорта и транспортных узлов, а также приоритетные направления территориального развития инфраструктуры увязываются с долгосрочными перспективами развития производительных сил, регионов, внешней торговли. При этом должны учитываться:

приоритетность требований обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

неизбежный рост спроса на автомобильные перевозки грузов в условиях развития рыночных отношений, а также растущее использование личного автотранспорта по мере автомобилизации страны;

необходимость упреждающего создания резерва пропускных возможностей на коммуникациях, где прогнозируется наибольший рост грузо- и пассажиропотоков;

необходимость согласования мощности основных транспортных узлов и транспортных подходов к ним.

Инструментом разработки транспортно-экономического баланса являются экономико-математические методы.

Развитие опорной транспортной инфраструктуры координируется с приоритетами Энергетической стратегии России на период до 2020 года и прогнозными балансами топливно-энергетических ресурсов. Прежде всего речь идет о стратегической модернизации и развитии действующей системы магистральных трубопроводов и транспортной инфрастуктуры, которая обеспечивает экспорт нефти, нефтепродуктов, угля и природного газа.

Развитие трубопроводного, морского, железнодорожного транспорта и транспортной инфраструктуры нефтегазового сектора связано со стратегиями добычи нефти и газа на территории России и выхода на мировые рынки углеводородного сырья, определенные Энергетической стратегией России в качестве приоритетных. Ориентирами развития транспортной инфраструктуры в этой сфере являются:

целесообразность формирования новых направлений экспорта российской нефти и нефтепродуктов, в том числе, минуя территорию сопредельных государств;

необходимость наличия достаточных нефтеналивных мощностей в морских портах Российской Федерации для морских поставок нефти на традиционные и новые рынки;

наметившиеся ограничения для развития экспорта нефти по традиционным морским маршрутам, связанные с действиями третьих стран;

развитие новых центров добычи нефти на востоке страны (Восточная Сибирь, Республика Саха (Якутия), шельф острова Сахалин);

снижение добычи нефти в европейской части страны, в первую очередь в Волго-Уральском и Северокавказском регионах;

появление в странах Каспийского региона крупных центров добычи нефти, для которых система российских нефтепроводов станет транзитной;