Тема 3.1. Сущность, предмет и метод административного права

Сущность административного права. Административное право[12] представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенные сферы общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права. При этом предмет административного права отвечает на вопрос — что, какие общественные отношения регулируются нормами данной отрасли права, а метод административного права отвечает на вопрос — как, каким образом нормы выполняют свое регулирующее воздействие.

Однако прежде чем говорить о предмете и методе административного права, необходимо показать его сущность, предназначение, целевую направленность, т.е. самое главное, что характеризует эту отрасль права.

Административное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления. Поэтому административное право называют правом управления или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления является именно государственное или «публичное» уп­равление.

Такое понимание сущности административного права было общепринятым на протяжении десятилетий. Однако в современных условиях сущность административного права должна быть допол­нена вторым и, может быть, самым важным элементом. Административное право теперь все в большей мере призвано регулиро­вать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного про­извола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата.

Изменения сущности административного права связаны преж­де всего со становлением Российской Федерации как демократи­ческого федеративного правового государства. Эти изменения можно сгруппировать по ряду направлений.

1. Изменение политической системы повлекло за собой деидеологизацию законодательства, в том числе и административного права. В нормативных правовых актах, например законах «О мили­ции», «О безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О пожарной безопасности», «О внутренних войсках МВД РФ», отсутствуют идеологические характеристики сущности государст­ва, государственно-правовых и общественных институтов, служа­щие в прошлых подобных правовых документах фиктивным при­крытием тоталитарного государства. Сейчас конституционно за­креплены многопартийность и идеологическое разнообразие.

Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека и гражда­нина, которые рассматриваются как высшая ценность (ст. 2 Консти­туции РФ), привели к пересмотру концепции взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета об­щественных, государственных интересов над личными, в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответствен­ности государства и гражданина.

Между тем еще не так давно господствующей была принципи­ально иная позиция, находящая отражение в деятельности всех государственных органов, во всех правовых актах. Вот как ее выра­зил в 1927г. известный административист Карадже-Искров: «Инди­видуальная свобода не является для нас основным принципом...» наше государство проникнуто идеями коллективизма и не склонно выдвигать на первый план личность. Наоборот, оно рассматривает отдельных личностей как средство для достижения своих целей... у нас личность не является чем-то самоценным, она лишь винтик огромной машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором месте» (Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927). К счастью, эти времена ушли и положение, зафиксированное в ст. 2 Конституции Российской Федерации, находит реальное отражение во всем новейшем законодательстве, в том числе и административном.

2. Организация государственной власти на основе теории разделения властей привела к прекращению всевластия Советов и партийной номенклатуры, к самостоятельности исполнительной власти и административного права, которое ранее обычно заменялось «телефонным» правом партийных руководителей.

3. Реорганизация федеративного устройства России связана c закреплением новых принципов федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в целом и одновре­менно необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, воз­можность решения на местах широкого комплекса вопросов развития территории с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права в этом процессе также коренным образом меняется, поскольку ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации исубъектов РФ отнесла административное и административно-процессуальное законодательство. А это значит, что все субъекты Рос­сийской Федерации могут создавать необходимую им собственную административно-правовую законодательную базу, разумеется не противоречащую федеральному законодательству, для успешного функционирования органов исполнительной власти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления, обеспечения прав и свобод граждан своей территории. Примером тому может служить весьма специфическое и по оценкам специалистов доста­точно эффективное законодательство Республики Татарстан.

4. Переход к рыночным отношениям в экономике самым суще­ственным образом повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия форм собственности потребо­вало и равной защиты со стороны государства всех ее форм, жест­кого государственного регулирования новых экономических про­цессов. Между тем на первом этапе экономических реформ государство вместе со сложившимся ранее правовым механизмом «ушло», а некоторые писали, что «убежало» из экономики, предоставив право решать возникшие в экономике совершенно новые проблемы рыночным механизмам, в частности, конкуренции. Од­нако из этого ничего не вышло, а в результате получился дикий рынок, дикая приватизация и все другие «прелести», нам хорошо известные. Стало ясно, что без государственного регулирования, и прежде всего административно-правового, экономические пробле­мы решить невозможно. Государство с помощью административно­го права стало усиливать свое воздействие на экономику, облекая экономические механизмы — цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т.д. — в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, по которому идут все развитые государства.

5. Формирование правового государства, правовая реформа на основе верховенства Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть изменений, которые здесь происходят, состоит в том, что ранее административное право представляло собой совокуп­ность в основном подзаконных актов, т.е. постановлений прави­тельства, актов министерств и ведомств — приказов, инструкций, наставлений, уставов, положений, которые нередко не только под­меняли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и сводили его на нет. Как можно заметить, теперь основные вопросы функциониро­вания исполнительной власти регулируются на основе законов, нормативных указов Президента РФ. Готовится новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, а также налоговый, бюд­жетный и некоторые другие кодексы, носящие преимущественно административно-правовой характер.