Глава 4. Теории и история развития местного самоуправления

§ 1. Теории местного самоуправления

Теории местного самоуправления возникли в первой половине XIX века. Учитывая, что для местного самоуправления характерна относительная децентрализация и автономия, это и стало предметом обсуждения различных политических сил.

Большой вклад в развитие теорий местного самоуправления внесли зарубежные ученые Р. Гнейст, А. Токвиль, А. Штейн. Среди российских ученых исследованием теорий местного самоуправления занимались В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Н.И. Лазаревский, К.М. Коркунов и др.

Существуют различные подходы к определению теорий местного самоуправления. Н.И. Лазаревский выделил четыре доктрины местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная и общественная теории самоуправления, самоуправляющаяся единица как юридическое лицо, политические партии.

В.И. Фадеев выделяет пять теорий самоуправления: теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория самоуправления, теория дуализма национального управления, теория социального обслуживания <1>.

--------------------------------

<1> См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 17.

В основу классификации данных теорий положен способ формирования местных учреждений и характер их взаимоотношений с центральной властью.

Теория свободной общины возникла в Германии в начале XIX века. Ее представители (О. Лабант, Э. Мейер, О. Ресслер) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека. Община рассматривалась в качестве самостоятельной, независимой от государства единицы. Данная теория опиралась на идеи естественного права, доказывающие самостоятельное ведение своими делами. Община исторически предшествовала государству. С появлением государства община изменяет свою роль.

Рассматриваемая теория выдвигала следующие основы организации местного самоуправления:

- выборность органов местного самоуправления;

- разграничение полномочий между общиной и государством;

- самостоятельность общин по реализации собственной компетенции;

- разделение органов государства и общин.

Согласно теории свободной общины государственные органы не могли вмешиваться в деятельность общин, а должны были лишь следить, чтобы общины осуществляли деятельность в рамках своей компетенции. Безусловно, община нуждалась в государстве для обеспечения защиты от нападения врагов, для развития экономических связей. С появлением государства община приобрела лишь относительную самостоятельность.

Общественная (хозяйственная) теория, как и предшествующая ей теория свободной общины, противопоставляла дела государственные общинным. Данная теория на первый план выдвигала негосударственную, хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. По мнению представителей данной теории (Р. Моль, А. Васильчиков), самоуправление - это заведование хозяйственными делами. Сущность этой теории состоит в том, что общество само ведает своими общественными интересами, а за центральными органами сохраняется управление только государственными делами. Общественная теория исходит из противопоставления местного сообщества государству, требуя, чтобы и общество, и государство занимались только собственными интересами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право: В 2 т. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.

Сторонникам данной теории так и не удалось выделить в чистом виде список негосударственных публичных дел, так как их невозможно разграничить, поскольку вопросы местного значения представляют в то же время и государственный интерес. Рассматриваемая теория получила распространение во второй половине XIX столетия в русской юридической науке <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1 - 3. СПб., 1869 - 1871.

Государственная теория отождествляла органы местного самоуправления и органы государственной власти, т.е. органы местного самоуправления являются и государственными органами. Местное самоуправление осуществляется не представителями центральной власти, а местными жителями, которые заинтересованы в результате своего правления.

Значительный вклад в развитие государственной теории внесли такие русские ученые, как А.И. Васильчиков, И.Д. Беляев, В.П. Безобразов и другие. Н.В. Постовой отмечает: "Самоуправление не должно быть самоцелью, его отделение от государства может привести к серьезным политическим противоречиям в обществе, сопровождающимся раздвоением власти и гибелью государства" <1>.

--------------------------------

<1> Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 18.

Необходимо подчеркнуть, что даже и сегодня чиновниками как государственного, так и местного уровня неоднозначно понимается самостоятельность местного самоуправления. Несмотря на то что местное самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти, оно имеет относительную самостоятельность - самостоятельность в рамках предоставленных федеральным законодательством полномочий. Думается, что местное самоуправление должно сочетать в себе и государственные, и общественные начала.

Сторонники политической теории местного самоуправления (Р. Гнейст, О. Майер) считали, что местное самоуправление должно осуществляться почетными представителями местного населения на безвозмездной основе. Самоуправление рассматривалось не как основной вид деятельности. Н.И. Лазаревский писал: "Основное отличие органов самоуправления от органов общей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно" <1>. Одним из позитивных моментов данной теории является то, что местное самоуправление должны осуществлять лучшие представители муниципалитетов.

--------------------------------

<1> Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 35.

Теория социального обслуживания ставит целью организовать удовлетворение потребностей населения, предложить свои услуги жителям и осуществить их обслуживание. Суть данной теории заключается в создании благосостояния для жителей коммуны.

Изучение рассматриваемых теорий имеет огромное значение и в современный период, когда идет процесс реформирования местного самоуправления и необходимо найти верный ориентир в развитии законодательства о местном самоуправлении.

§ 2. Развитие местного самоуправления

в дореволюционной России

Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни. Оно существовало как общинное самоуправление еще до государственно-организационного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени.

Опыт местного самоуправления как самостоятельного решения населением наиболее важных вопросов жизнеобеспечения восходит к началу формирования древнерусской государственности.

Древнерусское государство по типу относилось к раннефеодальным монархиям, основными характеристиками которых являются слабая связь между отдельными частями государства, опора княжеской власти на совет, состоящий из дружинников и земских людей (представителей местной знати), значительная роль общинного управления. В этот период практически отсутствует разделение функций и компетенции между уровнями власти. Немногочисленные города и сельские общины являлись объектом управления и не представляли самостоятельного уровня власти. Княжеская власть стремилась к централизации, но повседневная жизнь на местах в значительной степени определялась началами самоуправления. Хозяйственная деятельность и отчасти правосудие оставалось функцией общины. Источниками права служили преимущественно обычаи.

В Древнерусском государстве внутреннее управление строилось главным образом на началах самоуправления. Центр осуществлял лишь самую общую координацию жизнедеятельности составляющих государственную целостность территорий. Входящие в состав Древнерусского государства земли выплачивали киевскому князю дань за осуществление данных функций.

Формами местного самоуправления в России Средних веков являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Основные социальные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления для населения означало определенную защиту от вмешательства администрации в их дела.

Преобразование местного управления в Русском государстве середины XV в. предполагало проведение сначала губной, а затем и земской реформы.

Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда (основная территориальная единица Русского государства в XVI - XVII вв.). Первоначально губные органы осуществляли преимущественно полицейские функции. Как правило, губное самоуправление водилось в тех уездах, где было развито помещичье землевладение.

Крестьянское общинное самоуправление получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана IV Грозного. Основой реформы стала "Уставная земская грамота" 1551 г. Проводилась замена в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями. Несостоятельность системы наместничества вызвала необходимость коренных преобразований в местном управлении, создания новых органов, способных эффективно решать на местном уровне стоящие перед государством задачи.

Земская реформа предполагала осуществление самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, которая наделяла своих избранников широкими полномочиями, оставляя за собой право контролировать их деятельность, назначать перевыборы земских властей и утверждать их отчеты, а также осуществлять текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах.

Земская реформа Ивана IV позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти. Принципы выборности и относительной автономии в управлении на местах были вытеснены аппаратно-бюрократическими <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 22.

Когда существование земской избы пришло в противоречие с воеводской системой управления на местах, князья ликвидировали органы городского самоуправления.

В XVII в. воеводы стали использовать губные избы как дополнительный аппарат.

Указом Петра I от 30 января 1699 г. земские избы были преобразованы в органы преимущественно городского правления с весьма ограниченной самостоятельностью. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистрской палате.

В 1702 г. Петр I упразднил губных старост. Вместо губного управления на местах был введен элемент нового самоуправления. В каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы. Решение местных вопросов согласовалось с этими советами. Такая форма и роль местного самоуправления сохранялась до 1705 г. К этому времени выборная система осталась только в обществах ремесленников и торговых людей. Волостные крестьяне выбирали своих старост, которые подчинялись чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1879. С. 629.

В 20-х годах XVIII столетия вновь организуется городское самоуправление. В Санкт-Петербурге вместо Бурмистрской палаты учреждается Главный магистрат, а в других городах - подчиненные ему магистраты и ратуши.

Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах. В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суды, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам. Такая структура управления была заменена Екатериной II на органы с более развитыми формами городского самоуправления. В 1775 г. в стране было введено новое административно-территориальное деление: на губернии и уезды.

Привилегии дворянского сословия как опоры императорской власти были существенно расширены с принятием "Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства" (1785) <1>. Одной из таких привилегий было право образовывать дворянские общества и собрания.

--------------------------------

<1> Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. 22. N 16187.

Восстанавливались органы сословного городского самоуправления. "Городское общество" получило права юридического лица, могло иметь собственность.

Органом самоуправления было собрание всех городских обывателей. Ими решались лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. Таким образом, в середине XVIII века местное самоуправление в России развивалось на сословных началах и включалось в централизованный аппарат государственного управления.

В 1800 г. Павел I укрепляет государство путем дальнейшей централизации власти, усиления военно-политического режима. Он отменяет созданное Екатериной городское самоуправление и заменяет его бюрократическим управлением. Вводятся городские правления, которым подчиняются магистраты и ратуши. В их состав входили назначаемые правительством чиновники и выборные от городского общества, утвержденные императором.

Новым толчком развития местного самоуправления принято считать земские и городские реформы, проведенные в 60 - 70 гг. XIX века.

Положение о земских учреждениях 1864 г. было направлено на создание земских, губернских и уездных учреждений. На уровне губернии образовывались губернское земское собрание и губернская земская управа. Земское собрание осуществляло функции представительного органа местного самоуправления.

Земские собрания созывались, как правило, один раз в год и утверждали основные направления хозяйственной деятельности. На первом собрании избирался личный состав земской управы.

Выборы в уездное земство осуществлялись на основе принципов сменяемости, зависимости избирательного права от имущественного ценза, выборности. Полномочия земских органов определялись прежде всего вопросами хозяйственного значения. В их ведении находились капиталы, земские благотворительные учреждения, имущество. Земства имели право приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, выступать от собственного имени в суде в качестве истца или ответчика.

Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г. четко не устанавливало основных полномочий земств, а лишь перечисляло возможные направления их деятельности: народное образование, медицина, местные промыслы. Положение о земских учреждениях закрепило источники финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения обеспечивал губернский земский сбор - местный государственный налог. Важным источником дохода были также субвенции государства - целевые дотации на решение конкретных вопросов местного значения. Кроме того, определенную часть дохода местного бюджета составляли частные пожертвования.

Наряду с самостоятельностью земского самоуправления предусматривался и контроль со стороны государства за организацией и деятельностью земств. Формами контроля за земствами являлись как финансовый, выражающийся в предоставлении субсидий, так и кадровый контроль (утверждение председателей уездного земства и его членов губернатором и должностных лиц на губернском уровне - министром внутренних дел). Споры земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Сенат. Также был введен и обычный порядок разбирательства споров.

В результате принятия Городового положения 1870 г. была проведена городская реформа самоуправления. В городах в качестве органов городского самоуправления были созданы городская дума, городская управа, городской глава, являющийся председателем городского самоуправления. В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности, на основе лишь имущественного ценза. Городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако фактически были подконтрольны ей.

В 1890 г. было пересмотрено Положение о земских учреждениях, а в 1892 г. - Городовое положение. Изменения были направлены на усиление роли государства в организации и функционировании земского и городского самоуправления. Теоретической основой данных изменений стала государственная теория самоуправления.

Положение о земствах 1890 г. к предметам их ведения относило:

- заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями;

- заведование делами по обеспечению народного продовольствия;

- заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями;

- заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;

- удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений <1>.

--------------------------------

<1> Полное собрание законов Российской империи. Т. 10, отд. 7. Ст. 6927.

С принятием нового Положения о земствах 1890 г. в систему земств, для организации их работы и контроля над ними было введено губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда.

В соответствии с новым Городовым положением 1892 г. был ограничен круг лиц, имевших право на участие в городском самоуправлении, поскольку увеличился имущественный ценз.

Представительный орган городского самоуправления возглавлялся городской главой, а исполнительный орган городского самоуправления - городской управой. Причем члены городской управы избирались городской думой. Избранные в управу лица подлежали утверждению губернатором, а городские главы губернских и областных городов - министром внутренних дел. Срок полномочий органов городского самоуправления составлял четыре года. Городские думы имели право устанавливать местные сборы, принимали решения по вопросам пожарной безопасности и т.д. Вместе с тем органы самоуправления были полностью подконтрольны органам центральной власти.

Провести реформу местного самоуправления попыталось Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Осуществить эту реформу не удалось - свершилась Октябрьская революция 1917 г.

§ 3. Развитие местной власти в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. процессы организации власти на местах изменились коренным образом. Правительством был взят курс на централизацию власти, что противоречило сущности и правовой природе местного самоуправления. В основу организации местной власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты вошли в систему органов государственной власти как их структурные элементы.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. провозгласили всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все представительные органы власти стали называться Советами.

Полномочия Советов делились на два вида:

а) вопросы общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории Советов;

б) исключительные полномочия, осуществляемые Советами непосредственно на сессии <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М., 1999. С. 61.

Депутаты местных Советов реализовывали свои полномочия на непосредственной основе: они отчитывались перед своими избирателями о проделанной работе и выполнении наказов. Основные вопросы, входящие в компетенцию местного Совета, рассматривались на сессии. Исполнительными органами местных Советов стали исполнительные комитеты Советов народных депутатов, которые избирались местными Советами. Исполнительные комитеты подчинялись как соответствующему местному Совету, так и исполкому высшего Совета.

Местные Советы и их исполнительные комитеты не были самостоятельными в своей деятельности, поскольку реально они подчинялись местным партийным органам. По сути, Советы осуществляли государственные задачи на местном уровне <1>.

--------------------------------

<1> О компетенции Советов см.: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980; Кутафин О.Е., Шеремет К.Т. Компетенция местных Советов. М., 1982.

§ 4. От местного государственного управления в СССР

к местному самоуправлению в Российской Федерации

Глобальная перестройка, провозглашенная центральной властью Союза ССР в середине 80-х г. XX века, повлекла за собой реформирование всей системы управления страной. Безусловно, одним из важнейших вопросов этой реформы стал вопрос о роли местных Советов в меняющихся политических и экономических условиях.

Процесс изменения системы организации местной власти в СССР и Российской Федерации можно условно подразделить на несколько этапов, каждый из которых характеризуется не только изменением структуры местных органов, но и различными подходами к самой идее местного самоуправления, его месте в системе публичной власти.

Первый этап, начавшийся в конце 80-х г., характеризовался стремлением внедрить идеи самоуправления в самые различные организационные структуры. Такие элементы самоуправления, как хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей, начали вводиться на предприятиях, в трудовых коллективах. Однако введение самоуправления в системе управления всем обществом и государством требовало более кардинальных перемен.

Во многих документах того периода отмечалось, что именно местные Советы, являясь органами власти, наиболее приближенными к населению, должны взять на себя бремя проведения перестроечных процессов не только в центре, но и на местах.

Очевидной задачей реформы управления на местах являлся вывод местных Советов под опеку их же собственных исполнительных органов, с одной стороны, и партийных органов - с другой. Первой попыткой такого рода стало создание в структуре многих Советов специальных органов - президиумов, которые должны были, по первоначальному замыслу, взять на себя прежде всего организационные функции исполкомов. Частично этого удалось добиться. Однако во многих случаях стали возникать конфликты между президиумами советов и исполкомами, вызванные недостаточно четким разграничением их компетенции.

Идеей сделать из местных Советов по настоящему представительные органы, выражающие прежде всего интересы конкретной территории, был пронизан Закон "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР", принятый 27 октября 1989 г. Этим Законом предусматривалось проведение выборов в местные Советы на основе гласности, альтернативности и состязательности. Другим важным моментом Закона было значительное сокращение численности депутатского корпуса, путем чего пытались добиться повышения управляемости местных Советов. В этот период на новом уровне был возрожден лозунг первых годов Советской власти: "Вся власть Советам!". Теперь местным Советам пытались вернуть формально принадлежащие им полномочия, на деле отобранные у них еще в 20-е г. партийной номенклатурой.

Вместе с тем необходимо отметить, что реформы этого периода в большинстве случаев ограничивались лишь незначительными изменениями. К местному самоуправлению планировалось прийти путем постепенной децентрализации государственной власти. По-прежнему система управления на местах сохраняла важнейший признак именно государственного управления: подчинение нижестоящих органов управления вышестоящим. Исполнительные комитеты местных Советов были подотчетны не только своему Совету, но и вышестоящему исполкому. На практике, когда большинство ответственных работников исполкома являлись членами КПСС, решения вышестоящих исполнительных и партийных органов имели для них куда большее значение, чем мнение "своего" Совета.

Именно решение этой проблемы стало важнейшей чертой Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства", который был принят 9 апреля 1990 г. Эту дату можно признать началом второго этапа реформы местного самоуправления.

Этот Закон стал результатом совместных усилий ряда ведущих специалистов в области местного самоуправления и советского строительства. Среди его разработчиков были такие известные профессора, как Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, И.А. Азовкин, Ю.А. Тихомиров, М.И. Пискотин и др. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" был огромным шагом вперед в деле реформирования местной власти. Вместе с тем он все же нес в себе многие черты советского типа организации власти.

Безусловно, важнейшей новеллой Закона стало устранение двойного подчинения местных исполнительных органов по вертикали. В соответствии с данным Законом исполнительные комитеты сохранили лишь некоторые функции контроля за деятельностью нижестоящих исполкомов. По всем остальным вопросам исполкомы подчинялись и отчитывались только перед своими Советами, что, безусловно, способствовало повышению реального статуса последних.

Закон содержал ряд отсылочных норм, которые относились к законодательству, принимаемому только законодательными органами страны. Самоуправление стало подчиняться только закону или иному решению законодательного органа. Ведомственное вмешательство в дела местного самоуправления было прекращено.

Местное самоуправление определялось в Законе в первую очередь именно как территориальное самоуправление. Общественное самоуправление, самоуправление трудовых коллективов - это другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему <1>. При разработке данного Закона большинство авторов высказались за то, что местное самоуправление - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, основываясь на интересах населения и особенностях административно-территориальных единиц, учитывая законы и соответствующую материально-финансовую базу <2>. Нельзя не отметить, что такое понимание местного самоуправления в целом сохранилось и в настоящее время.

--------------------------------

<1> Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 73.

<2> Там же. С. 74.

Территориальной основой местного самоуправления стали прежде всего города и районы. Допускалось осуществление местного самоуправления и на уровне поселков, однако окончательное решение этого вопроса оставалось в ведении союзных и автономных республик. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.

Что касается краев и областей, то они, являясь слишком крупными территориальными образованиями, не соответствовали идее местного самоуправления, и в них предполагалось осуществлять только государственную власть.

Закон закреплял основные организационно-правовые формы системы местного самоуправления. К таковым относились: местные Советы, формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания, сходы граждан и др.), а также отдельно выделялось территориальное общественное самоуправление. Местные Советы хотя прямо и не определялись как негосударственные органы, все же не включались Законом и в систему государственной власти.

Местные Советы различных уровней в соответствии с данным Законом обладали различными полномочиями. При этом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.

Как видно уже из названия, важное внимание в Законе уделялось местному хозяйству, т.е. экономической деятельности органов местного самоуправления. В состав местного хозяйства включались объекты коммунальной собственности, а также с согласия собственника могли включаться и другие объекты, используемые преимущественно для обслуживания населения. Закон определял также финансовую основу местного самоуправления, вводил понятие местных бюджетов, определял их источники, а также порядок распоряжения средствами местного бюджета.

Можно отметить, что по многим параметрам Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" опережал действующие нормативные акты того периода, вводя множество новых понятий, до того союзному и республиканскому законодательству неведомых. Поэтому после его принятия возникла настоятельная необходимость разработки целого ряда других законодательных актов.

Так, 10 октября 1990 г. принимается Закон РСФСР "О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы", 21 ноября 1990 г. - Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", 24 декабря 1990 г. - Закон РСФСР "О собственности в РСФСР". Последний из этих законодательных актов закрепил новое для российской науки понятие муниципальной собственности как собственности района, города, районов в городе, поселка и сельского населенного пункта. В соответствии со ст. 23 этого Закона распоряжение и управление муниципальной собственностью должны были осуществлять местные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления.

Изменениям подверглась и союзная Конституция. 26 декабря 1990 г. ст. 145 Конституции СССР была дополнена второй частью, которая устанавливала, что "в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии".

В целом можно сказать, что Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства", а также другие законодательные акты того периода создали широкие правовые предпосылки для функционирования достаточно независимого местного самоуправления. Однако практическая реализация этого документа оказалась крайне далекой от законодательных концепций.

Практически сразу после принятия Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" было ликвидировано его главное положение - устранение соподчиненности местных органов по вертикали. По законодательной инициативе РСФСР союзный законодатель внес изменения в п. 3 ст. 6 Закона, установив, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами.

Уже начинающийся распад СССР не позволил реализовать в полной мере даже оставшиеся достижения Закона. Хотя Советский Союз еще и продолжал существовать, союзные органы власти все больше утрачивали свое влияние, а реальная власть все больше переходила к союзным республикам. Поэтому третий этап развития местного самоуправления связан прежде всего с реформированием законодательства РСФСР.

24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления". В соответствии с этим Законом раздел V Конституции РСФСР "Местные органы государственной власти и управления в РСФСР" был дополнен словами "Местное самоуправление в РСФСР". В наименование первой главы этого раздела - "Местные Советы народных депутатов" были добавлены слова "и органы территориального общественного самоуправления". Статья 138 Конституции устанавливала: "Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии".

Закрепление основ местного самоуправления на конституционном уровне позволило разработать и принять законодательный акт, регулирующий местное самоуправление в РСФСР. 6 июля 1991 г. принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", который открыл новую страницу в истории законодательства России о местном самоуправлении. Этот Закон был определенным шагом назад по сравнению с союзным Законом "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства", однако он более соответствовал реалиям того периода. Главным достоинством нового Закона было достаточно подробное определение структуры местного самоуправления, разграничение компетенции органов местного самоуправления, что позволило применять его непосредственно, без сопутствующих подзаконных нормативных актов.

В Законе получили отражение некоторые общемировые стандарты местного самоуправления, закрепленные, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. К ним в первую очередь относятся: утверждение основных прав местного самоуправления за выборными представительными органами местного самоуправления; наличие коммунальной (муниципальной) собственности; отказ от иерархической структуры управления на местах, от соподчиненности органов местного самоуправления разных уровней, построение отношений между ними на договорных основах; удовлетворение финансовых потребностей мест преимущественно за счет собственных доходных источников; специализация органов местного самоуправления главным образом на удовлетворении коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения без возложения на них ответственности за состояние производственной сферы; широкое сочетание представительных институтов местного самоуправления с формами прямой демократии; использование конкурсной системы замещения должностей в исполнительном аппарате; обеспечение и реализация свободы самих муниципалитетов и муниципальных служащих создавать различные ассоциации для организации взаимопомощи в делах самоуправления и защиты профессиональных интересов; активная судебная защита прав самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Пусковой комплекс научно-технических работ по переходу района (города) на самоуправление в условиях формирования рыночных отношений. Т. 5. М., 1995. С. 138.

Закон 1991 г. о местном самоуправлении предусматривал разработку на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, что повлекло за собой развитие местного нормотворчества.

Местное самоуправление в соответствии с Законом 1991 г. осуществлялось через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, а также путем использования форм непосредственной демократии. В законе местные Советы народных депутатов назывались представительными органами власти (без уточнения "государственной").

Местные Советы народных депутатов должны были функционировать в районах, городах, районах в городах, поселках и сельсоветах. Исполнительные органы местного самоуправления впервые были названы местными администрациями. Местная администрация была подотчетна Совету и находилась под руководством главы администрации на принципе единоначалия. На практике местные администрации, по сути, стали преемниками исполкомов. В соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" полномочия исполнительного комитета прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации.

Принципиально важным моментом Закона стало разграничение полномочий между местным Советом и местной администрацией. Таким образом, впервые в законодательство была заложена идея о том, что представительный орган может решать отнюдь не все вопросы, относящиеся к компетенции данного уровня власти, а только прямо закрепленные за ним. Разграничивались также полномочия органов местного самоуправления различных территорий.

Основной формой деятельности местных Советов признавалась сессия. На сессии решались наиболее важные вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправления. В Законе закреплялось, что первая сессия вновь избранного Совета созывается председателем Совета предыдущего созыва не позднее чем в трехнедельный срок после избрания в Совет не менее двух третей от числа депутатов, установленного для данного Совета. Первая сессия вновь образованного Совета созывается в вышеуказанный срок председателем Совета, принявшего решение об образовании нового Совета.

Сессия местного Совета должна была созываться его председателем. При этом предусматривалось, что очередные сессии Совета созываются не реже двух раз в год. Внеочередные сессии Совета могли созываться по инициативе не менее одной трети от числа депутатов, избранных в данный Совет, а также председателя Совета или главы местной администрации не позднее чем в двухнедельный срок.

Сессии Советов проводились в форме пленарных заседаний, а также заседаний постоянных и иных комиссий, депутатских групп, объединенных общей повесткой дня. Продолжительность сессии должна была определяться самим Советом.

Совет наделялся возможностью избирать из числа депутатов постоянные и временные комиссии, которые были призваны осуществлять три главные функции:

1) предварительное рассмотрение вопросов, которые относились к компетенции Совета;

2) реализация принятых Советом решений;

3) контроль деятельности местных администраций.

В Закон были заложены некоторые механизмы сдержек и противовесов между двумя ветвями власти на местном уровне. Структура местной администрации утверждалась местным Советом по представлению главы администрации.

Местные Советы были вправе выражать недоверие главе местной администрации, руководителями органов и структурных подразделений администрации, а также отменять акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные решения глава местной администрации мог обжаловать в судебном порядке.

Вместе с тем Закон предоставлял главе местной администрации право опротестовывать решения соответствующего местного Совета в случаях, если решение Совета, по его мнению, противоречило действующему законодательству или другим решениям этого же Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами.

Местный Совет был в праве отклонить протест главы местной администрации, который мог бы быть обжалован главой местной администрации в суд или вышестоящий Совет.

Практика реализации данного Закона повлекла за собой ряд изменений в первоначальной концепции. Вызвано это было разными причинами. Так, как подчеркивает В.А. Васильев, разработчики Закона "О местном самоуправлении в РСФСР" полагали, что все новые законы должны согласовываться с этим Законом. Получилось же наоборот, и вскоре Закон о местном самоуправлении стал применим лишь в части организационной, где регламентировались формы и способы действия органов самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 91.

В качестве примера можно привести Закон РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", который заметно сузил компетенцию местных Советов в области приватизации по сравнению с Законом о местном самоуправлении. Одновременно с Законом о местном самоуправлении в РСФСР действовали и другие законодательные акты, значительно сужающие права местного самоуправления.

Осенью 1991 г. был принят Закон РСФСР "О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации", который практически продублировал круг полномочий и компетенцию местных Советов.

В силу этого дальнейшее развитие местного самоуправления, основанное на Законе 1991 г. о местном самоуправлении отличалось определенными противоречиями.

Так, соподчиненность администраций в Законе прямо не предусматривалась, но после событий августа 1991 г. на период проведения реформы такая соподчиненность была фактически восстановлена. 1 ноября 1991 г. V Съезд народных депутатов Российской Федерации принял Постановление "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы", а чуть позже, 25 ноября того же года, Президент Российской Федерации подписал Указ "О порядке назначения глав администрации". В соответствии с этими документами главы местной администрации назначались соответствующими главами вышестоящих администраций, что, по сути, ставило их в подчиненное положение. В дальнейшим эти нормы были развиты в Постановлении VII Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 г. "О главах администрации" и Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администрации". Хотя эти акты в принципе не исключали возможность проведения в определенных случаях выборов глав администраций, в большинстве случаев они назначались на должность вышестоящими органами или должностными лицами <1>.

--------------------------------

<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 2000. С. 241.

Деятельность местных Советов также подверглась существенным изменениям. Выше уже подчеркивалось, что в 1989 г. численность местных Советов была значительно сокращена. Однако и в сокращенном виде численный состав Советов был очень многочисленным. При этом большинство депутатов осуществляли свои полномочия на непостоянной основе, т.е. совмещали депутатскую деятельность с профессиональной. В силу этого постоянно возникали проблемы обеспечения кворума депутатов, принятие решений местных Советов было затруднено. Для решения этой проблемы в Постановлении Верховного Совета РСФСР "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" было предусмотрено создание так называемых малых Советов. Численность малых Советов составляла обычно одну десятую от численности всего Совета, т.е. от 7 до 20 человек.

Идея создания малых Советов заключалась в том, чтобы организовать малочисленный орган, способный оперативно реализовывать полномочия местного Совета в период между его сессиями. Вместе с тем некоторые вопросы относились к исключительной компетенции только "большого" Совета. Местный Совет был вправе отменить решения малого Совета на своей сессии.

Дальнейшее развитие местного самоуправления в Российской Федерации еще некоторое время продолжалось по пути реформирования советской системы. 21 апреля были внесены изменения в Конституцию РСФСР. Раздел V Конституции стал именоваться "Местное самоуправление в Российской Федерации". Впервые на конституционном уровне было четко указано, что "местные Советы народных депутатов - районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские - входят в систему местного самоуправления". Таким образом, было окончательно признано, что местные органы власти не только не входят в систему государственной власти, но и представляют собой особый уровень управления обществом - муниципальный.

В конце 1992 - начале 1993 г. в Российской Федерации окончательно сложилась советская система местного самоуправления, базировавшаяся на Законе о местном самоуправлении 1991 г. Возможно, она могла бы просуществовать более длительное время, однако ее крушению способствовали события, развернувшиеся вокруг Президента Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации в 1993 г. Борьба, которая велась между законодательной и исполнительной властью на самом высшем уровне, отразилась и на всех остальных элементах системы государственного и муниципального управления.

Постепенной ломкой советской системы местного самоуправления начался четвертый этап его реформирования. Пребывая в состоянии постоянной конфронтации с Верховным Советом Российской Федерации, Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин обрушивал свой гнев на всю систему Советов. "Очевидно, - утверждал он на заседании Конституционного совещания, - что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы" <1>.

--------------------------------

<1> Конституционное совещание: стенограмма, материалы, документы. Т. 2. М., 1995. С. 10.

На этом постулате основывались все его указы, подписанные после 21 сентября 1991 г. и касающиеся местного самоуправления. Как отмечает А.Н. Дементьев, "эти указы постепенно оставили практически без полномочий представительные органы. Из законов были изъяты правовые нормы, устанавливающие механизм подотчетности и подконтрольности исполнительных органов" <1>.

--------------------------------

<1> Дементьев А.Н. О "системе Советов" и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. 1996. N 8.

Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 16 сентября 1993 г. N 918 "О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" было утверждено Временное положение о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Это Положение предполагало, что органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления будут объединяться для решения социально-экономических проблем регионов. Их деятельность должна быть основана на уставе и учредительном договоре, в котором должны быть описаны порядок взаимодействия и механизм взаимоотношений по решению тех или иных проблем.

На деле эти "добровольные" объединения органов государственной власти и органов местного самоуправления стали повсеместно создаваться в приказном порядке и способствовали еще большему подчинению органов местного самоуправления государственной власти.

После ликвидации высшего представительного органа Российской Федерации - Верховного Совета та же судьба должна была постигнуть и нижестоящие представительные органы, в том числе и местные. Так и произошло.

9 октября 1993 г., т.е. практически сразу после трагических событий начала октября, принимаются одновременно два Указа Президента Российской Федерации: N 1616 "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления" и N 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации". Указом N 1617 было предусмотрено, что "деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация" (п. 4).

Аналогичная норма содержалась в Указе Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации". Ранее назначенные или избранные главы местных администраций должны были впредь именоваться главами местного самоуправления, что должно было обозначить главенствующую роль исполнительной власти на местном уровне. Этим Указом было также утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Представительными органами становились так называемые собрания представителей, которые могли именоваться также "дума", "муниципальный комитет" и т.п. Срок их полномочий был определен в два года. Положение предусматривало, что в малочисленных городских и сельских поселениях представительные органы местного самоуправления вообще не формируются, а их полномочия исполняются собраниями, сходами граждан, а также выборным главой местного самоуправления.

В городских и сельских поселениях с населением до 50 тысяч человек выборными органами местного самоуправления становились собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации), в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек - собрание представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый населением глава местного самоуправления. Положением также предусматривалась возможность создания единого органа местного самоуправления нескольких территорий.

Пунктом 3 Положения предусматривалось, что выборный представительный орган местного самоуправления (собрание представителей) работает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации).

Главе местного самоуправления были переданы все важнейшие полномочия местного самоуправления, в том числе право утверждать структуру местной администрации, подписывать (или не подписывать) решения представительных органов.

Представительные же органы должны были решать достаточно важные вопросы (утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, принятие устава местного самоуправления), однако в большинстве случаев только по согласованию с главой местного самоуправления. Впоследствии перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, закрепленный в данном Положении, был объявлен исчерпывающим.

Таким образом, имелся явный перекос в сторону исполнительной власти. Учитывая, что главы администраций (местного самоуправления) в основном назначались вышестоящими государственными должностными лицами, можно говорить о том, что в данный период местное самоуправление в Российской Федерации было вновь ликвидировано и произошел возврат к системе местной государственной власти.

Ситуация мало изменилась и после издания Указа Президента РФ от 29 октября 1993 г. N 1797 "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления", который устанавливал порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, так как большинство глав местного самоуправления (все главы наиболее достаточно крупных территориальных единиц) оставались назначаемыми.

Последняя попытка этого периода реформировать местное самоуправление указным путем была предпринята Президентом 22 декабря 1993 г., когда им был подписан Указ N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации". В этом Указе закреплялись гарантии органов местного самоуправления в отношении формирования муниципальной собственности, устанавливалось право должностных лиц местной администрации (в том числе и главы местного самоуправления) быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления. Также было установлено, что "по решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта Российской Федерации" (п. 6).

Ситуация конца 1993 г. показала, что самостоятельное местное самоуправление необходимо строить на новой правовой основе. Такой правовой основой должна была стать новая Конституция Российской Федерации.

Принятие новой Конституции положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные теории местного самоуправления.

2. В чем отличие государственной и общественной теорий местного самоуправления?

3. Назовите основные этапы развития местного самоуправления в дореволюционной России.

4. На каких уровнях осуществлялось земское самоуправление?

5. Какие органы осуществляли земское самоуправление? Как они формировались?

6. Чем характеризовалась система местного управления в советское время?

7. Какие попытки реформирования советской системы были предприняты в 80-е гг. XX века?

8. Охарактеризуйте основные положения Закона РСФСР "О местном самоуправлении" 1991 г.

9. Как развивалось местное самоуправление в Российской Федерации в период до принятия Конституции 1993 г.?