Розділ X. Адміністративний процес і адміністративні провадження

Глава 27. Адміністративний процес

§ 1. Поняття адміністративного процесу

У процесі виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів, передусім органів виконавчої влади¹, вирішується величезний обсяг індивідуально-конкретних справ, що стосуються різноманітних суб'єктів — громадян та інших фізичних осіб, органів, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян тощо. В цих випадках дані суб'єкти вступають в адміністративно-правові відносини, які врегульовуються не тільки матеріальними, а й процесуальними нормами адміністративного права. Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію на практиці приписів матеріальних норм адміністративного права. Виходячи з цього, сукупність адміністративно-правових відносин, врегульованих процесуальними нормами адміністративного права, становить специфічне і відносно самостійне явище, що прийнято називати адміністративним процесом.

Поняття адміністративного процесу в адміністративно-правовій науці прийнято розглядати в широкому і вузькому розумінні.

У широкому розумінні адміністративний процес — це встановлений законом порядок розгляду і вирішення індивідуально-конкретних (адміністративних) справ, що виникають у сфері державного управління¹, спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами) та, у відповідних випадках, загальними (звичайними) судами. Однак навіть у широке розуміння сьогодні «не вписується» процес розгляду справ у спеціалізованих — адміністративних судах, тобто адміністративне судочинство, хоча для позначення саме цього явища первісно і використовувався термін «адміністративний процес». Таке класичне його розуміння в юридичній літературі радянського періоду втратило реальне пізнавальне значення і було підмінено широким і вузьким тлумаченням даного поняття.

З огляду на це для визначення адміністративного судочинства можна використовувати термін «адміністративно-судовий процес». Уданому контексті подібне розуміння адміністративного процесу залишено поза увагою, оскільки його важливі ознаки вже було розглянуто у главі 23 підручника.

У вузькому розумінні адміністративний процес розглядається як порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення і застосування до правопорушників адміністративних стягнень. Іноді поняття адміністративного процесу в такому розумінні тлумачать не тільки як розгляд справ про адміністративні правопорушення і застосування адміністративних стягнень до винних, а й як розгляд справ із застосуванням заходів адміністративного примусу загалом. Зауважимо, що в даному підручнику розгляд адміністративного процесу грунтується на його широкому розумінні.

Адміністративний процес виступає специфічним (оскільки не є класичним у згаданому вище розумінні) видом юридичного процесу / завдяки врегулюванню адміністративно-процесуальними нормами має притаманні йому цілі (мету), структуру і суб'єктів.

Мета адміністративного процесу — це заздалегідь заплановані результати, досягнення яких можливе з допомогою відповідних засобів та способів. У свою чергу, завдання процесу відображають необхідність для суб'єкта здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети.

Специфіку адміністративного процесу відображає і його структура — сукупність взаємозв'язаних адміністративних проваджень, що мають як юрисдикційний, так і неюрисдикційний характер.

Суб'єктами (учасниками) адміністративного процесу виступають як державні органи, насамперед органи виконавчої влади, їх посадові особи, так і органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, їх органи та посадові особи, громадяни України, іноземці та особи без громадянства. Поняття суб'єктів процесу включає до складу його учасників також осіб, які діють з метою ведення процесу і здатні приймати остаточні рішення.

Отже, адміністративний процес являє собою врегульовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів виконавчої влади, їх посадових осіб, інших уповноважених суб'єктів, спрямовану на реалізацію матеріальних норм адміністративного, а також інших галузей права в ході здійснення проваджень щодо розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.

З'ясуванню сутнісних рис адміністративного процесу великою мірою сприяє аналіз його принципів.

§ 2. Принципи адміністративного процесу

Принципи адміністративного процесу як вихідні, керівні ідеї, відповідно до яких він здійснюється, спираються на конституційні принципи діяльності державних органів, їх посадових осіб, відображаючи специфіку процесуальних форм діяльності.

Основними є такі принципи адміністративного процесу (адміністративно-процесуальної діяльності):

0 законності;

0 правової рівності;

0 охорони інтересів держави та особи;

0 публічності (офіційності);

0 об'єктивної істини;

0 гласності;

0 обов'язковості державної мови і забезпечення права користування рідною мовою;

0 швидкості й економічності;

0 самостійності в ухваленні рішень;

0 дотримання правових презумпцій адміністративного процесу.

Принцип законності є найважливішим принципом адміністративного процесу і характеризується як режим відповідності суспільних відносин, що виникають у цій сфері, вимогам законів та інших актів законодавства. Його реалізація в адміністративно-процесуальній діяльності спирається на такі умови: єдність законності; гарантування прав і свобод громадян; неприпустимість протиставлення законності й доцільності; невідворотність покарання за порушення законності.

Принцип правової рівності грунтується на конституційному положенні щодо рівноправності громадян перед законом. Проте було б неправильно р'озглядати його однобічно, в контексті застосування лише до громадян. Він повною мірою стосується й інших суб'єктів адміністративного процесу.

Інакше кажучи, вимоги закону поширюються на всі без винятку державні органи, об'єднання громадян і посадових осіб, які беруть участь в адміністративно-процесуальній діяльності. Конкретне втілення принцип правової рівності знаходить у формуванні правового статусу суб'єктів адміністративного процесу, причому особливе значення має закріплення широкого кола прав і обов'язків громадян, котрі відіграють тут роль дійового інструменту реалізації і захисту своїх інтересів.

Зазначений принцип органічно пов'язаний з реалізацією інших принципів адміністративного процесу, зокрема принципу охорони інтересів держави та особи. Невипадково законодавець закріпив за державними органами як найважливіші завдання охорони суспільного ладу держави, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку. Вони реалізуються з метою охорони інтересів держави, оскільки в демократичному суспільстві дотримання інтересів держави є запорукою дотримання інтересів усіх законослухняних членів суспільства.

От чому забезпечення охорони інтересів держави тісно пов'язане із забезпеченням охорони інтересів усіх громадян і кожної особи. Тут наявний зворотний зв'язок. Охорона інтересів особи, громадянина — найважливіший фактор стабільності громадянського суспільства, а отже, належного функціонування державних органів, держави загалом.

Принцип публічності (офіційності) адміністративного процесу виявляється у закріпленні обов'язку державних органів, їх посадових осіб здійснювати розгляд і розв'язання індивідуально-конкретних справ і пов'язані з цим дії (підбір необхідних матеріалів і доказів) від імені держави і, як правило, за державний рахунок. На відміну від цивільного процесу в адміністративному відсутня плата за ведення процесу у вигляді державного мита, тобто відносини між суб'єктами будуються виключно на безоплатних засадах.

Принцип об'єктивної істини спрямований на максимально можливе виключення з адміністративного процесу проявів суб'єктивізму, однобічності в аналізі дій суб'єктів. Він покликаний забезпечити встановлення й оцінку реальних фактів, що мають значення для ухвалення обґрунтованого рішення у конкретній справі. Не випадково, наприклад, законодавець як найважливіші завдання у справі про адміністративне правопорушення закріпив необхідність своєчасного, всебічного, повного й об'єктивного з'ясування обставин кожної справи, розв'язання її в чіткій відповідності із законодавством. Необхідною також вважається оцінка досліджуваних у ході розгляду справи доказів (ст. 252 КпАП).

Принцип гласності адміністративного процесу зумовлений необхідністю широкої поінформованості суспільства про діяльність державних органів, їх посадових осіб щодо виконання покладених на них функцій. Поряд із правом громадян на одержання інформації про діяльність державних органів, закріпленим у ст. 43 Закону України «Про інформацію», законодавець встановлює обов'язок відповідних органів повідомляти громадян про ухвалені рішення. Так, частина сьома ст. 14 Закону України «Про об'єднання громадян» вказує на необхідність легалізуючого органу оприлюднити в засобах масової інформації офіційне визнання об'єднання громадян.

Принцип обов'язковості державної мови і забезпечення права користування рідною мовою кожному з громадян, котрі беруть участь у процесі, означає, що розгляд конкретних справ ведеться державною мовою України; якщо громадянин, який бере участь у процесі, не володіє українською, він може користуватися своєю рідною мовою. При цьому йому повністю забезпечується одержання всієї необхідної інформації і можливість довести власну інформацію до відома органу, посадової особи, котра розглядає конкретну справу.

На це спрямована, зокрема, участь у процесі такого учасника, як перекладач. Наприклад, ст. 268 КпАП передбачає, що при розгляді справи про правопорушення особа, притягувана до адміністративної відповідальності, має право виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження.

Принцип швидкості й економічності адміністративного процесу зумовлений вимогами щодо оперативності управлінської діяльності державних органів. Визначення конкретних, порівняно невеликих термінів розгляду адміністративних справ є, з одного боку, перешкодою для прояву тяганини, а з іншого — дає змогу упорядкувати рух справ, увести процес у визначені часові рамки.

Принцип самостійності в ухваленні рішень виключає будь-яке втручання інших органів і посадових осіб в адміністративно-процесуальну діяльність суб'єктів, уповноважених проводити таку діяльність. Це дає можливість підвищити відповідальність за ухвалення рішень, сприяє їх законності й обґрунтованості. Впровадження цього принципу також не дає змоги органу чи посадовій особі перекладати обов'язки щодо розв'язання справи, які входять до їх компетенції, на нижчі інстанції.

Принцип дотримання правових презумпцій адміністративного процесу. Дотримання цих презумпцій має за мету надійно захистити права і законні інтереси громадян, котрі беруть участь у процесуальних діях. Враховуючи надзвичайну важливість даної мети, окремому розгляду підлягають дві основні правові презумпції адміністративного процесу — невинуватості й правомірності правової позиції громадянина.

§ 3. Правові презумпції адміністративного процесу

Значення правових презумпцій адміністративного процесу зумовлено визнанням в Україні людини, її життя і здоров'я, честі й гідності, недоторканності та безпеки найвищою соціальною цінністю (частина перша ст. З Конституції України).