Некоторые выводы и предложения

Успешная реализация национальных проектов могла бы способствовать становлению новой модели социальной политики в России, направленной на развитие человеческого капитала, его расширенное воспроизводство, а также гуманизацию государственного управления. Кроме того, все четыре проекта призваны переломить развивающуюся тенденцию к депопуляции населения России. Инициаторы и идеологи новых приоритетов в социальной политике, по-видимому, считают, что демографическую проблему надо начинать решать именно в этих сферах. Ведь уровень здравоохранения, образования, обеспеченность жильем, обеспечение работой сельских жителей непосредственно влияют на репродуктивное поведение и продолжительность жизни граждан.

Такая аргументация показалась Президенту России достаточно убедительной для того, чтобы дать долгожданное "добро" дополнительные бюджетные расходы на социальную сферу. Более того, он направил доверенного человека руководить осуществлением новых социальных инициатив.

Следствием этого уже стало то, что в 2007 году общий объем бюджетных средств, выделяемых на осуществление приоритетных национальных проектов, согласно решению президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 24 ноября 2006 г., должен быть увеличен в четыре раза. Дополнительные траты вызовет и пилотный проект по одноканальному финансированию здравоохранения в 20 регионах России, начало которого также намечено на 2007 год.

Однако существует по крайней мере несколько серьезных угроз на пути реализации намеченных планов. Первая связана с обеспечением контроля над расходованием средств. О ней на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 29 ноября 2005 года прямо заявил В.В.Путин: «Необходимо сформировать жесткую систему управления и контроля над реализацией приоритетных национальных проектов… Должны быть определены целевые показатели и ответственные лица». При этом, по словам Президента, отвечать за реализацию проектов будет не только Правительство в целом, но и отдельные министры персонально. По его словам, «нерасторопность чиновников неоднократно сводила на нет самые благие начинания». Таким образом, ответственность за исполнение президентских инициатив по реализации приоритетных национальных проектов возложена и на Правительство России в целом, и на отраслевых министров персонально, и на курирующие подразделения Администрации Президента РФ, и на Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. И в этом состоит вторая потенциальная угроза для реализации проектов. Обилие субъектов ответственности, как это показывает общая практика, способно внести сумятицу и обречь на провал любое благое начинание «верхов».

Оперативность принимаемых к настоящему времени решений показывает, что имеются и противодействующие этой тенденции силы. Но это само по себе не снимает проблемы. Даже по самому оптимистичному сценарию, приоритетные национальные проекты способны стать лишь самой масштабной социальной кампанией в России в 2005-2008 годах, если не будет налажен механизм их реализации. Чтобы соответствовать масштабам поставленных задач, он должен быть родственен советскому плану ГОЭЛРО двадцатых или «новому курсу» Ф.Д. Рузвельта тридцатых годов XX века. Некоторые шаги в этом направлении уже сделаны.

Во-первых, сформировался принцип надотраслевого (фактически – чрезвычайного) управления приоритетными национальными проектами (через Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике при Президенте РФ). При необходимости практические действия в рамках проектов могут осуществляться в обход действующего Регламента работы Правительства Российской Федерации. Данный Регламент предусматривает достаточно сложную процедуру согласования принимаемых Правительством России решений в отраслевых министерствах, ведомствах и внутри самого Аппарата Правительства. Такое согласование предшествует выходу документа в качестве постановления или иного другого решения Правительства.

В принципе, сложные бюрократические процедуры являются фильтром для непродуманных и неподготовленных решений. В то же время в них обычно погибает множество инициатив, осуществление которых предполагает слаженную и оперативную работу многих ведомств. В случае с приоритетными национальными проектами, требующими ускоренного выпуска десятков законов, поправок к ним и подзаконных нормативно-правовых актов, обычный алгоритм заранее обрекал бы их на «топтание на месте». Ни о какой оперативности решений не могло бы быть и речи. Кроме того, согласование и учет пожелания каждого из министерств в многочисленных согласительных комиссиях, которые могут собираться, заседать и выяснять отношения годами, зачастую приводит к выхолащиванию первоначальной идеи и выпуску достаточно аморфных и запоздалых документов.

Во-вторых, - и это следствие вышеуказанного, были подготовлены нормативные документы, обосновывающие осуществление многомиллиардных бюджетных расходов внутри финансового года (2006), что до того было невозможно «по причине отсутствия финансовых средств, предусмотренных соответствующей бюджетной строкой» (стандартная мотивировка Минфина при отказах в финансировании). Очевидно, что без серьезной политической воли и полномочий переломить инерцию Министерства финансов РФ было бы невозможно. До недавнего времени единственным допустимым источником экстренного выделения средств на социальные нужды был Фонд Президентских программ, откуда действительно выделялись средства на социальные нужды в обход Минфина. Но это - весьма скромные средства (сотни тысяч и миллионы рублей), которые также выделяются по достаточно сложной процедуре согласования - теперь уже внутри Администрации Президента Российской Федерации.

В-третьих, был усовершенствован механизм тендерных (конкурсных) закупок материалов, средств и услуг для обеспечения нужд национальных проектов. Данная процедура осуществляется теперь на основе ФЗ от 21 июля 2005 г. конецформыначалоформы№ 94 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", в котором тоже достаточно «подводных камней» (объявление и проведение конкурсов, составление и представление конкурсной документации, подведение и публикация итогов торгов и т.д.), чтобы сделать всю процедуру торгов делом долгим и сутяжным. Для ускорения данных процессов также требуется постоянное давление "сверху".

В-четвертых, амбициозный политический проект, каким являются приоритетные национальные проекты, требует персональной ответственности известной и влиятельной политической фигуры, чья личная судьба зависит от успешности предприятия. У приоритетных национальных проектов их по сути две. Это - первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева, который фактически возглавляет программу в целом (все четыре проекта) и лично – Президент России, который инициировал этот проект и обеспечивает ему политическую поддержку.

Вместе с тем, чтобы окончательно перевести осуществление приоритетных национальных проектов с "кампанейских" рельсов на программные (т.е. последовательные, просчитанные количественно и рассчитанные на определенный период времени) требуется сделать еще несколько важных шагов, среди которых необходимо упомянуть следующие основные:

1. Разработка стратегии осуществления проектов с обозначением конечных и промежуточных целей программы в целом (в нашем случае она должна интегрировать все четыре приоритетных национальных проекта) и времени ее осуществления. Напомним, что в настоящее время «глубина» планирования в проектах составляет от года до трех лет и лишь в отдельных случаях (ставка ипотечного кредитования и государственные гарантии на нее) распространяется до 2010 года. Среди таких целей людьми, принимающими решения, обычно называются повышение качества жизни россиян и изменение демографических трендов. Возможно, существуют и другие цели, еще не озвученные к настоящему моменту.

2. Установление взаимосвязи между приоритетными национальными проектами и планирование их развития как единого комплекса (иначе нарушается программный принцип управления проектами и реализация президентских инициатив волей-неволей осуществляется по схеме "латания дыр" и спонтанных инициатив). Кроме того, сам принцип «проектности» допускает дробность, при которой формально легче обеспечить «показатели». Но где гарантия, что за несколько лет осуществление приоритетных национальных проектов не извратится на местах в очковтирательство и формальное расходование средств?

3.Определение возможных параметров и сценариев развития проекта с выходом на определенные количественные показатели к определенным периодам (которых тоже необходимо определить - в российской традиции это может быть год, пять и десять лет). Возможно - создание экономико-математических моделей этих процессов, исходя из объема финансовых средств, которых планируется на них выделить по годам, структуре бюджетирования, численности и структуры населения, которые должны быть охвачены проектами.

4 Определение общего объема и структуры ресурсов, необходимых для осуществления проектов в действующих ценах (что предполагает предварительное установление и принятие нормативов обеспечения благами населения и его социального обслуживания) на весь период действия проектов и программы в целом.

5. Создание системы принятия решений на основе предварительно составленного сетевого графика, срыв параметров которого должен вызывать немедленную административную реакцию. Это, в свою очередь требует легитимизации процедур оперативной коррекции параметров национальных проектов по мере их реализации.

Таким образом, в проектах должна быть одна часть - постоянная, неизменяемая, реализуемая в рамках достижения стратегических целей, а другая - изменяемая, переменная, допускающая оперативную реакцию управляющего центра на меняющуюся обстановку и различную ситуацию в регионах. О необходимости системного программного подхода в ходе реализации приоритетных национальных проектов говорил и Президент: «Концентрация бюджетных и административных ресурсов на повышении качества жизни граждан России – это необходимое и логичное развитие нашего с вами экономического курса, который мы проводили в течение предыдущих пяти лет, и будем проводить дальше. Это гарантия от инертногопроедания средств без ощутимой отдачи. Это курс на инвестиции в человека, а значит – в будущее России»