Эффективность использования правовых средств в борьбе с коррупцией

Действия на основе закона — и по смыслу и по форме — должны ограничить это зло. В Российской Федерации постепенно формируется антикоррупционное правовое обеспечение управленческой, экономической и социальной деятельности.

Отрадно, что в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» есть ряд норм, применение которых позволяет предотвращать и преодолевать коррупционные проявления. Среди обязанностей государственного служащего выделим соблюдение Конституции РФ и законодательства, исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом, соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, неразглашение сведений, охраняемых федеральным законом, представление сведений о доходах и имуществе (ст. 15). Ограничения и запреты, связанные с госслужбой (ст. 16, 17), являются непосредственно антикоррупционными нормами. Имеются в виду такие «грехи» чиновников, как полученные вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей от физических и юридических лиц, работа на платной основе

в коммерческой организации, использование не по назначению государственных средств и имущества.

Новизной отличается порядок урегулирования конфликта интересов

на гражданской службе, когда личная заинтересованность служащего может повлечь необъективное исполнение им должностных обязанностей (ст. 19). Одним из важных способов недопущения и устранения такой ситуации служат комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов. Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 утверждено Положение об этих комиссиях.

Как видно, набор средств предотвращения и устранения коррупционных проявлений в деятельности государственных служащих достаточно велик. Добавим к ним известные меры административных и уголовных санкций за соответствующие правонарушения. Теперь нужно:

а) обеспечить усвоение всеми служащими своих прав и обязанностей и их правильное использование;

б) добиться соблюдения правил служебного поведения;

в) строго оценивать деятельность и поведение служащих с антикоррупционной точки зрения во время приема их на работу (назначения, конкурсов, выборов) и проведения периодической аттестации кадров;

г) последовательно применять набор мер воздействия к служащим, допускающим отступления от установленных норм;

д) соблюдать запрет замещать после увольнения с гражданской службы в течение двух лет должности и выполнять работы в организациях, если ранее к функциям служащего относились руководство или контроль за ними.

Все большее влияние на преодоление коррупции в целом ряде государств оказывают международно-правовые акты. Так, в «Международном кодексе поведения государственных служащих», утвержденном резолюцией Генеральной ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., установлено, что государственная служба должна быть основана на доверии и подразумевает обязанность действовать в публичных интересах. Государственные служащие должны стремиться к тому, чтобы исполнять свои обязанности эффективно, действенно, честно и в соответствии с законами или административными актами. Они должны всегда обеспечивать эффективное и действенное использование тех публичных средств, которые находятся под их контролем. Госслужащие должны быть внимательными и честными при исполнении своих функций и, прежде всего, в отношениях с общественностью. Особо выделены конфликт интересов и дисквалификация, раскрытие активов, недопустимость принятия подарков и других ценностей, сохранение конфиденциальной информации 26, с. 16[12].

Рассматривая коррупцию как угрозу для правового государства, прав человека и справедливости, Комитет министров Совета Европы принял 11 мая 2000 г. Рекомендации «О кодексах поведения для государственных служащих». Содержащиеся в них правила во многом воспроизведены в нашем законодательстве, но в меньшей степени реализованы в реальной деятельности. Нужны большие усилия в этом направлении.

Предупреждению коррупционных проявлений способствует не только упорядочение служебной деятельности, но и правильное установление статуса органов публичной власти. Применительно к органам исполнительной власти речь идет, прежде всего, об обеспечении высокого качества таких актов, как положения о госорганах, где должны быть четко определены цели и задачи органа (министерства, службы, департамента, - управления), его функции, полномочия, взаимоотношения, основания и виды ответственности. Такая регламентация позволит устранить расплывчатые нормы типа «может», «рассматривает» и ввести строгий порядок принятия решении и управленческих действий.

В этом же плане следует использовать большой позитивный потенциал административных регламентов, которые сейчас активно разрабатываются и вводятся в условиях административной реформы. Эти регламенты определяют порядок реализации государственных функций и оказания публичных услуг, т. е. последовательность действий, информированность клиентов, затраты времени, перечень документов, обжалование решений. Открытость и предсказуемость управленческих действий и решений резко ограничивают поле коррупционных проявлений.

Следует обратить внимание на наиболее распространенные коррупционные факторы при установлении статуса органов исполнительной власти, которые могут проявляться в разных ситуациях:

1) при подготовке статусных актов нередко проявляется субъективизм, давление, отсутствие единого подхода к формированию компетенций и четкой схемы соответствующих законов и положений;

2) изменение статусных актов происходит под влиянием реформ и пересмотров тематического законодательства;

3) на эти акты нередко влияют новые взаимоотношения власти с бизнесом. В результате часть функций, ранее выполняемых органами исполнительной власти, передается саморегулируемым организациям. Этот процесс также потенциально коррупциогенен;

4) при реализации статусных актов действуют такие же и новые коррупционные факторы, связанные с осуществлением компетенции.

Коррупциогенность статусных актов может влечь за собой, с одной стороны действия и решения уполномоченных лиц, совершаемые в легальной форме, но противоправные по мотивам и результатам использования; а с другой – противоправные действия и решения, совершаемые взамен установленных в законе.

Эти нарушения можно выявить следующим образом:

1) проанализировав соответствие фактически совершенных действий нормативно установленной компетенции органа, должностного лица;

2) оценив полученные материально-финансовые блага и оказанные услуги для заинтересованных лиц, а также их соответствие нормативным основаниям;

3) проанализировав соответствие фактического круга «клиентов» нормативно установленному;

4) оценив соотношение между нормой закона (по видам действий и кругу лиц) и фактическими результатами ее применения.

Анализ и оценку осуществления компетенции государственного органа рекомендуется проводить с использованием следующих средств:

а) установление компетенции в статусных законах, положениях и иных актах, сравнение отдельных элементов (предметов ведения, статуса субъектов, полномочий, взаимоотношений, ответственности);

б) изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов в рамках целевых программ;

в) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) с реально осуществленными мерами, в том числе в соответствии с административными процедурами;

г) анализ содержания и видов правовых актов, принятых в рамках тех или иных функций;

д) рассмотрение документов, оформленных в рамках функций, включая сопоставление потоков, «входящих» и «исходящих» (по субъектам и содержанию);

е) рассмотрение оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;

ж) выявление удельного веса устных решений;

з) определение меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении функций органа. Особое значение приобретает содержательный анализ коррупциогенности правовых актов. Один из авторов данной статьи участвовал в разработке соответствующей методики. В ней дана характеристика коррупционных факторов, которые могут создавать юридические условия для коррупционных решений и действий. К их числу относятся две группы факторов. Первая охватывает ошибки технико-юридического свойства — это множественность вариантов диспозиций правовых норм, широкие рамки принятия ведомственных и локальных актов, коллизии правовых норм, а также правовые пробелы и лакуны. Ко второй группе относятся неверное определение компетенции госоргана, госслужащего, широта дискреционных полномочий, отсутствие административных и конкурсных процедур, завышенные требования к лицу при реализации им своих прав, отсутствие специализированных запретов, ограничений для госслужащих, отсутствие оснований и видов ответственности госслужащих, отсутствие контроля как такового. Данная антикоррупционная методика рассчитана, прежде всего, на анализ и оценку проектов законов. Следующим шагом должно стать, распространение ее действия на все виды правовых актов. Естественно, потребуется детализировать индикаторы коррупциогенности применительно к нормативным и ненормативным актам, особенно в части их соотношения между собой, к актам региональных и муниципальных органов. Таким образом, противодействие коррупции должно идти по всему правовому фронту. Само право по своей природе органически чуждо коррупции, и нет сомнений в его победе 13, с. 49[13].