Депозитарий, регистрация и опубликование договоров с участием международных организаций

Под термином "депозитарий" понимается хранитель оригинального текста многостороннего договора и всех относящихся к нему документов (оговорок, заявлений, присоединений, ратификаций, денонсаций и т.д.), хотя функции депозитария не ограничиваются одним только хранением договора, а носят более разнообразный характер.

Сказанное относится и к депозитарию многостороннего договора с участием международных организаций. Его функции в этом случае почти не отличаются от тех, которые зафиксированы в ст. 76 Венской конвенции о праве международных договоров. Поэтому ст. 76 конвенции была почти дословно перенесена в проект 1982 года с теми только изменениями, что в нем идет речь о договорах государств с международными организациями, а также о договорах между международными организациями.

Единственным вопросом, который вызвал дискуссию во время обсуждения ст. 76 в Комиссии международного права (он обсуждался на XXXII сессии комиссии в 1980 г.), был вопрос о множественном депозитарии. Дело в том, что Венская конвенция о праве международных договоров предусматривает, что "депозитарием может быть одно или несколько государств, международная организация или главное исполнительное должностное лицо такой организации". Формула "одно или несколько государств" отражала договорную практику 60-70-х годов, которая возникла в связи с трудностями назначения одного государства-депозитария, не признающего какое-либо государство в качестве субъекта международного права, которое желает стать участником данного многостороннего договора. Чтобы избежать этих трудностей, стали назначать нескольких депозитариев одного многостороннего договора. Так, в Договоре о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 года три равноправных депозитария: СССР, США и Великобритания. Такое же положение имеет место в Договоре о нераспространении ядерного оружия 1968 года, в Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) оружия и токсинов и об их уничтожении 1972 года и в ряде других. Однако уже в 1977 году государства, подписывая многостороннюю Конвенцию о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду, назначили одного депозитария.

Практика назначения нескольких государств-депозитариев не получила дальнейшего развития. Тем не менее П. Ретер, разрабатывая ст. 76 проекта, предложил не только сохранить эту практику за государствами, но и распространить ее на международные организации. В своем девятом докладе, представленном комиссии в 1980 году, он предложил формулировку ст. 76 (депозитарии договоров), в которой предусматривалось, что депозитарием может быть не только одно или несколько государств, но и "одна или несколько международных организаций или главное исполнительное должностное лицо одной или нескольких международных организаций"*(595). Это положение доклада вызвало справедливую критику в Комиссии международного права. В частности, Н.А. Ушаков сказал, что такие формулировки могли бы дать повод к неправильной интерпретации Венской конвенции, в то время как комиссия должна избегать конфликтов при толковании разрабатываемого проекта статей и этой конвенции*(596). Советского юриста поддержали другие члены Комиссии. Указывалось, что причины, вызвавшие необходимость назначения нескольких государств-депозитариев, едва ли существуют или могут возникнуть в отношениях между международными организациями.

В результате обсуждения этого вопроса Комиссия решила сохранить в ст. 76 проекта использование множественных депозитариев только для государств, а не для международных организаций, хотя она и подчеркнула, что у нее нет никаких принципиальных возражений против назначения в качестве депозитария нескольких международных организаций.

Со времени подписания Венской конвенции в 1969 году не было ни одного примера депозитария в составе нескольких международных организаций, то есть не было ни одного примера, который бы показал практическую необходимость предложенной докладчиком формулы, да и трудно представить, какой потребности она может отвечать. Кроме того, если бы назначение нескольких международных организаций в качестве депозитария и представляло какой-то интерес, то этот интерес проявлялся бы главным образом в связи с договором между государствами и поэтому его следовало бы отразить в самой Венской конвенции. Но Комиссия постоянно, за исключением особых случаев, пыталась избегать внесения, даже косвенным путем, усовершенствований, если они уже были воплощены в Венской конвенции*(597). На конференции 1986 года ст. 76 не вызвала дискуссий и была принята единогласно. Статья 76 проекта стала ст. 77 ввиду включения в конвенцию новой статьи о соотношении этой конвенции с Венской конвенцией 1969 года.

Таким образом, в ст. 77 Конвенции 1986 года устанавливается, что "депозитарием может быть одно или несколько государств, международная организация (одна. - А.Т.) или главное исполнительное должностное лицо такой организации". Депозитарий договора может быть назначен участвовавшими в переговорах государствами и участвовавшими в переговорах международными организациями или, в зависимости от случая, участвовавшими в переговорах международными организациями или в самом договоре, или каким-либо иным порядком. В ст. 77 подчеркивается, что "функции Депозитария договора являются международными по своему характеру, и при исполнении своих функций депозитарий обязан действовать беспристрастно". И далее идет очень важное положение, которое еще на Венской конференции 1969 года было включено по предложению Белорусской ССР и Монгольской Народной Республики, а теперь распространено на международные организации: "В частности, тот факт, что договор не вступил в силу между некоторыми участниками или что возникло разногласие между государством или международной организацией и депозитарием, касающееся выполнения функций этого последнего, не влияет на эту обязанность".

В случае возникновения любого разногласия между каким-либо государством или международной организацией и депозитарием относительно выполнения функций последнего депозитарий ограничивается тем, что доводит этот вопрос до сведения подписавших договор и договаривающихся государств и международных организаций либо, в соответствующих случаях, до сведения компетентного органа заинтересованной международной организации (п. 2 ст. 78 конвенции).

Депозитарий не должен нарушать свои функции или превышать их. Так, принимая документы, содержащие оговорки или возражения против них, депозитарий - будь то государство или международная организация - не вправе давать обязательное правовое толкование им, в частности решать вопросы о действительности оговорок. Все документы он должен незамедлительно направлять всем участникам договора, в том числе международным организациям. Депозитарий не может также быть арбитром или судьей в споре о действительности ратификации, акта официального подтверждения, денонсации или присоединения к договору, сделанных той или иной организацией или государством. Он не вправе определять круг участников международного договора, а также решать вопрос о вступлении международного договора в силу или тем более препятствовать этому.

Международная организация может, конечно, высказывать свое мнение по всем этим вопросам, в том числе в отношении документов об официальном подтверждении, присоединении, оговорках и т.п., но только как участница данного договора, а не как депозитарий. Функции последнего не дают ей привилегий в этом отношении, в частности права, обязательного для других международных организаций и государств-участников, толкования, навязывания им своего мнения по указанным документам и по международному договору. Мнение депозитария по всем спорным вопросам носит предварительный характер, и окончательное решение по ним принадлежит участникам договора - международным организациям и государствам или, в зависимости от случая, только международным организациям.

Функции депозитария подробно определены в ст. 78 Конвенции 1986 года. Они почти те же, что и для договоров между государствами. Новыми в отношении договоров с участием организаций являются хранение депозитарием таких документов, как акты об официальном подтверждении, и уведомление о них всех участников, в том числе международных организаций, имеющих право стать участниками договора.

Все эти функции носят административный, исполнительный, но не политический характер. Попытки западных стран расширить функции депозитария в соответствии с противоправной практикой империалистических государств потерпели крах еще на Венской конференции 1968-1969 годов и при новой кодификации договорного права больше не делались. Однако одна функция депозитария вызвала споры. Это функция регистрации международного договора в Секретариате ООН (п. g ст. 78 конвенции).

Под регистрацией понимается правовой акт государств, Секретариата ООН или другой международной организации, посредством которого международные договоры, вступившие в силу и переданные в Секретариат для регистрации, заносятся в специальный реестр или направляются для хранения в делах и занесения в перечень с целью опубликования и доведения до сведения всех государств и международных организаций. Регистрация - институт международного права, возникший под непосредственным влиянием Великой Октябрьской социалистической революции, отменившей тайную дипломатию и тайные договоры.

Согласно общему положению, регистрация многосторонних договоров производится их депозитарием (ст. 81 конвенции). В ООН различаются обязательная регистрация и добровольная регистрация (хранение в делах и занесение в перечень). Обязательная регистрация предусмотрена в ст. 102 Устава, которая возлагает обязанность, при первой возможности, регистрации договоров на государства - члены ООН в ее Секретариате. Игнорирование этой обязанности лишает их права ссылаться на незарегистрированный договор в каком-либо органе ООН. Резолюцией от 14 декабря 1946 г. Генеральная Ассамблея ООН утвердила подробные правила регистрации и опубликования международных Договоров. Резолюцией от 19 декабря 1978 г. Генеральная Ассамблея ООН сочла возможным изменить некоторые из этих правил, в частности ограничить круг подлежащих опубликованию договоров между государствами. В отличие от Устава ООН в этих правилах предусмотрена не только регистрация в прямом смысле, но и так называемое хранение в делах и занесение в перечень, то есть добровольная регистрация. Она применяется к международным договорам, которые не входят в число подлежащих обязательной регистрации. Это договоры, переданные государством, не являющимся членом ООН; договоры, заключенные Организацией Объединенных Наций или ее специализированными учреждениями, то есть договоры между международными организациями, и некоторые другие.

Таким образом, согласно правилам ООН, договоры государств - нечленов ООН друг с другом, с международными организациями и международных организаций друг с другом не подлежат обязательной регистрации и, следовательно, на них не распространяются положения п. 2 ст. 102 Устава ООН, исключающие возможность ссылок на такие договоры в органах ООН. При кодификации права международных договоров в Комиссии международного права и на Венской конференции 1968-1969 годов это положение было несколько изменено. Статья 80 Венской конвенции 1969 года распространила обязанность регистрации международных договоров на все государства - участники конвенции, независимо от членства в ООН. Кроме того, эта статья содержит упоминание не только о регистрации в собственном смысле, но и о хранении в делах и занесении в перечень.

Специальный докладчик П. Ретер, формулируя ст. 80, пошел еще дальше в этом направлении, распространив обязанность регистрации на все договоры с участием международных организаций, которые тем или иным образом могут оказаться связанными нормами второй конвенции о праве международных договоров. Это новшество вызвало принципиальные возражения в Комиссии международного права. Н.А. Ушаков, в частности, указал, что Устав ООН не возлагает на международные организации обязанность передавать свои международные договоры в Секретариат для регистрации и Секретариат их также не обязан регистрировать. Поэтому он предложил договоры между международными организациями выделить в отдельный подпункт и предусмотреть только возможность направления таких договоров в Секретариат ООН*(598).

Распространение обязанности регистрации на все международные договоры, возложение этой обязанности на международные организации, в том числе на саму ООН, означали бы ревизию ст. 102 Устава и правил 1946 года. Но если правила могут изменяться решением Генеральной Ассамблеи, то ст. 102 может быть изменена только в соответствии с процедурой принятия поправок, предусмотренной в ст. 108 Устава ООН. Никакой другой процедурой или новой конвенцией ее изменить нельзя.

Тем не менее Комиссия международного права не посчиталась с этим и приняла формулировку ст. 80, предложенную П. Ретером.

Неудивительно, что многие государства и международные организации в своих замечаниях по проекту статей подвергли критике среди других и ст. 80. Так, в замечаниях Белорусской ССР от 10 июня 1982 г. было сказано: "Обращая внимание на ст. 80, предусматривающую регистрацию в Секретариате ООН международных договоров, заключенных между государствами и международными организациями или между международными организациями, Белорусская ССР выражает мнение о нецелесообразности установления такой обязанности для международных организаций - участниц подобных договоров. Это положение неправомерно расширяет рамки ст. 102 Устава ООН, которая предусматривает соответствующие действия только со стороны государств - членов Организации Объединенных Наций"*(599).

Подобное замечание было сделано Секретариатом СЭВ 16 ноября 1982 г.: "Статье 80... следовало бы придать факультативный характер как в отношении регистрации договоров его участниками, так и в отношении обязанности Секретариата ООН регистрировать эти договоры. Поэтому в данной статье целесообразно сказать, что договоры могут направляться в Секретариат ООН для возможной их регистрации и опубликования"*(600). (Речь идет о договорах международных организаций.) Тем не менее конференция 1986 года подтвердила проект ст. 80 КМП (в конвенции ст. 81).

В то время как регистрация является делом прежде всего сторон международного договора, обязанность международной публикации договоров целиком возложена на Секретариат ООН. Согласно ст. 102 Устава, Секретариат должен опубликовать всякий зарегистрированный международный договор или соглашение. В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи 97/1 и ст. 10 правил 1946 года эта обязанность была распространена и на договоры и соглашения, хранящиеся в делах и внесенные в перечень, то есть на добровольно зарегистрированные договоры, в том числе договоры с участием международных организаций.

Международное опубликование зарегистрированных и внесенных в перечень договоров и других международно-правовых документов производится в "Сборниках договоров ООН". Правда, в целях экономии времени и средств Генеральная Ассамблея в своей резолюции от 19 декабря 1978 г. сочла возможным ограничить опубликование некоторых категорий договоров в полном объеме, в частности соглашений о предоставлении помощи и сотрудничестве ограниченного действия, касающихся финансовых, коммерческих, административных или технических вопросов; соглашений об организации конференций, семинаров и встреч; соглашений, подлежащих опубликованию иным образом, чем в соответствии с упомянутыми правилами. И все же к 1989 году Организация Объединенных Наций уже опубликовала более тысячи томов указанных сборников, содержащих около 20 тыс. договоров.

Многие из этих сборников состоят из двух частей. В первой части публикуются зарегистрированные договоры государств - членов ООН, а во второй - договоры, принятые на хранение и занесенные в перечень. Среди последних большинство представляют договоры между международными организациями, а также международных организаций с нечленами ООН, в частности со Швейцарией. Договоры международных организаций с государствами - членами ООН публикуются в первой части, так как они подлежат регистрации. Следует подчеркнуть, что регистрация, внесение в перечень и опубликование в сборниках ООН того или иного акта не придают ему сами по себе характера международного договора, о чем специально оговаривается в примечаниях к сборникам.

Кроме международного опубликования существует внутригосударственное опубликование международных договоров. Оно может иметь место и в отношении незарегистрированных договоров и осуществляется в соответствии с правилами, принятыми в данном государстве.

(В соответствии с Федеральным законом о международных договорах Российской Федерации вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры подлежат опубликованию в Собрании законодательства Российской Федерации или в Бюллетене международных договоров; межведомственные международные договоры опубликовываются в официальных изданиях соответствующих ведомств. - Ред.)