Международные организации как субъекты международных договоров

Юридическая природа международных договоров, в которых участвуют международные организации, имеет важные особенности, что определяется особенностями их субъектов, их воли, договорных объектов, наконец, формой выражения соглашений в этой категории договоров.

Как отмечалось выше, международные (межправительственные) организации являются вторичными, производными от государств субъектами международного права. Но вопрос заключается в том, всякая ли межправительственная организация является таковым субъектом? Некоторые ученые считают, что далеко не все они обладают международной правосубъектностью. На это указывает Г.И. Тункин*(474). Другие же, например Е.А. Шибаева и М. Поточный, исходят из презумпции, что каждая правомерная международная организация является субъектом международного права*(475). Но, во всяком случае, в международном праве нет общепризнанной нормы, которая бы наделяла каждую международную организацию международной правосубъектностью*(476). Учредительные документы организаций также редко формулируют такую правосубъектность. Поэтому решить данный вопрос можно только исходя из всей совокупности содержания функций и компетенции конкретной международной организации, закрепленных в ее уставе и других относящихся к ней нормативных актах.

Е.Т. Усенко правильно, на наш взгляд, считает, что субъектами международного права являются только те международные организации, которые обладают определенными объективными признаками, делающими их объективно субъектами международного права. К этим признакам относятся: организация создана и функционирует на основе договора между государствами; ее членами являются государства; она обладает собственной волей; организация имеет постоянные органы, которые формулируют и выражают ее волю; она должна быть правомерной; она содействует сотрудничеству или организует сотрудничество государств в области осуществления ими их суверенных прав*(477).

Международная правосубъектность (право- и дееспособность) международных организаций предполагает наличие у них определенных прав, посредством которых эта правосубъектность реально осуществляется. К ним относятся такие, как право международных организаций заключать международные договоры друг с другом и с государствами, право на иммунитет и привилегии, способность быть субъектом международно-правовой ответственности и международного правопреемства, иметь представительства при себе государств и других международных организаций и т.д.*(478)

Некоторые юристы считают, что из этих прав наиболее важным для доказательства международной правосубъектности международной организации является наличие у нее международной договорной правоспособности - права заключать международные договоры с другими субъектами международного права, когда это право закреплено в учредительном акте международной организации*(479). То есть достаточно установить, что какая-то организация является участником международного договора, чтобы признать ее субъектом международного права.

С такими утверждениями согласиться нельзя. Дело в том, что на практике есть немало международных (многосторонних) договоров, в которых наряду с государствами и другими субъектами международного права участвуют несубъекты этого права. Такие международные договоры можно условно назвать "смешанными" или сложными по своей юридической природе. Это договоры государств с международными неправительственными организациями, с хозрасчетными организациями о специализации и кооперировании производства, которые заключались в рамках СЭВ в процессе осуществления социалистической экономической интеграции, и др. Одно только участие таких организаций в конкретных международных договорах не делает их субъектами международного права.

Бесспорно, что международная договорная правоспособность представляет важнейшую, причем неотъемлемую часть международной правосубъектности. Более того, можно утверждать, что без наличия у организации правоспособности заключать международные договоры она не может считаться субъектом международного права. Однако обратного вывода сделать нельзя, так как договорная правоспособность не является единственным признаком международной правосубъектности. Прав, с нашей точки зрения, Е.А. Данилов, когда пишет, что, хотя эти два элемента характеристики международной организации (правосубъектность и договорная правоспособность) теснейшим образом связаны между собой, не из договорной правоспособности международной организации следует выводить ее правосубъектность, а, наоборот, последнюю необходимо считать источником первой*(480).

Понятие международной правосубъектности сложнее, чем международная договорная правоспособность. Она не ограничивается участием ее носителя в каком-либо международном договоре. В то же время участие несубъектов международного права в некоторых категориях международных договоров само по себе не лишает последних международно-правового характера. Все это касается, конечно, многосторонних договоров, так как в двусторонних договорах оба их участника должны быть субъектами международного права, иначе договор не будет международным.

Международная договорная правоспособность международных организаций существенно отличается от договорной правоспособности государств. Это обусловлено особенностями международной правосубъектности международных организаций. Они обладают специальной договорной правоспособностью, то есть вправе заключать международные договоры по сравнительно узкому кругу вопросов в пределах их компетенции, определяемой уставами международных организаций. Эта особенность договорной правоспособности международных организаций нашла свое отражение в формулировке ст. 6 Конвенции о праве договоров с участием международных организаций 1986 года, где сказано, что "правоспособность международных организаций заключать договоры регулируется правилами этой организации". Данная формулировка существенно отличается от формулировки ст. 6 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, согласно которой "каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры". В Конвенции 1986 года не утверждается, как это делается в отношении государства, что каждая международная организация обладает правом заключать международные договоры: если организация не является субъектом международного права, то она таким правом не обладает.

Формулировка ст. 6, явившаяся результатом длительного обсуждения в КМП и на конференции 1986 года, исходит из того, что международная правосубъектность международных организаций основывается на нормах общего международного права, но в то же время договорная правоспособность конкретной международной организации определяется ее правилами. Последние, согласно ст. 2 конвенции, "означают, в частности, учредительные акты организации, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику организации".

Таким образом, здесь на первом месте обоснованно поставлены учредительные акты (уставы, статуты и др.) международных организаций.

Наиболее широкой договорной правоспособностью государства наделили Организацию Объединенных Наций как политическую организацию общей компетенции и универсального характера. В Уставе ООН предусматривается право Организации в лице ее главных органов (Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности, Экономического и Социального Совета, Секретариата и др.) вести переговоры с государствами или группами государств по различным вопросам политического, экономического, военного и другого характера, заключать с ними и с другими международными организациями соглашения (ст. 43, 44, 50, 53, 57, 63, 64, 77, 79, 83, 85, 95 и др.)*(481).

В уставах ряда специализированных учреждений ООН также имеются специальные статьи, которые предусматривают, что учреждение имеет право заключать конвенции или соглашения по вопросам, входящим в его компетенцию. В качестве примера можно сослаться на уставы ВПС (ст. XII), МОТ (ст. 13), ЮНЕСКО (ст. X и XI), ВОЗ (ст. 69 и 70), ФАО (ст. XII и XIII), конвенции ИКАО (ст. 64), ВМО (ст. 25 и 26). Это право зафиксировано в уставе МАГАТЭ (ст. III, V, XI-XIV и XVI)*(482).

В Уставе Совета Экономической Взаимопомощи также предусматривалось, что Совет может заключать международные соглашения со странами - членами СЭВ, с другими странами и международными организациями, в частности с ООН и ее специализированными учреждениями (п. 2 ст. III, ст. XI и XII). Этих положений не было в первоначальном тексте Устава СЭВ, они были внесены в него протоколом об изменении Устава СЭВ от 21 июня 1974 г. Однако, как справедливо отмечает В.В. Фомин, было бы ошибочным утверждать, что до внесения указанных поправок СЭВ не имел права заключать международные договоры с государствами и с другими международными организациями*(483). Договорную правоспособность международной организации нельзя связывать лишь с наличием соответствующих положений в ее учредительном акте. Эта точка зрения нашла признание в ст. 2 Конвенции 1986 года, где кроме учредительных актов упомянуты решения и резолюции, а также установившаяся практика данной международной организации, причем, говоря об "установившейся практике", Комиссия международного права стремилась исключить неустоявшуюся или спорную практику, которая, понятно, не может быть источником правил международной организации, тем более основанием ее договорной правоспособности.

Таким образом, договорная правоспособность международной организации может иметь различные международно-правовые источники, которые определяют ее как субъекта международного права. Поэтому отсутствие упоминания об этом в учредительном акте международной организации еще не означает отсутствия у нее международной договорной правоспособности.

Уставы многих международных организаций не содержат специальных статей об их праве заключать международные договоры. Однако в ходе своей практической деятельности они осуществляют это право, заключая договоры с государствами и с другими международными организациями, не внося при этом формальных изменений или поправок в свои уставы, как было с Уставом СЭВ. Конечно, включение четких формулировок о договорной правоспособности международной организации является очевидным свидетельством наличия таковой у нее, но и отсутствие таких формулировок - отнюдь не доказательство обратного, того, что данная международная организация не обладает правом заключать международные договоры, тем более что она вообще не является субъектом международного права.

Так же как и государства, международные организации осуществляют свою договорную правоспособность через посредство своих органов, а последние - через своих представителей или уполномоченных, что определяется уставами этих организаций. Таким органом может быть пленарный орган международной организации, как это предусмотрено в уставах ЮНЕСКО (ст. X и XI) и ВОЗ (ст. 69 и 70), в конвенциях МСЭ (ст. 6) и ИКАО (гл. XIII), или исполнительный орган (ст. 26 конвенции ИМО), или административный орган (согласно ст. X Устава СЭВ - Секретариат).

Анализ учредительных актов и практики международных организаций позволяет утверждать, что любой высший их орган может представлять их при заключении договоров и заключать от имени организаций международные договоры*(484). Особенно большая работа по разработке проектов международных договоров и их заключению ведется секретариатами международных организаций, в то время как пленарные органы утверждают их и осуществляют общее наблюдение за исполнением и осуществлением договоров. Так, согласно п. 1 ст. X Устава СЭВ, секретарь Совета, который руководит работой Секретариата и является главным должностным лицом СЭВ, представляет Совет, в частности, перед международными организациями. Согласно Положению о Секретариате СЭВ, он принимает меры по установлению и поддержанию связей со странами, не являющимися членами Совета, а также с международными организациями и подготавливает проекты соглашений с этими организациями "в соответствии с решениями Сессии Совета или Исполнительного Комитета Совета"*(485).

Некоторые учредительные акты международных организаций не содержат положений, определяющих право того или иного органа на заключение международных договоров (например, Всемирная почтовая конвенция). В этом случае правильным, видимо, следует считать, что полномочным органом по заключению договоров будет пленарный орган международной организации, так как он является единственным, где участвуют все государства - члены данной организации, хотя этот вопрос остается дискуссионным. Некоторые западные юристы (Р. Дюпюи), исходя только из формального равенства, считают, что любой высший орган может в этом случае представлять международную организацию при заключении ею международных договоров; другие (И. Деттер) отдают предпочтение исполнительному органу как наиболее полномочному органу международной организации. Такие взгляды были подвергнуты справедливой критике в советской литературе*(486).

Нужно также иметь в виду, что указания на орган, полномочный заключать международные договоры, могут содержаться не в уставах, а в решениях и других постановлениях международных организаций, и в этом случае не может быть споров и разных мнений по данному вопросу. Большое значение здесь также должно иметь изучение установившейся практики конкретной международной организации по наделению ее органов правомочиями заключать международные договоры с другими международными организациями и с государствами.