Порядок принятия и изменения Конституции РФ и внесения конституционных поправок

Принятию Конституции или внесению в нее изменений и дополнений предшествует разработка концепции будущего акта или конституционных поправок; анализ и оценка Конституции в целом или отдельных ее норм на основе отечественного и мирового конституционного опыта; непосредственная работа над текстом законопроекта в конституционной комиссии, парламентских комитетах; согласование конституционных изменений с субъектами Федерации, научная экспертиза законопроекта. Процедура принятия и изменения Конституции отражает исторически сложившиеся традиции правотворчества.

В отличие от обычных федеральных законов, которые принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, и федеральных конституционных законов, для принятия которых требуется квалифицированное большинство голосов членов каждой из палат, Конституция Российской Федерации (гл. 9) вводит жесткую процедуру ее принятия и изменения.

Во-первых, ограничен круг субъектов, которые могут потребовать изменения или принятия новой Конституции. Это:

1) Президент Российской Федерации;

2) Совет Федерации;

3) Государственная Дума;

4) Правительство Российской Федерации;

5) законодательные органы субъектов Федерации;

6) группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 134 Конституции Российской Федерации).

Во-вторых, установлено, что положения глав 1, 2 и 9 – “Основы конституционного строя”, “Права и свободы человека и гражданина”, “Конституционные поправки и пересмотр Конституции” – не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если предложение о пересмотре этих глав Конституции поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов каждой из палат Федерального Собрания, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на конституционный референдум. При проведении всенародного референдума Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины зарегистрированных избирателей.

Поправки к главам 3–8 Конституции Российской Федерации принимаются Федеральным Собранием по процедуре, установленной для федерального конституционного закона. Поправка должна быть одобрена большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (300 голосов) и не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации (103 голоса). Принятая таким образом поправка вступает в силу только после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации (58 субъектов). Эти законы не подлежат “отлагательному” вето Президента Российской Федерации.

В то же время, как отмечено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 федеральной Конституции, процедура принятия поправок к главам 3–8 Конституции существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации, установленный ст. 134 Конституции, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, согласно ст. 136 Конституции Российской Федерации, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее двух третей субъектов Российской Федерации (58 субъектов).

Однако принятие поправок к Конституции по процедуре принятия конституционного закона не означает, что эти поправки принимаются в форме федерального конституционного закона. Статья 108 (ч. 1) Конституции Российской Федерации прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3–8 федеральной Конституции поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами.

Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение федеральной Конституции, не может изменять ее положения или стать ее составной частью.

Положения ст. 136 Конституции Российской Федерации реализуются только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Следовательно, поправки к Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта – закона Российской Федерации о поправке (поправках) к Конституции Российской Федерации.

Принятая таким образом поправка вступает в силу только после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации (58 субъектов). Законы о внесении конституционных поправок не подлежат “отлагательному” вето Президента Российской Федерации.

Изменения в ст. 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта. В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации включается в ст. 65 Конституции Российской Федерации в упрощенном порядке – Указом Президента Российской Федерации о приведении наименования субъекта Российской Федерации в тексте Конституции в соответствие с решением субъекта Федерации.

Правовая охрана Конституции РФ; содержание и формы конституционного надзора и контроля

Особая правовая охрана Конституции РФ установлена законодательством в целях обеспечения неизменности и постоянства основополагающих принципов организации российского общества: верховенства Конституции как Основного Закона государства, сущности и гарантий прав и свобод человека и гражданина, политического, религиозного и идеологического плюрализма, разделения властей, парламентаризма, всеобщего избирательного права, федеративного устройства и других демократических принципов.

Особенности правовой охраны Конституции РФ состоят в том, что вся система государственных органов РФ, в том числе Президент рФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, а также судебная система РФ, призвана обеспечивать соблюдение конституционным норм, безусловно, органы местного самоуправления также обеспечивают соблюдение конституционных норм в отдельных населенных пунктах РФ.

Президент РФ является гарантом Конституции РФ, обеспечения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина в РФ, а также суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.

Федеральное Собрание РФ принимает федеральные законы во исполнение Конституции РФ, заслушивает отчеты Правительства РФ об их исполнении и соблюдении конституционных норм в РФ, осуществляет иные полномочия по обеспечению соблюдения Конституции РФ всеми субъектами правоотношений.

Правительство РФ осуществляет контроль за соблюдением Конституции РФ и конституционных прав и свобод федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению РФ, совместному ведению РФ и ее субъектов.

Особое место в охране конституционных норм принадлежит Конституционному Суду РФ. Он осуществляет следующие полномочия по контролю за соблюдением Конституции РФ: 1) издает акты официального толкования конституционных положений; 2) проверяет принимаемые законы и подзаконные акты различных органов власти на соответствие их Конституции РФ; 3) в случае обнаружения несоответствия нормативных актов федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ признает этот акт не соответствующим Конституции РФ и отменяет его действие; 4) проверяет международные договоры РФ на соответствие нормам Конституции РФ и признает их соответствующими или не соответствующими Конституции РФ, причем в последнем случае такие международные договоры не подлежат ратификации, а значит, не подлежат применению на территории РФ.

Иные суды РФ вправе отменять действие нормативных актов органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в случае их несоответствия положениям Конституции рФ по запросу правомочных органов. Правовой охране Конституции РФ служит особый усложненный порядок ее принятия, внесения в ее текст изменений или поправок.

Все субъекты конституционно-правовых отношений, включая и дипломатические, и консульские представительства иностранных государств, представительства международных организаций, их сотрудников, пользующихся дипломатическим и консульским иммунитетом, а также иных законно находящихся на российской территории иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов), обязаны соблюдать Конституцию РФ.