История развития местного самоуправления в России 3 страница

Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. Согласно ГК РФ (ст. 124) муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.

Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.

Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право создания объединений в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов, а также право иметь собственную символику (гербы, эмблемы, Другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции. Права и обязанности муниципальных образований как субъектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муниципального образования непосредственно.

Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. Это прежде всего население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления; оно также вправе решать и другие вопросы местного значения. Статья 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления. С учетом мнения населения соответствующей территории решаются вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении муниципальных образований, установлении или изменении их территорий. Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации население муниципального образования именуется местным сообществом. Так, в соответствии со ст. 3 Закона Московской области от 13 июня 1996 г. “О местном самоуправлении в Московской области” население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество. Членом местного сообщества является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования. При этом уставом, муниципального образования могут быть определены и иные условия, при которых гражданин Российской Федерации, не проживающий на территории муниципального образования, может стать членом соответствующего местного сообщества.

Подобные положения о местном сообществе содержал один из проектов Закона об общих принципах организации местного самоуправления, внесенный на рассмотрение Государственной Думы федерального Собрания РФ. Однако законодатель не воспринял такой подход к трактовке населения как субъекта муниципального права, и действующее федеральное законодательство не содержит упоминаний о местном сообществе. Использование термина “местное сообщество” наряду с понятием “население” при правовом регулировании местного самоуправления требует определения юридического содержания каждого из них, ибо они должны использоваться только в одном определенном значении. Тем более что в законодательстве субъектов Федерации о местном самоуправлении встречается еще один термин: “территориальное сообщество”, которое представляет собой общность граждан, постоянно или преимущественно проживающих на части территории муниципального образования, объединившихся для осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. В данном случае термин “территориальное сообщество” используется для характеристики основного субъекта территориального общественного самоуправления.

Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Так, на собрании (сходе) граждан может быть принято решение о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.

При этом следует иметь в виду, что собрание (сход) граждан может выступать не только как форма решения населением вопросов местного значения (в этом случае в собрании (сходе) граждан вправе принимать все дееспособные жители муниципального образования), но и как форма организации территориального общественного самоуправления, которое создается на части территории муниципального образования и обеспечивает осуществление гражданами собственных инициатив в решении вопросов местного значения (речь идет о собраниях жителей дома, улицы, микрорайона и т.п.).

Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом Муниципального образования.

Право на осуществление местного самоуправления принадлежит также гражданам Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на местное самоуправление как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Как субъекты муниципально-правовых отношений граждане реализуют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях путем участия в местных референдумах, выборах, посредством других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также им гарантируется возможность получения и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

Реализация наиболее важных прав граждан — субъектов муниципально-правовых отношений связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. При этом Федеральный закон от 12 июня 2002 г. “0б основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предусматривает, что минимальный возраст кандидата при выборах в органы местного самоуправления не может превышать 21 года. Ограничения же пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Поэтому установление федеральным законом или законом субъекта Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

Полномочия депутата представительного органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения определяются его статусом члена коллегиального выборного органа, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Депутат представительного органа местного самоуправления участвует в принятии решений об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, установлении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отчетов об их исполнении, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции Представительного органа.

Члены других выборных органов местного самоуправления участвуют в решении вопросов местного значения, отнесенных к ведению данного выборного органа местного самоуправления.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.

Наконец, к третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).

Органы, территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют инициативы в вопросах местного значения; в соответствии с уставом муниципального образования они могут являться юридическими лицами. Данные органы участвуют в организации акций милосердия и благотворительности, общественного контроля за использованием муниципальной собственности, работы с детьми и подростками по месту жительства и т.п.

В целях содействия эффективному осуществлению территориального общественного самоуправления, координации деятельности органов территориального общественного самоуправления могут создаваться городские, районные, сельские и другие ассоциации (объединения) органов территориального общественного самоуправления (советы, комитеты), а также ассоциации (объединения) уполномоченных выборных лиц (советы старост).

Объединения муниципальных образований в форме ассоциаций или союзов (Союз малых городов Российской Федерации и др.) своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы в соответствии с законом содействуют населению в осуществлении права на местное самоуправление. Они обязаны рассматривать обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Государственные органы вступают во взаимоотношения с органами местного самоуправления, другими субъектами муниципально-правовых отношений, осуществляя контроль за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

К участникам муниципально-правовых отношений данного вида относятся предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования. Одни из них являются муниципальными, находящимися в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных предприятий, учреждений и организаций, которые играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. “Об общественных объединениях” вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных Законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними (ст. 17).

8.: Единого, всеобъемлющего понятия "местное самоуправление" не существует. С этим понятием связаны сложные, комплексные, многообразные явления, зависящие от многих объективных исторических, экономических, политических и иных условий. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются индивидуальными национально-государственными традициями организации публичной власти в разных странах.

Зародившись в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода, самоуправление существовало на всех последующих этапах развития общества и государства, выступая в качестве самостоятельного явления общественной жизни, а с определенного периода - как элемент общей организации государственной власти и управления.

В каждом государстве, пока оно окончательно не сложилось, существовали автономные отдельные города и местности, сословные и территориальные союзы, общины и т.п., которые пользовались почти полной самостоятельностью.

Земские учреждения Ивана IV и земские учреждения второй половины XIX в. общим имеют только название. Самоуправление, существовавшее в условиях эпохи "вечевого уклада", самоуправление средневекового периода, в условиях формирующегося государства, ничего общего ни по существу, ни по форме не имеют с тем, которое возникло в Европе с начала XIX в. и со второй половины XIX столетия применялось в России в форме земских учреждений.

Один из авторов, чьи исследования имели важное значение для формирования концепции местного самоуправления, немецкий ученый

Р. фон Гнейст, анализировавший самоуправление как политическое понятие, пришел к выводу, что неправильно находить самоуправление в деятельности сословных местных союзов, городских и сельских общин. По его мнению, самоуправление начинается лишь после того, как подобного рода соединения лишились власти и все или подобные частные формации оказываются подчиненными государству*(35). К этому следует добавить: самоуправление как форма самоорганизации, конечно, остается в различных объединениях людей - сословных, профессиональных, политических и т.п. Но именно (и только) местное самоуправление становится структурным звеном организации управления территорией государства и включается в качестве элемента в общую систему публичной власти.

Местное самоуправление всегда носило и носит зависимый от государства характер, определяемый степенью использования этого института государством. Оно (государство) приспосабливает местное самоуправление для наиболее эффективного выполнения своих функций. Однако при этом сохраняется определенная автономия территориальной общины, предоставляя возможность участия граждан в управлении территорией и решении вопросов местного значения.

В таком плане местное самоуправление может рассматриваться как распределение обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, т.е. как уровень управления.

Данный уровень управления наиболее приближен к населению и дает ему возможность участия в управлении местными делами. Отстранение государственных чиновников от решения местных дел, передача управления этими делами либо всему местному сообществу, либо выборным от сообщества обеспечивают наиболее эффективное их решение.

Уже на ранних стадиях развития местного самоуправления проявляется его неоднозначность, порождающая двойственность его идеалов. Местное самоуправление, с одной стороны, обеспечивает права (и свободы) населения, реализуя местный интерес, в чем проявляется его общественная сущность; с другой стороны, оно выступает в роли проводника общегосударственного интереса, в чем проявляются его черты как государственного института.

Местное самоуправление, его сущность и содержание всегда были подвижной материей. На его изменение и развитие влияло множество экономических, социально-политических, идеологических и иных факторов. Отсутствие единого представления о местном самоуправлении дополнялось постоянно меняющимся его функциональным предназначением, предопределяемым верховенством государственно-правовых или общественно-политических ценностей.

Общеизвестно, что формирование централизованного государства было связано со сосредоточением функций публичной власти в центре. Общины, теряя функции публичной власти, превращались в подконтрольные государству территориальные образования, сохраняли по воле государства (часто вынужденного характера) определенные элементы автономии, в дальнейшем выступая как институты государственной децентрализации.

Понятие "местное самоуправление" долгое время носило научный характер, зависящий от приверженности к той или иной теории местного самоуправления. Более того, само словосочетание "местное самоуправление" как научная и нормативная категория, характерное для Германии и России, было заимствовано в Англии. В США этому термину соответствует "местное управление", во Франции - "децентрализация".

Естественно, определение самоуправления вообще и тем более местного самоуправления зависит от концепции, взятой за основу в соответствующем государстве. Но в обобщенном плане анализ общих и отличительных черт позволяет составить собирательное представление о сущности самоуправления и местного самоуправления.

Теоретические основы местного (коммунального) самоуправления были разработаны в начале XIX в. немецкими исследователями Лоренцем фон Штейном, Рудольфом фон Гнейстом и Отто фон Гирке. Главным в содержании концепции было сочетание децентрализации как формы публичного управления и вовлечения представителей нации не только в процесс законодательной деятельности, но и в осуществление полномочий исполнительной власти*(36). Практическое воплощение эти идеи получили в ходе реформ, осуществленных Л. Штейном в Пруссии.

Самоуправленческие идеи Р. фон Гнейста заключались в сосредоточении функций публичного управления в руках почетных граждан, членов городского сообщества, которые на общественных началах выполняют функции профессиональных чиновников*(37). В дальнейшем такое самоуправление стали называть "политическим", или "пассивным".

Отто фон Гирке считается родоначальником так называемой товарищеской теории, согласно которой в основе самоуправления лежит товарищеское (кооперативное) начало, свободное от государственно-бюрократического воздействия и регламентации, т.е. обособленное от государства*(38).

В данном случае самоуправление рассматривалось как "действующая гражданская свобода", трактуемая в двух аспектах: с одной стороны, как наличие правовых сфер, которые защищаются от государственной власти и, значит, существуют относительно независимо от государства, а с другой - как участие граждан в осуществлении верховной власти*(39).

В русле этих идей находились также взгляды южногерманского либерала, историка-государствоведа Карла фон Роттеха, который обосновывал независимость общины от государства, опираясь на теорию естественного права. В связи с этим он проводил жесткую границу между властью современного единого государства и правом на свободу и самоуправление общины. К. Роттех видел в общине не "учреждение государства", а по сути равное государству образование*(40).

В конце XIX в. представители школы правового позитивизма П. Лабанд и Г. Розин развивают идеи корпоративного самоуправления. Впервые проводится разграничение между самоуправлением в политическом и юридическом смысле, которое и в наше время считается исходным пунктом для понимания самоуправления.

Под юридическим самоуправлением Г. Розин понимал деятельность правоспособного субъекта управления - самоуправленческой корпорации - по упорядочению общественной жизни. Участия граждан в административных делах выводилось за рамки юридического понимания самоуправления и рассматривалось как суть самоуправления в политическом смысле. Таким образом, политический аспект самоуправления отграничивался от юридического.

Представители этого направления исходили из известной конструкции юридического лица как самостоятельного и самоуправляющегося во внутренних делах субъекта права. По существу, они предлагали распространить концепцию юридического лица на организации, действующие в публичной сфере, включая территориальные единицы и местные сообщества, вводя понятие "юридическое лицо публичного права".

Как отмечает российский исследователь Е.В. Гриценко, конструкция самоуправленческой корпорации (юридического лица публичного права) позволяет, не противопоставляя самоуправление государству, говорить об относительной самостоятельности этой корпорации внутри государственной структуры и соответственно характеризовать деятельность самоуправленческих корпораций по решению публичных вопросов как опосредованное государственное управление и как форму административной децентрализации*(41).

Таким образом, при всем своеобразии указанных подходов их объединяет то, что они исходят из необходимости дифференциации уровней публичного управления (т.е. управления государственными и общественными делами), придания низовым территориальным уровням управления специфической природы, отражаемой в категориях "местное самоуправление" и "местное управление", увязывания этого уровня публичной власти с непосредственным ее осуществлением самим населением (приобретающим качества местного сообщества, территориальной общины) или выборными представителями населения.

Еще один аспект местного самоуправления, он связывается с природой человеческой личности и с необходимостью обеспечении ее свободы, гармоничных и демократических условий развития.

Данный аспект подчеркивал известный французский исследователь Алексис де Токвиль, изучивший организацию американского общества. Определяя значение местного самоуправления для развития демократии, А. де Токвиль рассматривал местное самоуправление как проявление свободы человека - существа общественного. "Община является тем единственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека, ибо повсюду, где бы ни собирались люди, община возникает как бы сама собою..." "Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она не приобретет. Скоропроходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности". Местное самоуправление "играет для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; оно открывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой"*(42).

При достаточно очевидной идеализации общины, общинных институтов следует согласиться с главным: местное самоуправление следует рассматривать как совокупность институтов, обеспечивающих демократическое решение вопросов организации жизни населения на основе свободного и равноправного участия каждого заинтересованного гражданина, а также защиту индивидуальных и коллективных интересов как законом, так и самим сообществом.

Понимание местного самоуправления в России

В России не было единого понимания местного самоуправления. В основе принципиальных различий в определении самоуправления, его принципов и сущности находились проблемы взаимоотношений государства и местного сообщества. Теоретическое обоснование местного самоуправления проходило в России не без влияния идей местного самоуправления стран Западной Европы. Однако оценка роли и перспектив местного самоуправления была разнообразной. Одни авторы трактовали местное самоуправление как средство самоорганизации населения, автономное от государства, или же как часть государственного управления, децентрализованного и "спущенного" на низший уровень. Другие авторы, особенно из либеральных кругов русской интеллигенции, с развитием местного самоуправления связывали возможность реализации идеи конституционной монархии, во введении земства видели первый этап этого процесса, а одновременно - ускорение перехода общества на капиталистический путь развития.

Общие подходы к местному самоуправлению отражены в трудах известных российских ученых конца XIX - начала XX в. Так, А.И. Васильчиков рассматривал местное самоуправление как базовое народное представительство, которое неминуемо приведет к общему народному представительству. Под местным самоуправлением он понимал участие жителей в решении задач местного значения. "Самоуправлением называется такой порядок, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями"*(43).

В.П. Безобразов рассматривал местное самоуправление как элемент государственной организации*(44). И он был не одинок в таком подходе. Так, Н.И. Лазаревский исходил из того, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые создавали действительность централизации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением"*(45).

Особый интерес ролевой характеристики самоуправленческих отношений в грядущих общественных преобразованиях в России имеют взгляды представителей движения декабристов, русских социалистов-народников.

Декабрист Никита Муравьев в своем проекте Конституции под органом местного самоуправления понимал "авторитетную и сильную власть, освященную голосами всего активного населения и несущую в себе гарантию социального порядка" (гл. V, п. 39 конституционного проекта)*(46).

А.И. Герцен с самоуправленческими общинными российскими традициями связывал осуществление социалистических идеалов. Самоуправляемая община, свободная от "удушающего ига власти", перенявшая и использующая в повседневной хозяйственной деятельности научно-практические знания Запада, сможет развить заложенные в ней задатки и удовлетворить материальные и духовные потребности своих членов*(47).

Н.Г. Чернышевский в развитии идей общинной организации видел средство сочетания личного интереса работника с "товарищеской формой производства"*(48).

Социальные преобразования, связанные с характером и формой государственного устройства в будущем, по мнению теоретиков трех основных направлений народничества, также не могли быть осуществлены без опоры на самоуправляющиеся общины.