Защита конституционного права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд за границу и возвращение

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВА ГРАЖДАН НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ,

ВЫБОР МЕСТА ПРЕБЫВАНИЯ И ЖИТЕЛЬСТВА, ВЫЕЗД

ЗА ГРАНИЦУ И ВОЗВРАЩЕНИЕ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

И.В. ШАПИРО

Шапиро И.В., старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Кубанского государственного университета (г. Краснодар).

Статья 27 Конституции регулирует пять отдельных самостоятельных правовых возможностей: 1) право на свободу передвижения; 2) право на свободу выбора места жительства; 3) право на свободу выбора места пребывания; 4) право на свободный выезд из страны; 5) право на беспрепятственное возвращение граждан Российской Федерации. Но несмотря на самостоятельный характер исследуемых прав, каждое из них предоставляет человеку возможность использования определенного вида территориального перемещения, и реализация одного права может повлечь за собой реализацию другого права, т.е. данные права взаимосвязаны и взаимозависимы, а следовательно, могут быть рассмотрены в системном единстве как сложносоставное субъективное право человека и гражданина на территориальное самоопределение.

Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации: "Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства". А ч. 2 ст. 27 гласит: "Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию".

Конституционные права, закрепленные в ст. 27, относятся к группе личных прав и свобод человека, под которыми также понимают естественные права. Естественный характер происхождения исследуемых прав, как и других личных прав, обусловлен "природой" человека, без этих правовых возможностей теряет смысл само его существование, так как они служат необходимым условием для обеспечения естественных потребностей личности.

Сейчас, когда успехи цивилизации достигли высокого уровня, свобода передвижения является не только естественной потребностью человека, но и необходимым условием достижения других социальных благ, таких как право на труд, отдых и др. А в условиях социальной напряженности возможность смены места жительства является иногда единственным способом сохранить одно из важнейших прав человека - права на жизнь, обеспечить достойное его существование.

Помимо естественного характера к признакам прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, свободный выезд и беспрепятственное возвращение граждан относится их субъективный характер.

Большинство авторов при рассмотрении понятия субъективного права говорят о виде и мере должного поведения, раскрывая его через категорию "возможность". В частности, Н.И. Матузов, рассматривая субъективное право, отмечает, что "несомненным и бесспорным является одно - оно всегда означает для лица определенную правовую возможность, дозволенность... исходящие от государства и гарантированные им" <1>. Предложенная С.Н. Братусем формулировка субъективного права стала традиционной - он определил субъективное право как обеспеченную законом меру возможного поведения управомоченного <2>. Данное понимание субъективного права легло в основу классической трехчленной структуры субъективного права, предложенной Н.Г. Александровым: 1) возможность правообладающего лица самому совершать конкретные юридически значимые действия (активное поведение); 2) возможность требовать корреспондирующего поведения других лиц (исполнения обязанности или, напротив, соблюдения запрета); 3) возможность прибегнуть в необходимых случаях к содействию компетентных органов (к государственному принуждению против обязанной стороны) <3>.

--------------------------------

<1> Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 98.

<2> См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 8 - 21.

<3> См.: Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М., 1961. С. 225.

Такой концепции придерживаются и некоторые исследователи прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, свободный выезд и возвращение. Так, Н.А. Лимонова под правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства понимает конституционно закрепленную и гарантированную государством реальную, постоянную и неотчуждаемую совокупность правомочий любого индивида совершать конкретные действия по реализации права, требовать от государства, всех юридических и физических лиц исполнения обязанностей по соблюдению указанного права, а также обращаться за государственной или общественной защитой в случае нарушения ими этих обязанностей <4>.

--------------------------------

<4> Лимонова Н.А. Право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. М., 2001. С. 47.

Стоит отметить, что впоследствии в научной литературе было дано расширенное определение субъективного права за счет включения в его содержание такого правомочия, как возможность пользоваться определенным социальным благом <5>. Данное понимание содержания субъективного права также нашло отражение в исследованиях прав, урегулированных ст. 27 Конституции РФ. Так, О.В. Ростовщикова под свободой передвижения и выбором места жительства понимает естественно возникающую, неотъемлемую, законодательно закрепленную и гарантированную возможность человека пользоваться благом в виде беспрепятственного перемещения по территории страны, где он законно находится, а также его беспрепятственного временного или постоянного проживания в лично им определяемом месте <6>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Н.И. Матузова, А.В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004.

<5> См.: Малько А.В., Матузов Н.И. Теория государства и права. М., 2005. С. 400.

<6> Ростовщикова О.В. Свобода передвижения и выбора места жительства и гарантии ее обеспечения и защиты в России: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Волгоград, 2001. С. 16.

Следует поддержать ученых, включающих в содержание субъективных прав и пользование социальным благом. Действительно, нельзя не согласиться с Н.И. Матузовым в том, что определение субъективного права как вида и меры возможного поведения недостаточно, оно отражает только формально-юридический аспект, а любое субъективное право - это не только возможность поступать определенным способом, но и средство достижения определенного социального блага <7>.

--------------------------------

<7> См.: Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1972. С. 82 - 83.

Анализируя содержание возможностей, заключенных в исследуемых правах, можно сделать вывод о том, что социальным благом права на свободу передвижения является возможность свободно перемещаться; права на выбор места пребывания - возможность выбора места временного либо постоянного проживания; права на свободный выезд - возможность оставить пределы России как страны пребывания; прав граждан Российской Федерации на возвращение - их возможность без препятствий приехать обратно в Российскую Федерацию как страну своей гражданской принадлежности.

Из сказанного следует, что каждое из исследуемых прав имеет отдельный объект, то есть служит достижению различных социальных благ и, значит, может быть реализовано отдельно. Указанная точка зрения подтверждается и Конституционным Судом РФ, который под нормативным содержанием права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства понимает: 1) свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства <8>.

--------------------------------

<8> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" // Российская газета. 1996. 17 апр.

Таким образом, характеризуя соответствующие возможности личности, о них можно говорить как о едином "праве" (т.е. в единственном числе), так и о совокупности, о нескольких "правах" (т.е. во множественном числе); нет необходимости спорить о формулировках, их надо считать тождественными. Что касается правовых возможностей, урегулированных в ст. 27 Конституции РФ 1993 г., то Основной Закон, как можно видеть из формулировок указанной статьи, приведенных выше, дает их как самостоятельные.

Некоторые авторы используют понятие "право на свободу передвижения и выбор места жительства" <9>. С данным подходом отчасти можно согласиться. Выделение права на выбор места пребывания является новеллой российского законодательства. В международных правовых актах, таких как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Протокол N 4 к Конвенции о защите прав и основных свобод, указанное право не отражено. В них закреплено только право на свободу передвижения и выбор места жительства.

--------------------------------

<9> См., например: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 185 - 189; Ростовщикова О.В. Свобода передвижения и выбор места жительства и гарантии ее обеспечения и защиты в России: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Волгоград, 2001. С. 8.

Право на выбор места пребывания берет свое начало в советском периоде, получив детальную регламентацию в правилах прописки, а позже в регистрационном учете по месту пребывания и жительства в РФ. В условиях прежнего режима контроль за человеком во всех сферах его жизнедеятельности требовал жесткой регламентации его передвижения не только при перемене места жительства, но и в случаях краткосрочных поездок. Сейчас, несмотря на то что права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства являются прирожденными и неотчуждаемыми конституционными правами человека, обязательный регистрационный учет все так же служит средством контроля, например, за исполнением обязанностей граждан перед государством.

Следует подчеркнуть, что Конституционным Судом РФ сделано достаточно много для приведения регистрации в соответствие с указанными правами. Думается, правовая система нашего государства и в дальнейшем претерпит изменения, которые позволят отказаться от обязательного характера регистрационного учета, он будет только уведомительным, следовательно, и отпадет необходимость в регистрации по месту пребывания и вообще в праве на выбор места пребывания.

Сейчас, когда наше государство находится лишь в процессе формирования правового государства, говорить только о праве на выбор места жительства преждевременно.

Таким образом, ст. 27 Конституции регулирует пять отдельных самостоятельных правовых возможностей: 1) право на свободу передвижения; 2) право на свободу выбора места жительства; 3) право на свободу выбора места пребывания; 4) право на свободный выезд из страны; 5) право на беспрепятственное возвращение граждан Российской Федерации.

Но несмотря на самостоятельный характер исследуемых прав, каждое из них предоставляет человеку возможность использования определенного вида территориального перемещения, и реализация одного права может повлечь за собой реализацию другого права, т.е. данные права взаимосвязаны и взаимозависимы, а следовательно, могут быть рассмотрены в системном единстве.

В науке конституционного права не раз делались попытки объединить данные права либо в одну группу в системе личных прав, либо в одно сложносоставное право. Так, И.В. Солонченко исследуемые права объединила в группу прав, обеспечивающих свободу территориального перемещения индивидов <10>. В некоторых словарях право на свободу передвижения характеризуется как комплексное, включающее: 1) возможность свободно перемещаться по территории страны; 2) возможность свободно выбирать место жительства; 3) возможность свободно покидать страну; 4) возможность свободно возвращаться в страну <11>. То есть в содержание права на свободу передвижения включаются все права, урегулированные ст. 27 Конституции РФ 1993 г. Подобной позиции придерживаются также О.И. Тиунов <12>, М.В. Баглай <13>, С.А. Авакьян <14>, А.А. Безуглов, С.А. Солдатов <15> и другие.

--------------------------------

<10> См.: Солонченко И.В. Конституционно-правовая концепция содержания личных прав и свобод в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004. С. 20.

<11> См., например: Конституционное право. Словарь / Под ред. В.В. Маклакова. М., 2001. С. 440.

<12> См.: Тиунов О.И. Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации. М., 2005. С. 70 - 79.

<13> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 187 - 195.

<14> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 1. М., 2006. С. 601 - 605.

<15> См.: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Т. 1. М., 2001. С. 463 - 466.

Другие авторы, рассматривая личные права и свободы, говорят только о праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и вообще не упоминают права на свободный выезд и беспрепятственное возвращение граждан <16>.

--------------------------------

<16> См.: Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Права человека. М., 2006. С. 135 - 137.

Некоторые ученые в своих исследованиях разграничивают право на свободу передвижения внутри страны (туда входят такие права, как собственно право на передвижение, выбор места пребывания и жительства) и право на свободный выезд и въезд на территорию страны <17>.

--------------------------------

<17> См., например: Словарь-справочник по правам человека: основные понятия и институты. М., 2006. С. 200 - 203, 218 - 219; Лимонова Н.А. Право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. М., 2001. С. 9.

Автор согласен с данным мнением, так как права на свободный выезд и беспрепятственный въезд граждан связаны не с возможностью определять свое местонахождение в пределах государства, а с возможностью пересекать государственные границы, свободно выезжая за пределы государства или въезжая (возвращаясь) на его территорию. Перемещаясь по территории страны, лицо реализует право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства внутри страны, предусмотренное ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, но только при пересечении государственной границы происходит реализация предусмотренных ч. 2 ст. 27 Конституции РФ 1993 г. прав на выезд и беспрепятственное возвращение.

Следует отметить, что в некоторых юридических энциклопедических словарях используется термин "свобода передвижения и поселения" <18>. Ни в международных правовых актах, ни в российском законодательстве термин "свобода поселения" не используется, и его применение в юридической литературе вызывает возражения.

--------------------------------

<18> См.: Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2002. С. 558.

Термин "поселение" берет свои истоки в истории советского периода, толковый словарь русского языка под поселением понимает не только населенный пункт и вообще место, где кто-нибудь живет, обитает, но и принудительное водворение на жительство в отдаленном месте в наказание за что-нибудь <19>. В историческом контексте его значения термин "поселение" отрицает сущность не только прав на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства, но и свободного выезда и возвращения граждан. По своему конституционному содержанию исследуемые права по общему правилу исключают возможность применения разрешительного режима пребывания гражданина на территории страны, а также не связаны с применением административного воздействия и юридической ответственности для принуждения гражданина к пребыванию в том или ином месте.

--------------------------------

<19> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2004. С. 567.

Подводя итог вышесказанному, отметим, что в правовой науке нет единого понимания ни составных элементов права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также свободного выезда и беспрепятственного возвращения граждан, ни их классификации.

Учитывая объективные сущностные черты прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд и возвращение граждан как характеризующих в своей совокупности меру свободы лица в пространственно-географическом перемещении и избрании для себя такой социально-территориальной среды пребывания, которая в рамках его конкретных субъективных представлений, интересов и целей является наиболее оптимальной и комфортной для полноценной самореализации, соответствующие права должны оцениваться в своем системном единстве в контексте самоопределения личности, что предполагает необходимость их соотнесения с такой юридической категорией, как "право на самоопределение".

В юридической науке право на самоопределение традиционно трактуется с позиций международного права, а нередко также конституционного права и связывается с содержанием правового статуса такого субъекта, как народ (нация).

Толковый словарь русского языка самоопределение трактует не только как определение, выявление народом своей воли в отношении своего национального и государственного устройства, но и как его возможность самоопределиться, т.е. определить свое место в жизни, в обществе, осознать свои общественные, классовые, национальные интересы <20>. То есть "самоопределение" как категория может применяться и к коллективному субъекту, и к отдельному человеку (личности).

--------------------------------

<20> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2004. С. 695.

Международные правовые документы прямо не закрепляют право на самоопределение человека, оно обеспечивается комплексом общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, т.е. реализация каждого права позволяет человеку самоопределиться в той или иной области жизнедеятельности. Физические лица и объединения граждан, в отличие от государства и народа (нации), являются специфическими, но все же субъектами международного права. Это подтверждается ст. 16 Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и ст. 6 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. "Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности, где бы он ни находился территориально". Поэтому к человеку могут быть применимы те же категории, что и к коллективным субъектам.

В российской правовой науке термин "самоопределение личности" используют в контексте с правами и свободами человека и гражданина, например, право на свободу совести рассматривают как часть нравственного самоопределения личности <21>. Конституционный Суд РФ также отметил, что право на выбор места жительства является частью свободы самоопределения личности <22>.

--------------------------------

<21> См.: Арутюнян Г.Г., Баглай М.В. Конституционное право: Энциклопедический словарь. М., 2006. С. 425.

<22> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П "О проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" // Российская газета. 1996. 17 апреля.

Традиционно исследования самоопределения личности проводятся в рамках таких наук, как философия, социология, которые под самоопределением личности понимают выбор ею своей жизненной позиции <23>, а также принятие определенного мировоззрения, определение места человека в обществе.

--------------------------------

<23> См., например: Философский энциклопедический словарь / Ред.-сост. Е.Ф. Губский, Г.В. Кораблева, В.А. Лутченко. М., 2007. С. 403.

Для понимания самоопределения личности необходимо данную категорию рассмотреть в контексте с таким понятием, как "свобода". Под свободой личности понимается естественное притязание человека на определенную автономию, независимость, возможность действовать по своему усмотрению, руководствуясь своим сознанием и волей. Свобода личности является концентрированным выражением всех основных прав и свобод человека и гражданина, которые представляют ее конкретизацию применительно к различным отношениям и сферам жизнедеятельности общества <24>.

--------------------------------

<24> См.: Арутюнян Г.Г., Баглай М.В. Конституционное право: Энциклопедический словарь. М., 2006. С. 419.

Также под свободой понимается и состояние неограниченности человеческой воли, направленной на удовлетворение человеком своих потребностей, интересов и целей. Социальная философия рассматривает свободу по аспектам человеческой жизнедеятельности (экономическая свобода, политическая, духовная и др.) <25>.

--------------------------------

<25> См.: Словарь-справочник по правам человека: основные понятия и институты / Под ред. С.С. Алексеева, А.П. Семитко, С.И. Глушкова. М., 2006. С. 148.

В правовой науке свобода личности определяется как: 1) возможность человека и гражданина действовать по своему усмотрению; 2) субъективная возможность совершать или не совершать какие-либо действия <26>.

--------------------------------

<26> См., например: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Т. 1. С. 360 - 361.

Н.С. Бондарь различает три уровня свободы <27>: 1) внутренняя характеристика личности, ее природное свойство, свобода воли, в формально-юридическом плане этот уровень свободы находит свое выражение в определении физического лица как субъекта права; 2) свобода положения человека в обществе, которое находит свое выражение и на правовом уровне как обеспечение режима равноправия, запрет на дискриминацию, личная безопасность и др.; 3) свобода как деятельная характеристика личности в правовом плане понимается как наличие у человека возможности широкого выбора различных вариантов активного поведения, которые находят свое выражение в правах и свободах и воплощаются в такой юридической формулировке, как "свобода на...".

--------------------------------

<27> Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1998. С. 8 - 38.

Провозглашение правового демократического государства определило место человека во взаимоотношении его с обществом и государством как первичное, которое нашло свое выражение в закреплении принципа человека, его прав и свобод как высшей ценности государства. Данный принцип обеспечивает возможность человека реализовать себя, определить свою жизненную позицию, формы своего личностного, физического, социального, профессионального развития, т.е. самоопределиться в различных отраслях жизнедеятельности, где свобода как состояние автономии сознания и самостоятельности воли в удовлетворении своих потребностей, представленных различными социальными благами и социальными возможностями их пользования, выраженными в форме прав и свобод человека и гражданина, является необходимой составляющей самоопределения личности. Можно сказать, что все права и свободы человека и гражданина в общем и каждое право в частности являются формами свободы самоопределения личности.

Таким образом, содержанием права на территориальное самоопределение является совокупность прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, свободный выезд и беспрепятственное возвращение граждан.

Конституционные права на свободу передвижения, выбор места пребывания, жительства и выезда являются правами человека, т.е. принадлежат каждому. Право же на возвращение может быть реализовано только гражданами Российской Федерации. Хотя все личные права считаются правами человека, естественными, прирожденными и неотъемлемыми, целесообразно применительно к праву на территориальное самоопределение считать его правом человека и гражданина.

Итак, право человека и гражданина на территориальное самоопределение как сложносоставное субъективное право - это конституционно закрепленная и гарантированная государством возможность человека, законно находящегося на территории страны, беспрепятственно перемещаться и выбирать место своего постоянного или временного проживания, оставлять пределы страны, а также возможность гражданина беспрепятственно вернуться в страну своей гражданской принадлежности.