Реформы и контрреформы

Естественным продолжением отмены крепостного права в России были земская, городская, судебная, военная и другие реформы. Их основная цель - привести государственный строй и административное управление в соответствие с новой социальной структурой, в которой многомиллионное крестьянство получило личную свободу. Они стали продуктом стремления "либеральной бюрократии" продолжить политическую модернизацию страны. Для этого требовалось приспособить самодержавие к развитию капиталистических отношений и использовать буржуазию в интересах господствующего класса.
Реорганизация местного управления. После отмены крепостного права возникла необходимость изменения местного управления. В 1864 г. была проведена земская. реформа. В губерниях и уездах создавались земские учреждения (земства). Это были выборные органы из представителей всех сословий. Высокий имущественный ценз обеспечивал преобладание в них помещиков. Земства были лишены каких-либо политических функций. Сфера их деятельности ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения: устройство и содержание путей сообщения, земских школ и больниц, забота о торговле и промышленности. Земства находились под контролем центральной и местной властей, которые имели право приостанавливать любое постановление земского собрания. Несмотря на это, земства сыграли особую роль в развитии просвещения и здравоохранения. Кроме того, они стали центрами формирования либеральной дворянской и буржуазной оппозиции.
Следующим шагом была городская реформа. "Городовое положение" 1870 г. создало в городах всесословные органы - городские думы. Они занимались вопросами благоустройства города, попечением о торговле, обеспечивали просветительские и медицинские нужды. В городских думах, в связи с высоким имущественным избирательным цензом, главенствующая роль принадлежала крупной буржуазии. Как и земства, они находились под строгим контролем правительственной администрации.
Судебная реформа. "Новые судебные уставы" 1864 г. вводили в России принципиально новую систему судопроизводства. Они предусматривали всесословность суда, его независимость от администрации, несменяемость судей, гласность и состязательность судебного процесса. Вопрос о виновности обвиняемого решался присяжными заседателями. Была строго разграничена компетенция разных судебных инстанций. Мелкие гражданские дела разбирались в мировом суде, уголовные и тяжкие - в окружном. Особо важные государственные и политические преступления рассматривались в судебное палате. Высшей судебной инстанцией стал Сенат. Созданная система отражала самые прогрессивные тенденции в мировой судебной практике. Однако, проводя реформу, правительство оставило множество лазеек для вмешательства в судопроизводство. Некоторые принципы лишь декларировались. Например, крестьяне подлежали своему сословному суду. Для политических процессов создавались особые суды, в ходе заседания которых часто нарушался принцип гласности.
Военная реформа. Поражение в Крымской войне показало, что российская регулярная армия, основанная на рекрутском наборе, не может противостоять более современным европейским. Необходимо было создать армию, обладающую обученным запасом личного состава, современным оружием и хорошо подготовленными офицерскими кадрами. Ключевым элементом реформы стал закон 1874 г. о всесословной воинской повинности мужчин, достигших 20 лет. Срок действительной службы устанавливался в сухопутных войсках до 6, на флоте - до 7 лет. Сроки действительной службы в значительной степени сокращались в зависимости от образовательного ценза. Лица, имевшие высшее образование, служили всего полгода.
В 60-х годах началось перевооружение армии: замена гладкоствольного оружия нарезным, введение системы стальных артиллерийских орудий, улучшение конного парка. Особое значение имело ускоренное развитие военного парового флота.
Для подготовки офицерских кадров создавались военные гимназии, специализированные юнкерские училища и академии - Генерального штаба, Артиллерийская, Инженерная и др. Улучшилась система управления вооруженными силами.
Все это позволило сократить численность армии в мирное время и вместе с тем поднять ее боеспособность.
Реформы в сфере образования и печати. Реформы управления, суда и армии логически потребовали изменения системы образования. В 1864 г. были изданы "Устав гимназий" и "Положение о народных училищах", регламентировавшие начальное и среднее образование. Главное заключалось в том, что фактически было введено доступное всесословное образование. Наряду с государственными возникли земские, церковно-приходские, воскресные и частные школы. Гимназии были разделены на классические и реальные. В них принимались дети всех сословий, способных внести плату за обучение.
В 1863 г. новый Устав вернул автономию университетам, ликвидированную Николаем I в 1835 г. В них восстанавливалась самостоятельностъ решения административно-финансовых и научно-педагогических вопросов.
В 1865 г. были введены "Временные правила" о печати. Они отменили предварительную цензуру для ряда печатных изданий: книг, рассчитанных на состоятельную и образованную часть общества, а также центральных периодических изданий. Новые правила не распространялись на провинциальную печать и массовую литературу для народа. С конца 60-х годов правительство начало издавать указы, во многом сводившие на нет основные положения реформы образования и цензуры.
Значение реформ. Проведенные преобразования имели прогрессивный характер. Они начали закладывать основу для эволюционного пути развития страны. Россия в определенной степени приблизилась к передовой для того времени европейской социально-политической модели. Был сделан первый шаг по расширению роли общественности в жизни страны и превращении России в буржуазную монархию.
Однако процесс модернизации России имел специфический характер. Он, прежде всего, обусловливался традиционной слабостью российской буржуазии и политической инертностью народных масс. Радикалам (шестидесятники и революционные народники) не хватало сил коренным образом переустроить общество. Их выступления лишь активизировали консервативные силы, пугали либералов и тормозили реформаторские устремления правительства. Поэтому инициаторами реформ были некоторые высшие государственные чиновники, "либеральная бюрократия". Этим объяснялась непоследовательность, незавершенность и узость большинства реформ.
Логическим продолжением реформ 60-70-х годов XIX в. могло бы стать принятие умеренных конституционных предложений, разработанных в конце 70-х годов министром внутренних дел генералом М.Т. Лорис-Меликовым. Однако убийство народовольцами императора Александра II 1 марта 1881 г. изменило общее направление правительственного курса.
Александр III. Новый император, как и его предшественник, рано приобщился к государственным делам, проявил себя как незаурядный военный. Он вошел в историю как царь - "Миротворец", так как был убежденным противником разрешения международных проблем военными средствами. Его политические взгляды были глубоко консервативными. Они заключались в приверженности принципам неограниченного самодержавия, религиозности и русофильства. Это побуждало его к мерам, направленным на укрепление существующего строя, насаждение православия и русификацию окраин России. Его ближайшее окружение составляли наиболее реакционно настроенные политические и общественные деятели, среди которых особо выделялись обер-прокурор Синода К.П. Победоносцев, министр внутренних дел граф Д.А. Толстой и публицист М.Н. Катков.
Потрясенный убийством отца и под давлением своего окружения, Александр III отверг предложения М.Т. Лорис-Меликова. В апреле 1881 г. был обнародован манифест "О незыблемости самодержавия". В августе последовало "Положение о мерах к сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия". "Либеральные бюрократы" были отправлены в отставку. Началась эпоха усиления реакционной тенденции во внутренней политике.
Изменения в системе местного управления. Сельская крестьянская администрация была в 1889 г. подчинена земским начальникам. Они назначались из потомственных дворян и полностью контролировали жизнь русской деревни. В 1890 г. новое "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" во многом ограничило функции земств и усилило в них позиции дворян. "Городовое положение" 1892 г. укрепило роль дворянства и крупной буржуазии в городских думах, расширило систему опеки и вмешательство правительства в городское самоуправление.
Изменения в области образования и печати. Правительство стремилось полностью подчинить среднюю школу контролю государства и церкви в лице Синода. В 1887 г. был введен циркуляр о "кухаркиных детях", не допускавший прием в гимназии детей лакеев, прачек, мелких лавочников и т.д.
В 1884 г. новый университетский Устав ликвидировал автономию вузов. Одновременно был усилен полицейский надзор за студентами и увеличена плата за обучение. Из университетов были уволены многие прогрессивные профессора. Было свернуто женское высшее образование.
"Временные правила о печати" 1882 г. покончили с либеральной политикой 60-х годов в области цензуры. Право закрывать любое издание получило не только министерство внутренних дел, но и обер-прокурор Синода. Правительство оказывало поддержку "правым" изданиям, среди которых выделялись "Московские ведомости" М.Н. Каткова. Цензура при Александре III была еще более жесткой, чем при Николае I.
В целом во внутренней политике второй половины XIX в. проявлялись и прогрессивные, и реакционные тенденции. Несмотря на контрреформы, правительству Александра III все-таки не удалось окончательно уничтожить земства и городское самоуправление. Они остались центрами объединения либералов. Сохранилась система судопроизводства. В ходе завершения военной реформы наметилась некоторая демократизация офицерского корпуса. Правительство было вынуждено сделать новые шаги в решении крестьянского вопроса. Были понижены выкупные платежи и прекращено временнообязанное состояние крестьян. Законами 80-х годов о штрафах, о фабричной инспекции, о запрещении ночной работы для женщин и подростков было положено начало правительственной регламентации взаимоотношений между предпринимателями и рабочими. Однако главным образом социальная направленность внутренней политики 80-90-х годов состояла в усилении позиций дворянства, значительно ослабленных общим ходом исторического развития страны.

Конец XIX – начало XX в. было ознаменовано значительными переменами в государственной и политической жизни России. Под сильным напором внутренних и международных обстоятельств верховная власть сама вынуждена предпринять ряд акций, которые привели к либерализации политической жизни и фактически ограничивали самодержавие. Была реализована на практике идея об учреждении органа представительной власти и была легализована оппозиционная политическая деятельность, что позволило в достаточно короткие сроки сложиться многопартийной системе, влияющей на течение политической жизни и на управление государством.
Основной проблемой государственного управления в период с 1900 до 1917 гг. являлся раскол общества, разрыв между царем и народом, двойственность системы власти и управления, наличие явного или скрытого двоевластия, существовавшего в России в условиях кризиса. В то же время были созданы новые государственные органы, начали действовать массовые политические партии, шли споры о путях дальнейшего развития страны. Николай II меньше всего хотел и меньше всего готов был проводить политические реформы. Он был убежденным сторонником самодержавия, статус ограниченного в правах государя не соответствовал его характеру, воспитанию и мировоззрению. Россию он воспринимал «как вотчину», «личную собственность рода Романовых». Главным результатом революции 1905-1907 гг. стало то, что император был вынужден скрепя сердце согласится на конституцию и парламент.
19 октября 1905 г. был опубликован Манифест о преобразовании Совета министров. До этого Совет министров был совещательным органом при императоре. Теперь на него возлагались «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления». В 1906 г. каждое губернское земское собрание получило право выбирать по одному члену Государственного совета. С 1912 г. уездные земские собрания вновь стали выбирать судей – институт, фактически упраздненный в 1889 г. Должности мировых судей были восстановлены в апреле 1912 г., тогда же ликвидировался институт земских начальников. В ноябре 1905 г. принимается указ, которым отменялись предварительная цензура и административные взыскания, устанавливался судебный порядок решения дел о печати. 27 апреля 1906 г. в России начала работать Государственная дума. Дума была учреждена как законодательный орган, без ее одобрения нельзя было принять ни одного закона, вводить новые налоги, новые расходные статьи в государственном бюджете. В ведении Думы были и другие вопросы, требующие законодательного закрепления: государственная роспись доходов и расходов, отчеты государственного контроля по использованию государственной росписи; дела об отчуждении имущества; дела о постройке железных дорог государством; дела об учреждениях компаний на акциях и ряд других не менее важных дел. Дума имела право направлять правительству запросы и не раз объявляла ему недоверие.

Становление государственного управления в послереволюционный период; система государственного устройства в 1930-1940 – х годах; попытки реформирования государственного управления в 1950-1960 – е годы; предпосылки, условия и тенденции современного развития государственного управления

Становление государственного управления в послереволюционный период
Важнейшая проблема первых послереволюционных лет: как соединить лозунг широкой самодеятельности народа с необходимыми решительными мерами по борьбе с процессами распада в стране. Подобные задачи стоят перед любым государством в переломные эпохи истории. События 1917 года привели к возникновению по всей стране новой государственной структуры - системы Советов. Первоначально казалось, что именно эта система сможет обеспечить действительно новый тип государства, свободного от бюрократизма, позволяющего преодолеть отчуждение народа от власти. Советы 1917 года были, по сути, свободными и неформальными собраниями без ясно очерченных функций. Местный Совет сосредотачивал всю власть на своей территории, а Всероссийский съезд Советов состоял из делегатов местных съездов. Соединение Советами трех властных функций должно было позволить избавиться от армии чиновников, действующих в отрыве от избираемого представительного органа и неподконтрольных ему.
Советы стали органами народной власти и народного самоуправления на местах. В соответствии с решением III Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 10-18 января 1918 года все местные дела должны были решаться исключительно местными Советами. Дореволюционные органы самоуправления - городские думы и земства - были поглощены Советами или ликвидированы. Формирование системы Советов продолжалось до лета 1918 года. Частые выборы в Советы, ответственность избранных депутатов перед избирателями, отчеты депутатов перед избирателями, возможность отзыва в любое время должны были отличать советскую систему от буржуазных демократий.
Отправным пунктом советской системы являлся не отдельный активный гражданин, образующий вместе с другими гражданами неорганизованную массу народа, а первоначальные организованные ячейки граждан - Советы деревенские, городские, фабрично-заводские.
Первоначально прямые выборы (насколько их вообще можно было назвать выборами) практиковались лишь в советах низшего звена. Советы более высокого уровня (съезды Советов) формировались делегированием депутатов от Советов низшего уровня. Такая система позволяла влиять на результаты выборов: в крестьянской стране съезды Советов высшего уровня получали большинство рабочих делегатов.
Система Советов мыслилась как альтернатива «буржуазной» системе разделения властей: Советы рассматривались как средоточие не только законодательной, но и исполнительной власти. С одной стороны, тем самым воплощалась в жизнь концепция прямого народовластия. Но, с другой стороны, неизбежным следствием этого был полный паралич системы иерархической подчиненности. Каждый Совет создавался как орган прямой демократии и обладал всей полнотой власти на своей территории, а, следовательно, вступал в конфликт с Советом, чья юрисдикция распространялась на ту же территорию, то есть с Советом более (или менее) высокого уровня.
5. Система государственного устройства в 30-40-х годах ХХ века
Государственное управление строилось и функционировало со второй половины 30-х гг. на новой конституционной основе. VII съезд Советов СССР (28 января — 6 февраля 1935 г.) постановил изменить Конституцию, внести изменения в направлении дальнейшей демократизации избирательной системы и уточнения социально-экономической основы Конституции, приведения ее в соответствие с новым состоянием общества. Принятие нового Основного закона мотивировалось окончанием антикапиталистического переходного периода, построением основ социализма, единоукладной плановой экономики, утверждени­ем общественной собственности на средства производства, без­раздельной власти трудящихся при руководящей роли рабочего класса во главе с ВКП(б), ликвидацией эксплуатации человека человеком, людей труда — частным капиталом, безработицы, без­грамотности, беспризорности, нищеты и др. Собственность на орудия и средства производства, система хозяйства, государство рабочих и крестьян, народная власть в лице Советов депутатов трудящихся снизу доверху, распределение продукции по принципу «от каждого по его способности, каждому по его труду», гарантированная обеспеченность права на труд, который является обязанностью и делом чести. Базовыми основами управления в сфере государственного устройства являлись добро­вольность объединения в союз равноправных республик, четкость распределения предметов ведения и полномочий союзных и республиканских органов власти и управления, суверенность союзных республик. Конституция определила четко статус, полномочия, функ­ции, структуру союзных и республиканских, а также местных органов государственного управления, права и обязанности, по­рядок взаимоотношений союзного и республиканских прави­тельств, наркоматов, местных исполкомов, призванных управ­лять конкретной отраслью; порядок формирования органов уп­равления Советами депутатов трудящиеся, избираемыми впер­вые в отечественной истории путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании в одномандатных округах. Предусмотрены были права общественных организаций, обществ трудящихся выставлять кандидатов, обязанность депутатов от­читываться перед избирателями о своей работе в органах власти и управления, законный порядок отзыва депутатов. Участие трудящихся в органах власти и управления обеспе­чивалось гарантированными и равными правами на труд, отдых, материальную обеспеченность в старости и в случае болезни, потери трудоспособности; бесплатное образование от дошколь­ного до вузовского и медицинскую помощь. Основной закон га­рантировал свободу слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, объединения в различные обществен­ные организации.
Военные советы РККА и ВМФ (1938г.), увеличено число военных округов и окружных военных советов, восстановлен институт военных комиссаров, вве­дены персональные военные звания для командиров, принята лич­ным составом 23 февраля 1939 г. присяга по новому тексту, на­чал действовать Закон о всеобщей воинской обязанности (1 сен­тября 1939 г.). Усилилось партийное руководство, созданы отде­лы по военной работе в республиканских, краевых, областных, окружных, городских и районных комитетах ВКП(б).
Вторая мировая война качественно изменила условия де­ятельности органов государственного управления Советского Союза. Реальная угроза быть втянутым в эту войну вынуди­ла изменить приоритеты, задачи, методы и структуру системы управления по реализации внутренней и внешней политики. Внимание органов управления было переключено с за­дач социального преобразования и развития общества на воп­росы укрепления обороноспособности страны. Законом о все­общей воинской обязанности (1 сентября 1939 г.) закреплен кадровый принцип построения РККА. Расходы на ее содер­жание увеличены в 3,5 раза за три года. Численный состав армии вырос в 5 раз за 5 лет и составил свыше 5 млн. человек к 22 июня 1941 г.
В контексте разгоравшейся второй мировой войны милита­ризуется управление страной. Милитаризация становится состав­ной частью общего курса на укрепление государственности, обес­печение безусловной власти центра над периферией, подавления сепаратистских, националистических настроений на местах.
Ужесточены командно-административные методы государ­ственного управления, партийное руководство всеми его струк­турами сверху донизу. ВКП(б) берет на себя все больше админи­стративных и хозяйственных функций, превращается в монополь­ный субъект государственной власти и управления. Происходит деформирование ее идейной роли, обюрокрачивание. Партийное руководство сливается с государственным управлением, форми­руется партийно-советское управление. На управленческие партий­ные и государственные кадры отрицательно действовали культ личности, репрессии.
6. Реформирование государственного управления в 50-60-е годы ХХ века
Реформирование сверхцентрализованной системы государственной власти и управ­ления, подсистем страха и принуждения, идеологического стимулирования внеэкономического энтузиазма, перманентной клас­совой борьбы, преследования инакомыслящих растянулось еще на долгие годы и десятилетия, но так и не завершилось создани­ем подлинно социалистической системы народовластия. Первоначально этот процесс шел в форме внутриэлитной политической борьбы. В июне 1953 г. ликвидирована сложившаяся гулаговская система массового принудительного труда ввиду экономической не­эффективности и бесперспективности и даже пересмотреть сис­тему колхозов. Более того, Берия проявил инициативу в прове­дении всеобщей амнистии заключенных, срок изоляции которых не превышал пяти лет. Он признал ошибочными последние по­литико-уголовные дела, в том числе преследование «врачей-вре­дителей», и ряд других сталинских репрессивных акций после­днего времени. В области внешней политики Берия выступил за одностороннее прекращение «холодной войны», восстановление отношений с Югославией, объединение Германии с учетом инте­ресов Западной Европы.
Председатель Совета Министров Г.М. Маленков предложил более умеренный вариант десталинизации. В основе его платформы было заложено технократическое стремление ослабить жесткий бюрократический централизм и на этой базе повысить эффективность управления, разбудить инициативность управлен­ческого аппарата. Радикальных мер по обновлению внешней и внутренней политики государства он не формулировал, но при этом на практике осуществлял скорректированный социально-экономический курс. Г. В. Маленков, проводил политику поощрения легкой промышленности и снижения цен на товары широ­кого потребления.
Н.С. Хрущев, принявший решение о ликвидации политического режима стали­низма и возрождении так называемых «ленинских норм партий­ной жизни». Политическая и управленческая фило­софия этого деятеля полностью укладывалась в известный афо­ризм сталинских времен «Кадры решают все».
В 1953—1964 гг. наблюдалась либерализация всей системы управления сверху донизу. Начав с ликвидации определения ру­ководящей секретарской должности — «Генеральный», вновь из­бранный Первый секретарь ЦК КПСС постарался установить кол­легиальную форму партийно-номенклатурной власти, ослабить ее военизированный характер, внедрить в политическую жизнь идею сменяемости кадров высшего руководства.
7. Предпосылки, условия и тенденции современного развития государственного управления
В специфических условиях России конца ХХ в. на первое место выдвигается функция реформирования общества. К реформам относятся имеющие системный, структурный и политический характер изменения, осуществляемые в рамках государственной политики на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. После этого экономика развивается на рыночной основе и государство от реформирования переходит к регулированию для ускорения экономического роста. Хотя задачи регулирования отличны от задач реформирования, оно тоже не обходится без нововведений и принципиальных изменений. В результате реформ общество становится открытым, утверждается частный сектор, предприятия вынуждаются подчиняться рыночной дисциплине, монополия государства ослабевает и государственное управление перемещается на макроуровень. Основными мерами осуществленными в процессе реформирования являются:
1. Введение института частной собственности на средства производства, в том числе и на землю.
2. Приватизация государственных и муниципальных предприятий, жилищного фонда.
3. Предоставление всем предприятиям и гражданам, в том числе иностранным, свободы экономической, предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической, торговли.
4. Либерализация цен при государственном регулировании их незначительного количества.
5. Реорганизация государственных и сельскохозяйственных предприятий с отменой обязательного государственного заказа. Создание крестьянских (фермерских) хозяйств.
6. Формирование рыночной инфраструктуры (биржи, финансовый рынок, рынок труда. учреждения по антимонопольному регулированию и банкротству предприятий).

7. Утверждение независимости Банка России, введение конвертируемости рубля.
8. Либерализация личных доходов и расходов
9. Введение платности услуг здравоохранения, образования и ряда других учреждений социальной сферы.
10. Признание и гарантирование политических прав и свобод человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.
Сложность российских реформ состоит в том. что не существует ни теории, ни практического опыта (достаточно продолжительного и убедительного) перестройки общества, основанного на государственной собственности, в общество с частной собственностью на средства производства и свободой предпринимательства. Имеющиеся научные школы исследуют роль государственного управления в сложившихся рыночных условиях и в регулировании экономики. Ошибочно функции государства. присущие рыночной экономики, распространять на переходный период, когда рынок еще нужно создать. Для условий перехода к рыночной демократии от централизованной системы управления, т.е. когда рынка в общепринятом смысле этого понятия еще нет, можно достоверно утверждать лишь то, что роль государства в России возрастает, хотя бы потому, что долго остаются неясными социально-экономические перспективы и осложняется международное и геополитической положение страны. Мировой опыт учит, что страны. желающие догнать развитые страны, нуждаются в более сильном государственном управлении. Именно оно обеспечили в короткие сроки вхождение СССР в состав не только мировых держав, но и сверхдержав. Без сохранением за государством значительной доли собственности, без индикативного планирования, без стимулирования государством совокупного спроса невозможно не только догнать развитые страны Запада и Востока, но и восстановить экономику. Государство способно проводить самые что ни на есть либеральные реформы, но все зависит от того как оно это делает.