| Управленческие реформы Петра I (XVIII в)
В первой четверти XVIII в. в России окончательно складывается - абсолютная монархия. Еще во второй половине ХVII в. были ликвидированы или лишены самостоятельности сословно-представительные органы как в центре (Земские соборы), так и на местах (гyбные и земские учреждения). В 1700 г. фактически упраздняется патриаршество; В 1698 г. Петр I приступил к проведению военной реформы. Стрелецкие полки расформировываются, и заменяются регулярной армией, формирование которой осуществляется на основе рекрутской повинности. В начале ХVIII в. прекращаются заседания боярской думы. Вместо прежних органов государственного управления учреждаются Сенат и Синод, приказы заменяются коллегиями, вводится губернсческое административно-территориальное деление. В 1714 г. Петр I издает указ о единонаследии, приведший к стиранию юридических различий между вотчиной и поместьем и слиянию боярства и дворянства В единое сословие. Важное место в политической системе занимают теперь органы политического сыска - Преображенский приказ и Тайная канцелярия.
Внешним выражением утверждения абсолютизма в России стало принятие Петром I императорского титула. Россия была провозглашена империей. Первыми императорский титул российского монарха признали Пруссия, Нидерланды и побежденная Швеция, позднее - другие государства.
В 1722 г. Петр I изменил порядок наследования. Монарх получил право по собственной воле назначать себе наследника, престола исходя из интересов государства, и мог отменить свое решение, если наследник не оправдывал его надежд. Указ о престолонаследии, порывавший традиционным передачи престола, послужил прологом к эпохе дворцовых переворотов, начавшейся после смерти Петра.
Важнейшее место в системе государственного управления в петровкое время занимал Сенат, который заменил Боярскую думу. Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царём. Главную, роль в Сенате играло присутствие - общее собрание сенаторов. В составе Сената находились также руководители коллегий.
П ри Сенате функционировали: разрядный стол, ведавший прохождением службы дворянами; расправная палата, расследовавшая служебные преступления; генерал-рекетмейстер, принимавший жалобы от населения генерал-фискал, стоявший во главе фискалов, обязанных «тайно проведывать доносить и обличать» все злоупотребления должностных лиц. В 1722 г. была учреждена должность генерал - прокурора, возглавлявшего Сенат и наделенного широкими полномочиями.
К концу 17 в. приказная система управления находилась в состоянии глубокого кризиса. Главными ее недостатками являлись не, упорядоченность организации, параллелизм в деятельности приказов, бюрократическая волокита. Поэтому одной из первых реформ Петра в государственном аппарате стала реформа органов центрального управления. В 1699-1701 гг. была проведена реорганизация приказов, они стали более крупными, их число сократилось, была уточнена их комплектация. Это, однако, не привело к коренному улучшению их работы.
В 1717-1720 гг. Петр I проводит вторую реформу центрального государственного аппарата. За образец при ее проведении была взята Шведская модель государственного устройства. Реформа упразднила подавляющее большинство приказов и учредила коллегии.
Строя свое «регулярное» государство, Петр 1 взял курс на превращение церковной организации в составную часть государственного аппарата. В 1701 г. был восстановлен Монастырский приказ, которому были подчинены патриаршие Казенный и Дворцовый приказы. Получаемые ими доходы использовались на государственные нужды. Для управления делами церкви создавалась Духовная коллегия, 14 февраля 1721 г. преобразованная для придания ей большего авторитета в Святейший правительствующий Синод.
По принципам организации (коллегиальный орган) и характеру деятельности (управление отраслью) Синод был близок к коллегиям. Учитывая формально-юридические критерии (в коллегии Синод посылал указы, а с Сенатом сносился как равный с равным, посредствам промемория), его следует считать одним из высших органов государствa. В ведении Синода находились исключительно церковные дела, он являлся также высшим по ним судебным органом. В 1722 г. для надзора за деятельностью Синода Петр 1 учредил должность обер-прокурора, на которую назначался, как правило, светский чиновник. Был сделан ещё один шаг на пути превращения церкви в составную часть государственного аппарата абсолютистского государства. Синодальная система управления церковью просуществовала до 1917-1918 гг.
В конце 17 - первой четверти 18 в. система местного управления несколько раз подвергалась существенной перестройке. Преобразование местных органов начиналось с городов. В 1699 г. городское население было выведено из-под власти воевод. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы получили право избирать органы городского самоуправления - бурмистерские (земские) избы. Бурмистры поочередно исполняли должность главы бурмистрской избы - президента. Бурмистерские избы были подчинены Бурмистерской палате в Москве.
В декабре 1708 г. началась первая областная реформа. По указу Петра 1 территория Российского государства была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. - Петербугская), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713г. создается Рижская губерния, в 1714 г. - Нижегородская и Астраханская. Губернии являлись обширными административно-территориальными единицами, не равными ни по величине территории, ни по численности населения. Во главе губерний стояли губернаторы, наделенные огромными полномочиями: административно-полицейскими, военными, финансовыми и судебными. Ближайшими помощниками губернатора были. вице-губернатор и ландрихтер (под руководством губернатора заведовал судебными делами). При губернаторах создавалась избираемая дворянами коллегия -- ландраты, - с которой губернатор обязан решать все дела.
Новое административно-территориальное деление, было распространено на большую часть Российского государства. Однако ряд территорий (Олонецкий уезд, Слободская Украина с Харьковом, Запорожье, Кабарда, земли донских и яицких казаков) не вошел в состав губерний. В 1719-1720 гг. проводится вторая областная реформа, в результате которой 11 губерний были поделены на 45 nровuнцuй. Позднее число провинций возросло до 50.
Провинция превратилась в основную административную территориальную единицу. Было упразднено исторически сложившееся деление на уезды. Низшей административно территориальной единицей стал дистрикт (округ), состоявший из1500-2000 дворов.
Губернии по-прежнему возглавлялись генерал-губернаторами и губернаторами, однако их (власть теперь не выходила за рамки губернского города с округой. Во главе важнейших провинций также стояли генерал-губернаторы и губернаторы; иногда вице-губернаторы. Прочие провинции, как и раньше, возглавлялись воеводами. Составной частью второй областной реформы стала попытка создания в губерниях и провинциях местных органов центральных учреждений. Однако из-за постоянных реорганизаций как самих коллегий, так и местных органов власти система ведомств, в XVIII в. еще не сложилась.
В 1723-1724 г.г была проведена последняя при Петре 1 реформа местного управления. В городах вместо бурмистерских изб появились новые коллегиальные органы - городовые магистраты, которые состояли из президента, бурмистров и, ратманов (советников). В ведении их находились управление городом, административно-полицейскйе финансовые и хозяйственные дела. Магистраты выполняли также судебные функции. Городовые магистраты подчинялись губернаторам и воеводам, а общее руководство ими осуществлялось коллегией - главным магистратом.
Из всего комплекса реформ, осуществленных Петром 1 в государственном аппарате, созданная им система местного управления оказaлась наиболее уязвимым звеном государственной системы.
Формирование абсолютистского государства потребовало создания общегосударственной судебной системы. Она складывалась в течение нескольких лет главными судебными органами стали Сенат и Юстиц-коллегия. Возникнув как высшее законосовещательное и административное учреждение, Сенат постепенно превратился в контрольный и судебный орган, высшую апелляционную инстанцию.
В 1713 г. в губерниях была учреждена должность ландрихтера (местного судьи). В 1719 г. Россия была поделена на судебные округа, были созданы надворные суды, имевшие коллегиальное устройство. Надворные суды были вышестоящей инстанцией для провинциальных и городских судов, которые могли быть как коллегиальными, так и единоличными.
Для управления огромной империей Петр 1 создал обширный и разветвлённый чиновничье-бюрократический государственный аппарат. С целью упорядочить его работу 24 января 1722 г. был издан Табель о рангах- первый законодательный акт, регулирующий государственную службу в России. Табель о рангах распространялась на военную, гражданскую, и придворную службу. Все служащие подразделялись на 14 классов при чём 1 – считался самым высшим, 14-й – низшим. Первоначально это были должности государственной службы, позднее чины, разряды, чиновников и военнослужащих. Табель о рангах устанавливал обязательность службы для дворян, определял порядок её прохождения, продвижения по служебной лестнице. Лицам не дворянского происхождения она давала возможность получить личное, и даже потомственное дворянство.
С принятием табеля о рангах принцип родовитости при формировании государственного аппарата заменялся принципом служебной пригодности. Уровняв гражданскую службу с военной, Табель о рангах завершил процесс формирования чиновничества, как привилегированной социальной группы в государстве.
Государственное и региональное управление в середине и
во второй половине 18 века.
Российская государственность 18 в. прошла в своём развитии ряд этапов. Первый этап был связан с государственной деятельностью Петра Великого. На второй этап приходится эпоха дворцовых переворотов. Третий этап – эпоха «просвещенного абсолютизма» Екатерины второй.
Эпохой дворцовых переворотов называется период от смерти Петра (1725) до воцарения Екатерины (1762). Причины дворцовых переворотов следует искать в особенностях российского абсолютизма. Непосредственным поводом к их началу стало введение Петром нового порядка престолонаследия. После смерти Петра, не успевшего назначить приемника, реальными претендентами оказались его жена Екатерина и его внук Петр – сын царевича Алексея. В борьбе за власть победила группировка, поддерживающая Екатерину. Фактическим правителем при ней стал Д.А. Меньшиков. В 1726 г. для управления государством был образован Верховный тайный совет.
После смерти Екатерины престол занял внук Петра – 12 летний Петр 2-ой при регентстве Верховного тайного совета. Петр 2-ой умер в январе 1730 г. С его смертью династия Романовых по мужской линии пресеклась.
Верховный тайный совет после долгих консультаций остановил свой выбор на племяннице Петра 1, курляндской герцогине Анне Иоанновне. «Верховники» обусловили передачу ей короны специальными условиями – кондициями, которые предусматривали, что без санкции верховного тайного совета императрица не могла объявлять войну, заключать мир, назначать на высшие государственные должности, производить в чины выше полковника, вводить новые налоги, отнимать у дворян без суда «жизнь, имение и честь», вступать в брак и назначать наследника. Командование вооруженными силами переходило к Верховному тайному совету. В случае несоблюдения этих условий Анна Иоанновна могла быть лишена престола. Кондиции были ею подписаны, но после воцарения она публично их разорвала, перечеркнув тем самым возможность ограничить самодержавие правовыми методами. Сам же Верховный тайный совет в 1730 г. был упразднен. Попытка ограничить власть монарха и ввести в стране«аристократическую конституцию» не удалась.
Перед смертью Анна Иоанновна завещала престол двухмесячному сыну своей племянницы Анны Леопольдовны - Ивану VI Антоновичу (1740-1741). В России фактически утвердилась иноземная Брауншвейгская династия, хотя и продолжавшая именоваться Романовыми.
25 ноября 1741 г. гвардейские полки возвели на престол дочь Петpа 1 и Екатерины 1 Елизавету Петровну. При ней произошла частичная стабилизация верховного управления. Целью своего царствования она провозгласила возвращение к порядкам Петра 1.
В 1761 г. на престол вступил племянник Елизаветы Петровны Петр III. Его кратковременное правление поражает, с одной стороны, обилием государственных актов, важнейшим из которых был Манифест о вольности дворянства, а с другой - непродуманностью в политике и самодурством по отношению к близким и подчиненным. Он был лишен престола своей женой Екатериной II, воцарившейся в России на 34 года.
Екатерина II получила от современников почетное звание Великая. Ее внутренняя политика была выдержана в духе «просвещенного абсолютизма». Суть данной политики заключалась в том, чтобы, не меняя по существу государственной системы абсолютизма, провести в экономической, политической и культурной областях реформы, направленные на модернизацию устаревших форм феодального строя. Начало царствования Екатерины П Характеризуется активной реформаторской деятельностью. В 1763 г., она реорганизовала Сенат, в 1764 г. провела секуляризационную реформу (ликвидация монастырского землевладения) и упразднила гетманство на Украине.
Политическая практика привела Екатерину II к выводу о невозможности согласования интересов различных сословий без риска потерять престол. После подавления восстания Е.И. Пугачева Екатерины II в целом не отказывается от продолжения реформ, но при этом акценты в их проведении смещаются в сторону/расширения прав привилегий дворянского сословия. Эта тенденция прослеживается в важнейших правительственных мероприятиях 1770-1780-х гг.: в губернской и судебной реформах, в Жалованных грамотах дворянству и родам. Поэтому время правления Екатерины II было названо золотым веком российского дворянства.
Российские реформы государственного управления в XIX в.
В первой половине XIX в. Россия была абсолютной монархией. На это время приходится правление двух императоров: Александра 1 (1801-1825) и его младшего брата Николая 1 (1825-1855), которые различались по политическим взглядам, стилю управления, пониманию стоящих перед государством задач.
Александр 1 вступил на престол с твердым намерением дать стране конституционное устройство. Первым конституционным проектом, подготовленным по его инициативе, стала Жалованная грамота российскому народу. Проект носил умеренный характер и провозглашал лишь новые, прогрессивные принципы судопроизводства.
В 1809 г. по поручению Александра 1 было подготовлено «Введение к Уложению государственных законов». По этому проекту система органов государственного управления строилась с учетом принципа разделения властей: законодательная власть вручалась Государственному совету, назначаемому императором, и Государственной думе, избираемой сословиями; исполнительная - министрам, назначаемым императором и ответственным перед Государственной думой; судебная Сенату. Александр 1 одобрил проект, но ограничился учреждением Государственного совета, полномочия которого не выходили за рамки совещательного органа при монархе.
Третьим крупным проектом Александра 1 стала разработка Государственной уставной грамоты Российской империи. Однако император так и не поставил подпись под разработанной по его распоряжению конституцией. Не решившись дать стране конституцию и изменить форму правления, он отказался от отдельных преобразований в государственном аппарате.
В 1801 г. была ликвидирована Тайная экспедиция Сената, в 1802-м введена министерская реформа, в 1810-м учрежден Государственный совет, с 1816 г. организуются военные поселения, которые должны были привести к изменению системы комплектования армии.
Пришедший в 1825 г. к власти Николай 1 также осуществил ряд важных мер, направленных на улучшение работы государственных учреждений. Основное внимание он уделял повышению эффективности работы государственного аппарата, правовой регламентации его деятельности, что должно было привести к укреплению самодержавного строя. С этой целью он реорганизует Собственную его императорского величества канцелярию, которая в годы его правления возвышается над другими государственными учреждениями, создает особые высшие комитеты. Либеральная идеология времен Александра 1 сменяется теорией официальной народности, ставшей доктриной созданного Николаем 1 режима.
Время царствования Николая 1 историки назвали апогеем самодержавия. Мощный бюрократически-полицейский аппарат управления удерживал огромную империю в повиновении. К началу XIX в. коллежская система перестала отвечать потребностям государственного управления. Постоянные реорганизации и отсутствие персональной ответственности отрицательно сказывались на деятельности центрального государственного аппарата. В 1802 r: началось проведение министерской реформы.
Значительную роль в становлении министерской системы управления сыграло «Общее учреждение министерств» (1811г.). Этот правовой акт определил единообразие организации и делопроизводства министерств, взаимоотношения их структурных частей, порядок отношений министерств между собой и с другими учреждениями.
Особенностью министерской системы стало формирование ведомств - управленческой системы, состоящей из министерства и подчиненных ему местных отраслевых органов.
Одновременно с образованием министерств создается Комитет министров. В него по должности входили министры и главноуправляющие другими центральными органами, а также лица по усмотрению императора.
Государственный совет создавался как высший законосовещательный орган империи. Кроме обсуждения законопроектов он рассматривал ежегодные отчеты министерств и бюджет государства. Подготовленные в департаментах законопроекты рассматривались в общем собрании Государственного совета и поступали на утверждение императора. Последний мог согласиться как с мнением большинства, так и с мнением меньшинства. Члены Государственного совета назначались императором.
В начале XIX в. Сенат подвергся реорганизации и окончательно превратился в высший судебный и контрольный орган империи. Число департаментов Сената достигло 12, и размещались они в трех городах империи - Петербурге, Москве и Варшаве.
Собственная его императорского величества канцелярия появилась при Александре 1. Через нее проходила переписка с главнокомандующими, решались некоторые другие вопросы. При Николае 1 значение Канцелярии резко возрастает, она становится органом, связывающим императора со всеми правительственными учреждениями по важнейшим вопросам внутренней политики.
Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение Собственной Е.И.В. канцелярии. Оно являл ось органом политического сыска и имело весьма широкую компетенцию. Исполнительным органом Третьего отделения являлся корпус жандармов.
Важное значение для улучшения работы государственного аппарата имела кодификация законов. С 1826 по 1830 г. было выявлено и собрано свыше 30 тыс. законодательных актов. Все они вошли в изданное в 1830 г. Полное собрание законов Российской империи, начинавшееся с 1649 г. Соборным уложением и кончавшееся декабрем1825 г. Все акты были расположены 13 хронологической последовательности.
Одновременно велась работа по составлению свода действующих законов. В 1832 г. был опубликован и с 1 января 1835 г. введен в действие Свод законов Российской империи, состоявший из 15 томов. Кодификация права привела к формированию специальных отраслей законодательства: административного, гражданского, уголовного и др.
На вторую четверть XIX в. приходится расцвет деятельности так называемых высших комитетов. Они создавались для решения вопросов внутренней и частично внешней политики. Фактически высшие комитеты являлись совещанием монарха с представителями высшей бюрократии в целях решения конкретного вопроса. Деятельность большинства комитетов носила секретный, негласный характер. Важнейшие правовые акты помимо Государственного совета _ Комитета министров могли приниматься и высшими комитетами.
Значительные изменения в первой половине XIX в. происходят в организации государственной службы. Дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата привели к росту численности чиновничества. для ее учета еще в 1771 г. на каждого чиновника - дворянина был заведен формулярный, или послужной, список.
Вторая половина XIX в. стала важным этапом в развитии российской государственности. Император Александр II (1855-1881) отчетливо понимал необходимость либеральных реформ в различных областях государственной и общественной жизни. Цель преобразований в государственном аппарате заключалась в том, чтобы приспособить систему государственного управления к потребностям капиталистической модернизации страны.
Во внутренней политике России второй половины XIX в. выделяются два этапа: первый - подготовка и осуществление реформ 1860-1870-х гг. - был связан с деятельностью императора Александра II итак называемых либеральных бюрократов; второй - этап контрреформ - начался после гибели Александра II и прихода к власти его сына Александра III(1881-1894) и характеризовался усилением консервативных тенденций во внутренней политике, частичным пересмотром реформ предыдущего царствования.
Первой и самой главной реформой Александра II стала отмена крепостного права в 1861 г. Он подписал манифест «О всемилостивейшeм даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей», и «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости». По этим правовым актам крестьяне получали личную свободу и общегражданские права и закрепляли за собой земельный надел на правах пользования.
Отмена крепостного права инициировала про ведение и других реформ: университетской (1863), школьной (1864), земской (1864), судебной (1864), печати (1862-1865), городской (1870), военной (18641874). Земская и городская реформы привели к созданию всесословных органов местного самоуправления: земских учреждений в губерниях и уездах, дум и управ в городах.
Реформы 1860-1870-х гг., несмотря на их ограниченность, имели очень важное значение для развития страны и означали первый крупный шаг по пути к буржуазной монархии, обострили конституционный вопрос. Но убийство Александра II народовольцами перечеркнуло эту весьма умеренную попытку создать в России высшее представительное учреждение.
Александр IП вошел в историю как царь-миротворец. Во внутренней политике он был привержен принципам неограниченного монархизма, религиозности и русофильства. Он отверг проект о создании высшего представительного учреждения и отправил либеральных министров в отставку. 29 апреля 1881 г. был обнародован манифест «О незыблемости самодержавия», положивший начало политике контрреформ. В августе 1881 г. было издано «Положение о мерах сохранению государственного порядка и общественного спокойствия».
В 1882 г. была ужесточена цензура, в 1884-м ликвидирована университетская автономия, В 1887 г. в соответствии с циркуляром О «кухаркиных детях» введены ограничения на прием в гимназии детей лакеев, прачек, мелких лавочников и т.д. Контрреформы затронули систему местного самоуправления: в 1889 г. появляются земские начальники, подмявшие под себя крестьянское общинное самоуправление, в 1890-м проведена земская, а в 1892 г. - городская контрреформы. Итогом правительственных мер стало ограничение самостоятельности земств и органов городского самоуправления.
Во второй половине XIX в. продолжали функционировать Государственный совет, Комитет министров, Сенат, Синод, Собственная Е.И.В. канцелярия, некоторые высшие комитеты.
В период подготовки реформ возник новый высший государственный орган - Совет министров, который состоял из министров, главноуправляющих, председателей Комитета министров и Государственного совета и ряда близких к императору лиц. Его председателем был сам император. Расцвет деятельности Совета министров приходится на 1857-1862 гг., а с 1882 г. его деятельность была прекращена.
Высшим органом суда и надзора оставался Сенат. Судебная реформа 1864 г. затронула и его функции, и организационное устройство. Поскольку по этой реформе высшими апелляционными инстанциями для местных судов стали судебные палаты, отпала надобность в апелляционных департаментах Сената.
Радикальным преобразованиям подверглась и Собственная Е.И.В. канцелярия. 6 августа 1880 г. упраздняется Третье отделение.
Единственным высшим государственным органом, который совершенно не был затронут реформами, оставался Синод.
Система министерств в пореформенную эпоху подверглась гораздо меньшим изменениям. Продолжали действовать все прежние министерства. Если система министерств в целом оставалась стабильной, то в их внутренней организации происходили довольно частые изменения.
Судебная реформа 1864 т: изменила всю судебную систему страны. Она теперь состояла из мировых и общих (коронных) судебных органов (см. рис. 8). Судебная реформа 1864 г. по-новому определила положение прокуратуры при Сенате и общих судах.
|
