Глава 3. Регулирование рисков как сфера экономической и управленческой деятельности: микро- и макро-уровень управления

3.1. Основы государственной системы и формирование политики регулирования риска в странах ЕС [40]

Процесс дерегулирования экономики – один из важнейших аспектов перехода к рыночно ориентированной экономике. Благодаря дерегулированию снижается негативное воздействие чрезмерного вмешательства государства, и одновременно усиливаются рыночные механизмы. Возрастает важность вопросов эффективности рыночных механизмов регулирования экономики, из развитости и практики применения. Возрастают условия неопределенности ведения бизнеса и, соответственно, риски функционирования предприятий. При этом все более важной становится функция государства по формированию безопасных условий бизнеса. Так процесс дерегулирования в ЕС на данный момент характеризуют следующие факторы регулирования рисков бизнеса[41]:

(1) использование так называемого «нового глобального подхода», обеспечивающего соответствие техническим стандартам (регламентам);

(2) выбор странами ЕС подходящей процедуры оценки соответствия с расчетом возможных рисков и соответственно, возможных методов защиты;

(3) положение ЕС о вариантах технических стандартов для различных торговых партнеров, чтобы обеспечить требуемые условия для свободной торговли;

(4) гармонизация процедур оценки соответствия, предписываемых различными Директивами ЕС;

(5) внедрение системы профессиональной сертификации и аккредитации;

(6) формирование системы технического регулирования;

(7) отбор примеров лучшей практики среди государств ЕС по оценке различных рисков и применение общих методов в сферах профессиональной гражданской ответственности, оценки риска и защиты потребителей.

Рассмотрим роль государства в формировании эффективной системы рыночных регуляторов с одной стороны и безопасных условий развития бизнеса – с другой. В управлении рисками и неопределенностью государство, как отмечено в Рекомендациях ЕС по созданию в стране системы оценки рисков[42], играет три отличные одна от другой, но взаимно дополняющие роли.

Общество сталкивается с множеством разнородных рисков. Некоторые из них носят индивидуальный характер, другие – общий; некоторые хорошо изучены и понятны, другие понятны в меньшей степени; некоторые относятся к внешним, другие – к внутренним или возникающим изнутри факторам. Роль и функции государства в отношении каждого из этих различных типов риска зависит от того, в какой степени отдельные люди и организации способны осознавать риск и реагировать на него, а также в какой степени государство способно взять риск на себя.

Государству отводится (1) регулирующая функция, которая состоит в создании правовой основы для регулирования ситуаций, в которых деятельность предприятий или отдельных лиц может порождать риск для окружающих. Промышленная и коммерческая, финансовая и инвестиционная, исследовательская и культурно-просветительская деятельность неизбежно связаны с рисками – это основа экономического роста и улучшения условий жизни. Но польза и риски иногда неравномерно распределяются среди населения. На практике роль государства часто состоит в том, чтобы уравновешивать риск и вознаграждение не только в паре «личность – общество», но и между различными элементами и сферами интересов внутри общества – собственниками, потребителями, налогоплательщиками, бизнесом и административными органами.

На государство возложена и (2) надзорная функция по защите людей, бизнеса и окружающей среды от внешних рисков - например, наводнений и других стихийных бедствий, рисков для здоровья и безопасности людей, внешних рисков для государственной безопасности или экономической стабильности.

Государство также играет (3) роль управляющего собственными делами и рисками, включая организацию государственных служб и выполнение регулирующих и надзорных функций.

В целом государства ЕС рассматривают риск в контексте управленческой и надзорной функций государства. Есть ряд моментов, общих для всех функций, в том числе изначальное положение, что вся деятельность государства будет транспарентна и открыта для общественного контроля. Обсудим эти вопросы подробнее.

Регулирующая функция. Как правило, органы государственной власти стран ЕС не вмешиваются в ситуации, когда частные лица добровольно идут на риск и подвергают опасности только себя. При таких обстоятельствах роль государства – убедиться, что данное лицо знает об ответственности и о возможных последствиях риска, на который идет. Нередко возникают споры по поводу того, что именно подпадает под это определение. В тех случаях, когда риск, принимаемый на себя добровольно (например, такие экономические темы как венчурный проект, или внеэкономические вопросы как курение или экстремальный спорт), может привести к прямым или косвенным последствиям для других людей – например, других потребителей нового продукта, налогоплательщиков, окружающей среды – государство может вмешаться и путем регулирования или иными способами ограничить либо взять под контроль такую деятельность. Примеры: сертификация видов деятельности, продуктов и процессов, ограничение скорости на дорогах, законы об обязательном использовании ремней безопасности или запрет рекламы табачных изделий. Такие вопросы обычно сложны и многосторонни – например, в отношении регулирования рекламы табака – но политический и законодательный процессы призваны гарантировать должный контроль над принятием законодательства, ограничивающего рискованные виды деятельности. Законопроекты, принятие которых может оказать воздействие на бизнес, благотворительные или общественные организации, проходят оценку регулирующего воздействия (RIA), включающую в себя оценку риска, как в связи с рассматриваемой проблемой, так и в связи с принятием законопроекта.

Кроме того, государству, по мнению Комиссии ЕС, необходимо стремиться создать такой порядок, при котором те, кто подвергает риску других, должны нести издержки по преодолению последствий такого риска. Например, чистить ото льда тротуары или оплачивать больничные расходы в случае падения на этом льду. Поскольку многие физические риски невозможно отнести на счет источника риска, это достигается с помощью косвенных мер, таких как штрафы и другие санкции. Один из примеров – принцип «виновник загрязнений платит», когда расходы по очистке окружающей среды несет виновник загрязнений. В более общем плане гражданско-правовая система позволяет частным лицам и предприятиям получать денежную компенсацию за последствия риска, допущенного другими.

Надзорная функция. Некоторые угрозы, например, риск заболевания, наводнения или глобального экономического спада, нельзя приписать какому-либо конкретному лицу или организации, и определить тех, кто непосредственно отвечает за риски деятельности при наличии перечисленных факторов опасностей и угроз. В таких случаях государство возлагает ответственность на тех, кто в наибольшей степени имеет возможность контролировать этот риск. Для этого необходимо принимать хорошо обдуманные решения, обеспечивающих баланс между рисками и пользой, а также необходимостью охраны интересов меньшинства и защиты окружающей среды.

Во многих случаях сами люди или предприятия должны контролировать, насколько они подвергаются опасности, когда у них есть соответствующие знания и возможности – например, выбирая тот или иной образ жизни или принимая решения о вложении средств. При этом в случаях, когда последствия риска слишком тяжелы для человека или предприятия, органы власти – центральной или местной – могут вмешаться, чтобы предоставить защиту от риска или «разбавить» риск (с помощью формирования так называемого диверсифицированного на группу участников риск-пула). Решения о таком вмешательстве часто принимаются индивидуально для каждого случая, и в разных странах подход может различаться. Вмешательство государства принимает различные формы – например, путем организации защиты, медицинских мероприятий или государственной службы надзора и контроля и помощи в чрезвычайных ситуациях.

Государственное вмешательство может принимать две основные формы: действия по снижению вероятности проявления факторов риска (например, путем организации защиты от наводнения) или действия по преодолению последствий (например, путем организации медицинской помощи или создания МЧС). Ни в том, ни в другом случае государство не может полностью исключить вероятность риска для граждан.

Когда существует риск, что какая-либо деятельность может нанести серьезный ущерб другим лицам, а участвующие в такой деятельности не в состоянии будут покрыть ущерб, государство может потребовать от них сформировать риск-пул (например, предварительно застраховавшись). Примером является страхование гражданской ответственности водителей автотранспортных средств. Аналогичный принцип действует и в сфере предоставления на коммерческой основе коммунальных услуг, таких как электроэнергия, водоснабжение или телефонная связь, когда в случае аварии население может серьезно пострадать. В таких случаях обязанность государства состоит не в том, чтобы защищать отдельных граждан или сектор услуг, а в том, чтобы вести мониторинг и предпринимать необходимые действия по обеспечению бесперебойного функционирования сетей жизнеобеспечения. Иногда для снижения риска наступления кризиса требуется наличие резервных запасов или мощностей, поскольку рынок, как правило, недооценивает потенциал хотя и маловероятных, но мощных по силе воздействия событий.

В тех случаях, когда сам рынок за внутренних ресурсов не может обеспечить достаточной или всеобщей защиты - например, не может защитить людей от рисков, связанных с безработицей, а последствия ее для общества неприемлемы, государство предлагает свою помощь в качестве последнего средства. Кроме того, государство может вмешаться в случаях, когда функционирование рынков замедляется в результате внешнего кризиса или иного шокового воздействия. При этом, поскольку программы государственной поддержки снижают темп развития конкурентоспособного коммерческого предложения товаров и услуг, государство прибегает к таким мерам лишь после тщательного анализа возможных последствий падения рынка, с одной стороны, и своего вмешательства, с другой. Критерием для принятия решения должна быть не только угроза падения рынка, но и обоснованная с точки зрения государственной политики на базе критериев и допустимых уровней опасностей причина для вмешательства.

Согласно рекомендациям Комиссии ЕС, созданной в 2002 г. для анализа применения в государственном управлении стандартов риск-менеджмента, государству следует проводить экспертизу основных нормативных актов через три года после вступления их в силу, а в некоторых случаях, когда это уместно, устанавливать ограничение срока их действия: это может сыграть роль в выборе стратегии выхода при разработке политики.

В целом глобальные тенденции в отношении регулирования риска, например, путем снижения неопределенности настоящего и особенно будущего развития весьма сложны. Одним из последствий глобализации стало увеличение количества рисков, не подвластных контролю отдельных людей или организаций. Сюда входят экологические риски, риски распространения заболеваний, глобальные экономические риски, терроризм и нестабильность глобальных систем.

В результате осведомленности населения об угрозах, опасности и рисках от государства все настойчивее требуют выступать в регулирующей роли. Безопасность пищевых продуктов, вредные выбросы и финансовые услуги, коррупция, мошенничество – вот лишь некоторые из примеров, в которых осведомленность населения привела в разных странах к требованию более жесткого регулирования. Отмечается рост опасностей, различной природы угроз в мире. При этом широко ведется дискуссия о постепенном отмирании государственности или наоборот возрастании ее роли. Во многих странах существует тенденция постепенного отказа от единой системы обеспечения и перехода к личной ответственности каждого, особенно в области образования, здравоохранения, финансового и пенсионного планирования. Государство должно постоянно отслеживать ожидания общества и эффективность различных моделей государственных услуг у себя в стране и за рубежом, чтобы найти оптимальное соотношение государственной и частной ответственности за управление рисками. В то же время государство должно распространять четкую и понятную информацию о характере угроз и опасностей и об ответственности тех, кто участвует в той или иной деятельности, связанной с риском.

Управленческая функция. При организации собственной деятельности, включая регулирующую и надзорную функции и предоставление услуг, государство обязано, согласно рекомендациям комитета ЕС по созданию системы оценки рисков, выявлять риски и управлять ими (точно также как это должна делать любая корпорация, компания или другая организация). К типичным рискам относятся, например, невыполнение госпрограмм различного уровня, угроза отказа ИТ-систем, задержки выплат, не предусмотренные бюджетом расходы – неисполнение бюджета, а также стратегический риск, связанный с одновременным исполнением слишком большого числа рискованных проектов и другие.

В некоторых случаях государство не оказывает услуги само, а заключает подряд с другим исполнителем, например, частным фондом или банком[43], даже частной тюрьмой[44]. Хотя обычно государство продолжает нести ответственность за результат оказания услуги (в данном примере – защиту общества), оно передает исполнителю обязанности по решению конкретных задач и риски, связанные с их решением. В таких случаях государство должно четко определить сферу ответственности исполнителя. Как правило, риски легче передать в рамках четко определенных капитальных проектов, где можно с точностью описать ожидаемые результаты, а сроки исполнения проекта не слишком велики, чем в ситуации оказания услуг на долгосрочной основе. Передавать финансовые риски третьей стороне сравнительно несложно - гораздо труднее решить вопрос с риском для государственной репутации, поскольку общество справедливо считает, что государство должно нести ответственность за услуги, оказываемые от его имени.

Кроме того, при возникновении проблем с оказанием основных услуг, даже если эти услуги оказывают частные исполнители, население ждет мер по исправлению ситуации именно от государства.

Там, где ответственность за риск несут государственные ведомства и агентства, существуют хорошо понятные процедуры, обеспечивающие адекватное управление рисками. Например, в ходе реализации государственных функций должна быть выделена структура (и желательно, назначено ответственное лицо, ответственное за оценку и управление рисками), а само регулирование рисков должно осуществляться на уровне принятия информированных решений.

Отметим еще один аспект проблемы участия государства в минимизации рисков до приемлемого уровня – нарастающее понимание важности проблемы регулирования риска в ЕС. Правительства стран ЕС всегда были озабочены защитой граждан от рисков. Однако в последние годы управление рисками все в большей степени занимает центральное место во всей деятельности государства.

Все эти факторы вместе заставили пересмотреть вопрос о том, как правительство ведет свои дела и управляет рисками во всех формах.

Эти вопросы имеют ключевое значение для любого ответственного правительства, поскольку во всех странах государство является в соответствии с Конституцией главным гарантом безопасности своих граждан и призваны управлять теми рисками, с которыми отдельный человек, семья или сообщество не могут справиться самостоятельно. К тому же и ожидания в этой области выросли.

Общество, интуитивно ощущая нарастание угроз и опасностей, о которых шла речь в предыдущих разделах, чем дальше, тем больше требует сокращения внешних рисков (для здоровья, физической, информационной и финансово-экономической безопасности), но в тоже время, люди хотят иметь возможность по своему выбору идти на риск, поддающийся их контролю, и иметь доступ к высококачественным государственным услугам.

Одновременно государство всегда вынуждено иметь дело с собственными рисками и опасностями – непредвиденными событиями, срывами в реализации программ и проектов. В этой неопределенности нет ничего нового. Изменился лишь характер рисков, и это произошло по ряду причин.

Во-первых, все более стремительное развитие науки и технологий уже привело к опасениям относительно «факторов техногенных рисков». В этом случае правительство и регулирующие органы должны искать разумный баланс пользы и риска[45] в связи с огромным количеством старых, но требующих ревизии и новых технологий самого широкого спектра – от генетически модифицированных (ГМ) продуктов питания и лекарственных препаратов до промышленных процессов техногенного масштаба и клонирования живой природы.

Второй фактор – это нарастание взаимосвязи в масштабах мира за счет интеграции глобальной экономики, единых коммуникационных систем, общей окружающей среды и общих глобальных проблем. В результате у человечества появились огромные возможности, но одновременно с этим граждане многих стран (особенно тесно взаимодействующих в Европе как Великобритании, Германии и Франции и других стран ЕС[46]) стали более уязвимы для воздействия событий, происходящих на большом отдалении, начиная с падения котировок на далекой фондовой бирже или даже экономического кризиса в другой части мира, взлома ИТ-сетей, болезней, переносимых авиапассажирами, и кончая косвенными последствиями гражданских войн и голода в Азии и Африке. В 2010-2011 гг. это проявилось в виде кризиса отношений Греции, Испании, Италии, прибалтийских стран и европейских локомотивов экономики. Взаимосвязанная глобальная инфраструктура приводит к тому, что происходящая в любой точке мира катастрофа в большей степени, чем раньше, отражается на всех жителях планеты: это продемонстрировали, например, события 11 сентября 2001 г. в США и последующие события в Ираке, Афганистане и Пакистане, землетрясение в Японии и т. д. Эти системные риски сейчас занимают приоритетное место на повестке дня многих стран. Под влиянием этих факторов правительства стремятся усовершенствовать свои методы управления рисками.

Специального обсуждения заслуживает организация системы регулирования рисков государственных органов. Рассмотрим вопросы организации на примере структуры управления рисками в Великобритании.

Стратегический отдел Администрации Премьер-министра – головная структура системы регулирования рисков.При каждом премьер-министре стран ЕС существует стратегический отдел, функцией которого является изучение вопросов риска и неопределенности и анализ участия всех государственных ведомств в деятельности по управлению рисками. В основном отдел работает с отчетами, например, национальной счетной палаты (NAO) или Комитета по распределению государственных средств (PAC) и указывает, в каких сферах необходимы улучшения.

Эта аналитическая работа развивается параллельно с целым рядом других инициативных программ и реформ внутри правительства, влияя на ход реформ и одновременно получая важный материал для дальнейшего анализа. Цель состоит в разработке рекомендаций, которые могли бы дополнить и обосновать проводимую программу реформ государственной службы с точки зрения минимизации рисков.

Далее остановимся на особенностях регулирования рисков на макро-уровне.Суть управления рисками – формирование того или иного суждения и действия на основе имеющейся информации. В контексте принятия государственных решений при этом могут и должны использоваться формальные инструменты анализа, которые также требуется постоянно совершенствовать. Но они не могут заменить собой сам акт формирования того или иного суждения (умозаключения) и принятия решения со всеми присущими поведенческими рисками.

В каждой сфере деятельности государства для эффективного управления рисками следует в соответствии с рекомендациями по регулированию рисков уделить внимание пяти вопросам общего характера:

1. Что может случиться (выявление потенциального фактора риска). В каждой сфере требуется регулярное изучение реальной ситуации, включая строгую научную оценку имеющихся тенденций, возможностей, опасностей, вероятности их возникновения и ожидаемого воздействия. В большинстве случаев такое исследование нужно поручать людям, не имеющим личной заинтересованности в той или иной области деятельности, чтобы обеспечить объективность. Везде, где это, возможно, следует пользоваться не только официальными, но и неофициальными каналами информации.

2. Что важно (проведение оценки и ранжирование последствий возможной реализации выявленных ФОР). Установив, что может случиться, правительство должно сформировать оценочные суждения о желательности или нежелательности различных результатов, учитывая, например, важность обеспечения надежной работы службы, преимущества, которые принесет та или иная инновация, или место рассматриваемой деятельности в рамках общественного договора - Конституции между государством и его гражданами.

3. Что сделать (выработка методов регулирования и действия). Установив, что является важным, правительство должно составить план того, каким образом избежать, смягчить, предусмотреть или иным образом проконтролировать потенциальный риск, учитывая в этом плане и фактор неопределенности. В некоторых случаях важно иметь запасной план на случай непредвиденного развития событий. В других следует выделить ресурсы и возможности для решения возможных непредвиденных проблем.

4. Что произошло (мониторинг и анализ эффективности принимаемых мер регулирования). Предприняв какие-либо действия на начальном этапе, государство должно проанализировать, был ли достигнут ожидаемый эффект, следует ли внести поправки в существующую оценку риска и нужно ли предпринимать дальнейшие действия. Все это должно сопровождаться эффективным обменом информацией как с теми, кто может пострадать в связи с рассматриваемым риском, так и с теми, кто может помочь справиться с этим риском.

5. Как улучшить (корректирующее регулирование в системе риск-менеджмента). В случае необходимости вырабатывается дополнительные меры по регулированию рисков и доведению их до допустимого уровня.

Принятие решений по вопросам риска в странах ЕС: