Согласно Конституции страны все федеральные советники равны в правах и принимают решения строго на коллегиальной основе

Президент Швейцарской Конфедерации избирается парламентом из членов Федерального совета на один год по системе ротации. Пре­зидент председательствует на заседаниях совета и выполняет в основ­ном представительские функции.

Уникальность и эффективность государственного управления в Швейцарии заключаются в ее развитой системе местного самоуправ­ления. Исторически сложился принцип своеобразной швейцарской политической культуры в форме прямой демократии.

Согласно Конституции Швейцарская Конфедерация состоит из 26 кантонов. Большинство вопросов социально-экономической жиз­ни кантонов страны решается на региональном уровне самими граж­данами путем референдумов.

Эта система позволяет каждому гражданину непосредственно включиться в решение государственных проблем на кантональном и федеративном уровнях.

Для проведения народного референдума необходимо собрать не менее 50 тыс. подписей для вынесения решения по разрабатываемому

Законопроекту и 100 тыс.— для внесения изменений в действующие правовые нормы. При проведении всенародных референдумов необ­ходимо обеспечение большинства не только населения, но и канто­нов.

Рациональная и эффективная структура государственного управления — один из основных факторов, который позволяет Швейцарии занимать одно из первых мест в мире качеству и эф­фективности государственного управления и по индексу качества развития институтов.

Современная Россия унаследовала от Советского Союза громозд­кую, достаточно сложную структуру государственного управления. В бывшем Советском Союзе в середине 1980-х гг. насчитывалось 143 министерства и ведомства, в которых работало 1347,7 тыс. со­трудников аппаратов органов управления. В России в тот период функционировало 54 министерства и ведомства (табл. 3.1).

В 1991 г. после распада СССР в России число министерств и ведомств сократилось почти на треть.

В период экономических реформ 1990-х гг. делалось несколько попыток реформирования системы исполнительной власти.

В частности, в августе 1996 г. в связи с формированием нового правительства была проведена очередная реорганизация органов исполнительной власти. Было объявлено, что повышается роль министерств, на которые были возложены функции по координа­ции деятельности других федеральных органов исполнительной власти. Количество министерств сохранилось (24), однако назва­ние и задачи некоторых министерств изменились.

Таблица 3.1 Общее количество министерств и ведомств до распада СССР Годы Общее количество органов исполнительной власти В том числе министерства Прочие органы исполнительной власти Российская империя, 1917       СССР, 1936                                           - -

Кроме министерств в составе органов исполнительной власти России в конце 1996 г. насчитывалось 18 государственных комите­нт, 17 федеральных служб, 5 федеральных агентств, 3 федеральные комиссии и 1 управление.

В апреле 1997 г. в связи с очередной реорганизацией правитель- сит количество министерств было сокращено до 22, однако общее число иных федеральных органов исполнительной власти осталось гсм же.

17 декабря 1997 г. был принят Федеральный конституционный»лкон № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», кото­рый заложил юридическую основу в порядок формирования и дея­тельность Правительства России.

В ходе реорганизации правительства в конце 1998 — начале 2000 г. были восстановлены отдельные министерства, другие изме­нили свои названия.

В структуре исполнительной власти, утвержденной после на­значения Председателя Правительства Российской Федерации М.М. Касьянова в мае 2000 г. и небольших реорганизаций в 2001— 2004 гг., насчитывалось 60 органов исполнительной власти (табл. 3.2).

В сентябре 2004 г. накануне административной реформы в структуре исполнительной власти насчитывалось 60 различных органов, в том числе 25 федеральных министерств, 7 государствен­ных комитетов, 11 федеральных служб, 7 российских агентств, 2 фе­деральные комиссии, 2 федеральных надзора, 6 иных федеральных органов исполнительной власти.

Накануне проведения административной реформы, по оцен­кам специалистов Всемирного банка, показатель качества и эф­фективности государственного управления в России был почти в 2 раза ниже, чем в таких странах, как Исландия, Финляндия, Но­вая Зеландия, Швейцария, Норвегия и Люксембург. По отдель­ным критериям, определяющим качество управления, разница с ведущими промышленно развитыми странами была еще больше (табл. 3.3).

Необходимость проведения административной реформы в Рос­сии в начале третьего тысячелетия была обусловлена нарастающим разрывом между потребностями современного российского обще­ства и существовавшим уровнем эффективности функционирова­ния системы исполнительной власти в стране.

Таблица 3.2 Общее количество министерств и ведомств в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации до и после административной реформы 2004 г. Годы Всего органов исполнительной власти В том числе министерств Прочие органы исполнительной власти                     — —     — —     — —         1997, март       1998, август                                                       2004, март

Под административными реформами понимается обычно из­менение системы государственного управления по трем основным параметрам:

• перестройка системы политических институтов и государ­ственных учреждений;

• реорганизация государственной службы, аппарата управ­ления;

• изменение характера отношения административной систе­мы к обществу вообще и различным его социальным груп­пам в частности.

Кроме того, под административной реформой следует понимать постановку задачи повышения эффективности государственного аппарата и модернизации институтов исполнительной власти в целях создания современной дееспособной системы госу­дарственного управления.

Среди наиболее острых проблем государственного управления перед началом административной реформы в первую очередь мож­но было вьщелить следующие:

Таблица 3.3

Оценка эффективности государственного управления в России в 1996-2004 гг. [12]

/ оды

Политичес­кая ста­бильность и отсутствие выступле­ний против власти

Эффектив­ность дея­тельности правитель­ства

Качество регулирова­ния социаль­но-экономи­ческих про­цессов

Гла­венство закона в принятии решений

Соблюдение прав граж­дан и их возмож­ность вли­ять на дея­тельность чиновников

Способность правитель­ства сдержи­вать корруп­цию

Ш98;Ч)00

Мог

31,3

31,5

39,8

17,1

19,9

26,7

23,5

23,6

31,5

41,4

22,7

25,7

25,5

29,0

35,3

35,1

19,7

18,7

29,2

41,3

43,4

36,4

18,9

21,4

21,8

48,1

30,5

25,7

29,5

29,1

;,004

нистративной реформы даже по названиям министерств было вид­но их искусственное разделение.

В целях устранения вышеупомянутых проблем функциониро­вания исполнительной власти в Российской Федерации в качестве приоритетов административной реформы было определено реше­ние следующих задач:

• завершение процесса разграничения полномочий между федеральной исполнительной властью и исполнительной властью субъектов Российской Федерации. Применение, где это возможно и целесообразно, механизма взаимного делегирования полномочий;

• отказ от некоторых функций государственного регулирова­ния в определенных сферах экономической и обществен­ной жизни (полное дерегулирование);

• передача части функций государственного регулирования саморегулируемым организациям в соответствующих про­фессиональных областях (частичное дерегулирование);

• определение и законодательное закрепление за исполни­тельной властью ныне отсутствующих функций и полномо­чий, необходимых для обеспечения конституционных прав и свобод граждан;

• ликвидация дублирования функций и полномочий, закреп­ленных за федеральными органами исполнительной влас­ти;

• разделение правоустанавливающих и правоприменитель­ных функций в системе федеральных органов исполнитель­ной власти;

• дальнейшее совершенствование системы государственной службы в увязке с новыми принципами построения и функционирования исполнительной власти.

Правовой основой административной реформы в России стал Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

В Указе была определена новая структура федеральных органов исполнительной власти с полномочиями и регламентом работы (порядком принятия решений) каждого из этих органов, а также Федерального правительства в целом.

Согласно Указу было создано 14 министерств, в подчинении которых находилось 45 федеральных агентств, служб и надзоров и 2 федеральные службы, непосредственно подчиненные правитель- и иу. Таким образом, общее число федеральных органов исполни- I г/1 ы юй власти вновь увеличилось до 71.

Данная структура органов исполнительной власти была обра- кжлна исходя из следующих принципов:

• министерства являются правоустанавливающими органа­ми:

• агентства являются правоприменительными органами и оказывают государственные услуги;

• службы и надзоры — контролирующие органы.

Субъектам Российской Федерации было предложено провести

соответствующие преобразования на основе таких же принци­пов.

Одной из целей реформы ставилось сокращение центрального л и парата управления. В частности, количество заместителей Пред­седателя Правительства сократилось до одного, количество замес­тителей министров было ограничено до двух.

После вступления в должность Президента Российской Феде­рации и назначения нового Правительства РФ произошла опреде­ленная корректировка структуры органов исполнительной власти согласно Указу Президента Российской Федерации № 649 от 20 мая 2004 г. В частности, число министерств было увеличено до 15, а об­щее количество федеральных органов исполнительной власти — до 76.

После трагических событий в Беслане в октябре 2004 г. было создано Министерство региональной политики. Таким образом, общее количество министерств возросло до 16, общее количество федеральных органов исполнительной власти — до 77.

В период до сентября 2007 г. в структуре федеральных органов исполнительной власти произошли определенные изменения, в ос­новном за счет создания новых федеральных агентств. После сме­ны Правительства М.Е. Фрадкова 24 сентября 2007 г. вышел Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры феде­ральных органов исполнительной власти», в котором были пере­распределены полномочия отдельных министерств и ведомств, создан новый орган — Госкомитет Российской Федерации по делам молодежи, общее число заместителей Председателя Правительства РФ увеличилось до пяти, а в 2009 г. — до восьми.

Анализируя результаты последней административной реформы в России 2004 г., можно отметить, что в очередной раз при ее под­готовке и проведении были нарушены основные принципы управ­ления.

При проведении реформы сохранялась порочная практика со­здания какого-либо ведомства или иной управленческой структу­ры не по функциональному предназначению, а под конкретного человека.

Созданные суперминистерства, такие как Министерство про­мышленности и энергетики, Министерство финансов и Минис­терство экономического развития и торговли, априори не могли эффективно управляться.

Кроме того, по законам менеджмента масштабы любой системы имеют свои естественные ограничения, за пределами которых про­фессиональное управление ею становится невозможным. Попыт­ки организации единого управления многофункциональными системами не только неэффективны, но и заведомо обречены на провал.

В результате вместо сокращения структур исполнительной влас­ти и, соответственно, численности работников аппарата управле­ния произошло их существенное увеличение. В частности, со­гласно официальной статистике за период с 2004 по 2008 г. общее количество министерств, ведомств в федеральных органах управ­ления Российской Федерации увеличилось с 60 до 87, а числен­ность работников органов государственной власти и местного са­моуправления увеличилась с 1319 тыс. до 1577 тыс. человек (табл. 3.4).

Специалисты Всемирного банка также считают, что проведен­ная реформа не оказала существенного влияния на повышение эффективности государственного управления. По их оценкам, по­казатель качества и эффективности государственного управления в России в 2006 г. составил 43,6%, что было значительно ниже ана­логичного показателя ведущих европейских государств. При этом в период проведения административной реформы по основным критериям, на базе которых рассчитывается указанный показатель, произошло больше негативных, чем позитивных, изменений.

В частности, снижение показателей отмечено по таким крите­риям, как эффективность деятельности правительства (компетент­ность бюрократии и качество государственных услуг), качество регулирования социально-экономических процессов, соблюдение прав граждан и их возможность влиять на деятельность чиновни­ков, главенство закона в принятии решений, способность прави­тельства сдерживать коррупцию.

Таблица 3.4

оощее количество министерств и ведомств в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации после административной реформы 2004 г.

Годы

.'1)1)4, март:'1)1)4, декабрь;'1)()5