Тема 2. Сутність програмування економіки. Державні та регіональні цільові програми

План

1. Формування та механізми реалізації державної регіональної політики в Україні.

2. Сутність та мета економічного програмування.

3. реформування бюджетного процесу країни організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР).

4. Завдання та технологія економічного програмування.

5. Регіональні цільові програми як комплекс регіональної політики держави.

Список рекомендованої літератури

1. Закон України „Про державні цільові програми” // Урядовий кур’єр. 2004, 21 квітня.

2. Постанова Кабінету Міністрів України №621 від 26 квітня 2003 року „Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціальної і розвитку та складання проекту держбюджету”.

3. Постанова Кабінету Міністрів України №1007 від 21 липня 2006 року „Про затвердження стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року”.

4. Постанова Кабінету Міністрів України від 31 січня 2007 р. №106 „Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм”.

5. Наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції під 29 липня 2002. — № 247 „Про затвердження методичних рекомендацій формування регіональних стратегій розвитку”.

6. Закон України „Про загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки» // Голос України. – 2004, 17 вересня.

7. Берлач А. І. – Основи економічної безпеки України – Донецьк: ЛДУВС ім. Е. О. Дідоренка, 2007.

8. Герасимчук З. В. Еколого-економічні основи формування та реалізації регіональної політики сталого розвитку (питання методології та методики). Автореф. дис. д-ра. екон. наук: 08.10.01. – Львів, 2002. – 40с.

9. Гордієнко Л. Ю. Інноваційний менеджмент. Конспект лекцій. – Харків: Вид ХДЕУ, 2001. – 80 с.

10. Іван Михасюк. Економічна безпека країни в умовах глобалізації. Л.: ЛНУ ім. І.Франка, 2001. – 46 с.

11. Ковтун О. І., Килин О. В., Свелеба Н. А. Державне регулювання економіки. Л.: ЛКА, 2001. – 216 с.

12. Михасюк І., Бочан І. Державний менеджмент. Л-Жешув, НВФ „Українські технології”, 2003. - 139 с.

13. Методичні рекомендації щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання.

14. Регіональна політика: методологія, методи, практика/НАН України, ІРД: відпов. редактор академік НАН України М. І. Долішній – л., 2001 – 700с.

Сьогодні регулювання соціально-економічного та екологічного розвитку регіонів належить до пріоритетних завдань держаного менеджменту, оскільки спостерігається значна просторова розбалансованість національної економіки України. Свідченням цього є значні регіональні диспропорції, що гальмують економічний розвиток та еколого-соціальний добробут населення. У зв’язку з цим виникла необхідність в формуванні та реалізації ефективної регіональної політики, що дасть змогу збалансувати інтереси центральних, регіональних та місцевих органів влади.

Основними завданнями державної регіональної політики є:

- зміцнення системи державного та системи місцевого самоврядування;

- запровадження на регіональному рівні моделей інноваційного, екологічно збалансованого та соціально орієнтованого розвитку економіки;

- вдосконалення організаційної структури управління регіональним та місцевим розвитком;

- всебічна підтримка розвитку підприємницької діяльності та ринкової інфраструктури регіону;

- адаптація до євро інтеграційних процесів та Європейської концепції просторового розвитку.

В цілому, активна державна регіональна політика повинна сприяти оптимізації використання всіх економічних, соціальних та економічних ресурсів регіону з ме5тою підвищення рівня конкурентноздатності національної економіки.

Складність проблем регіонального менеджменту посилюється екзогенними чинниками, що витікають з особливостей глобалізацій них процесів у світовій економіці. В цьому контексті дуже важливо нарощувати потенціал для ефективного розвитку регіонів. Це дасть можливість уникнути певних загроз національній економічній безпеці України, пов’язаних з глобалізацією сучасного світу.

В основі регіональної політики України лежить її територіально – адміністративний устрій, особливості формування якого зазначені в Конституції України, статті 132; 133; 134.

Розглянемо їх:

Стаття 132. Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Стаття 133. Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська. Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, За­порізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тер­нопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь.

Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визна­чається законами України.

Стаття 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в по­рядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місце­вого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтере­си територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компе­тенції міських рад.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

2. Здійснення активної державної регіональної політики передбачає пошук методів та форм її реалізації.

Одним із особливих (спеціальних) засобів реалізації економічних методів державного регулювання національної економіки є економічне програмування.

Що можна віднести до системи економічного програмування в національній економіці (НЕ)?

Це, перш за все, Державні та Регіональні економічні програми розвитку національної економіки. Згідно із законом України „Про державні цільові програми” метою економічного програмування (ЕП) в державі є накреслення та реалізація оптимального, з точки зору національних економічних інтересів, сценарію розвитку НЕ.

Головними завданнями економічного програмування є:

- досягнення макроекономічної стабілізації і максимально ефективного використання всіх економічних ресурсів держави;

- досягнення якісних позитивних зрушень в НЕ та підвищення економічного, соціального та екологічного добробуту населення;

- підтримка вітчизняного товаровиробника і розвиток національного та регіональних ринків.

Застосування програмно-цільового методу у системі здійснення державного регулювання національною економікою набуло чинності після прийняття Бюджетного кодексу України. В 2002 р. в державі затверджено Концепцію застосування програмно-цільового методу в процесі державного регулювання економіки.

Згідно з цією Концепцією застосування цього методу дає такі ефекти:

- поліпшення макроекономічного балансу шляхом розроблення узгоджених і реалістичних прогнозів ресурсів;

- визначення загальних цілей бюджетної політики й відкритість у їхньому досягненні в територіально-галузевому контексті;

- запровадження чітких пріоритетів у сфері державних видатків і їх перерозподілу в регіонах

- забезпечення можливостей ініціювання змін бюджетної політики і механізмів контролю за їхньою реалізацією в системі формування РЦП;

- удосконалення розподілу бюджетних коштів, спрямованих на досягнення стратегічних пріоритетів, як за функціями, так і між відповідними функціями;

- підвищення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за ефективне й раціональне використання бюджетних кошт;

- посилення загального бюджетного контролю за використанням фінансових ресурсів.[1]

Положення української Концепції застосування програмно-цільового методу в системі державного регулювання економіки відповідає засадничим аспектам реформування бюджетного процесу країни Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР).

Які особливості цього реформування?

По-перше, у багатьох із цих країн бюджетні обов’язки й відповідальність були передані від центрального органу виконавчої влади до міністерств, відомств та установ, що витрачають бюджетні кошти, у та­кий спосіб надаючи їм певний рівень свободи щодо розподілу фінансових ресур­сів у межах встановлених центральним органом лімітів витрачання бюджетних коштів. По-друге, значна кількість країн запровадила у бюджетний процес тех­ніку бюджетування, орієнтованого на результат, що ґрунтується на вимірюванні результативності діяльності й виконання своїх функцій міністерствами, відом­ствами та установами. Ці два напрями реформування бюджетного процесу пок­ликані підвищити ефективність розподілу і витрачання бюджетних ресурсів.

Третя тенденція полягає в тому, що останніми роками майже усі ці країни зробили свій щорічний бюджетний процес стратегічним, а отже, багаторічним. Хоча багаторічний бюджет у вузькому розумінні можна визначити як документ, що планує державні доходи і видатки на багаторічний період, у багатьох випадках цей термін стосується методу бюджетування, за якого річному бюджетному про­цесові надаються багаторічні ознаки, зокрема розробляються багаторічні оцінки показників доходів і видатків, або формується багаторічний фінансовий план.

Слід зазначити, що введення у бюджетний процес середньо- та довготермінових переодів державного програмування дає реальні конкурентні переваги.

По-перше, довгостроковість бюджетного процесу потребує від керівних органів чіткішого та узгодженішого формулювання цілей і пріоритетів політики діяльності. По-друге, середньострокові бюджетні проектування дають оцінку відповідності поточної по­літики та її майбутнього впровадження фіскальній стратегії держави. По-третє, завдяки тому, що формування бюджету відбувається у контексті середньострокової фіскальної стратегії і пріоритетів політики уряду, багаторічне планування на­дає бюджетному процесові рис безперервності й наступності. По-четверте, бага­торічне бюджетування поліпшує ефективність розподілу державних ресурсів, підвищуючи прозорість і підзвітність у бюджетному процесі й забезпечуючи ме­ханізм систематичного перегляду бюджетних зобов’язань і пріоритетів витрачан­ня бюджетних коштів. По-п’яте, практика багаторічного бюджетування може слу­гувати своєрідним механізмом підвищення взаємодії між різними державними установами, заохочуючи галузеві міністерства до вищого рівня залученості у бюд­жетний процес.

Однак, з іншого боку, багаторічне бюджетне планування має свої недоліки. По-перше, надмірне покладання на оцінки майбутніх показників при формуванні бюд­жету може призвести до негнучкості й інертності у фіскальній політиці. По-друге, занадто оптимістичні проектування багаторічного бюджету можуть бути викорис­тані як виправдання для необґрунтованих програм витрачання державних коштів. По-третє, залежно від цілей впровадження багаторічного бюджетування у бюджет­ний процес і обраного підходу до цього на практиці повномасштабне багаторічне бюджетування може бути складним і адміністративно затратним інструментом, що може відвернути увагу й ресурси від фундаментальніших завдань розвитку й удосконалення відповідних річних бюджетів.[2]

У зарубіжній науковій літературі з питань державного програмування та бюджетного плануван­ня такий підхід описується різними термінами, як, наприклад, „планування та прогнозування витрат”, „багаторічне бюджетування”[3] тощо. Прогнозування передбачає оцінювання майбутніх бюджетних ресурсів і потреб у видатках, тоді як процес планування більше зосереджується на формулюванні цілей і політики. Здебільшого мета середньострокового планування й прогнозування витрат поля­гає у підвищенні дисципліни управління державними витратами. Така постанов­ка мети визначає ось які завдання[4]:

- встановлення всеохоплюючих цільових показників фіскальної політики й чітке визначення того, яким шляхом уряд досягатиме (або дотримуватиметься) їх протягом певного періоду часу; на подальших етапах цільові показники фіс­кальної політики можуть бути інтерпретовані у показники граничних витратних обмежень бюджету;.

- забезпечення повної і достовірної інформації про середньострокові вит­рати уряду;

- надання більшого простору при ініціюванні змін у бюджетній політиці, запровадження яких відбуватиметься протягом не одного року, та забезпечення механізмів моніторингу і контролю за реалізацією цих змін;

- відображення бюджетних наслідків поточних політичних рішень на бюд­жети майбутніх років, витрати на реалізацію яких можуть бути не повністю відбиті у поточному бюджеті. Це можуть бути: (1) майбутні періодичні (постійні) витрати державних та регіональних проектів капітальних інвестицій; (2) видатки на програми, що

- набувають чинності наприкінці бюджетного року, і таким чином їхньої повної
вартості у бюджеті не відображено; (3) програми, вплив яких на видатки майбутніх років підвищуватиметься із зростанням рівня їхнього запровадження; (4) політичні зобов’язання, бюджетні наслідки яких не відображаються у поточному році, але їхнього впливу зазнають бюджети майбутніх років.

Крім того, запровадження механізмів індикативного фінансування для регіонів та міністерств і відомств також сприяє поліпшенню їхньої операційної діяльності че­рез підвищення передбачуваності у фінансуванні й можливості встановлення пев­них чітких індикаторів щодо необхідних майбутніх заощаджень. Це також посилює контроль за витратами фінансових ресурсів.

Так, зокрема у Канаді середньостроковий термін планування було замінено на дворічний горизонт бюджетного планування, ос­кільки виконавчі органи влади дійшли висновку, що короткостроковий термін (2 роки) буде прийнятнішим для умов фіскальної стабілізації. У Великій Брита­нії якнайбіньша частка витрат розподіляється на період до трьох років. Кожні два роки здійснюється перегляд майбутніх планів витрачання коштів, а середньостро­ковий термін зміщується на два роки впер вперед. Більш загальним є щорічний динамічний підхід до формування середньострокових та довгострокових бюджетних програм різного ієрархічного рівня. Важливе місце серед них займають програми розвитку регіонів та провінцій.

У різних країнах визначення і методологія багаторічного бюджетного плану­вання можуть відрізнятися. У кожній країні, де запроваджено цей підхід, методи багаторічного бюджетування з часом змінювалися залежно від політичних інте­ресів і пріоритетів певного періоду часу.

Щодо взаємозв’язку між державною економічною політикою та аспектами програмування витрат, то багаторічні оцінки бюджетних показників можуть бути або агреговані за основними функціями чи стратегічними напрямами, створюючи таким чином певні рамки для формування й планування політики, або деталізованими показниками за програмами, забезпечуючи інструмент оперативного виконання програм.

В Україні вплив бюджету на соціально-економічний розвиток та забезпечення екологічної безпеки здійснюється за схемою:

бюджет – бюджетна політика – бюджетний механізм – соціально-економічні процеси

Через бюджетний механізм реалізуються кількісні та якісні методи регулювання соціально-економічного розвитку національної та регіональної економіки.

Серед основних чинників формування та використання бюджету на потребу державного та регіонального програмування можна виділити:

1. Економічні:

1.1) валовий внутрішній продукт держави;

1.2) національний дохід;

1.3) економічне зростання або спад виробництва;

1.4) продуктивність праці;

1.5) обсяги споживання і нагромадження;

1.6) розвиток пріоритетних галузей економіки;

1.7) фінансова політика.

2. Соціальні:

2.1) рівень заробітної плати працівників невиробничої сфери;

2.2) розмір споживчого кошика;

2.3) мережа бюджетних установ тощо.

3. Політичні:

3.1) обороноздатність держави;

3.2) внутрішній правопорядок;

3.3) державний менеджмент.

В Україні згідно з Конституціє політика бюджетування повинна мати соціально-економічне спрямування. Базуючись на нормах чинного законодавства в першу чергу Закону України „Про державний бюджет” та Бюджетного кодексу України, державна влада, втілюючи бюджетну політику, визначає засади бюджетного устрою країни та побудову її бюджетної системи, а також організацію міжбюджетних відносин через систему програмування.

Відомо, що бюджетна політика може реалізовуватися за допомогою двох організаційних складових – бюджетної стратегії та бюджетної тактики.

Водночас у фінансовому забезпеченні РЦП велику роль відіграють місцеві бюджети держави.

Бюджетне планування на територіальному рівні управління в Україні здійснюється в такій послідовності:

1. Розробка місцевим фінансовим органом інструкції з підготовки бюджетних запитів і подання її головним розпорядникам коштів.

2. Складання фінансовим органом відповідної адміністрації проекту місцевого бюджету на основі:

2.1) бюджетної резолюції;

2.2) основних напрямів соціально-економічного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

2.3) прогнозованих показників зведеного балансу фінансових ресурсів адміністративно-територіальної одиниці;

2.4) планів інвестиційного розвитку території;

2.5) аналізу виконання бюджету в поточному році.

Крім того, у тижневий термін після ухвалення Закону „Про державний бюджет” у другому читанні, Кабінет Міністрів надсилає місцевим державним адміністраціям показники міжбюджетних відносин.

В цілому етапи складання місцевих бюджетів в Україні можна зобразити у таблиці 2.1.

Таблиця 2.1