Механизм налогообложения сырьевых ресурсов России как объектов налогообложения

Минерально-сырьевой сектор является базовым для экономики России, он вносит основной вклад в формирование доходов государственного бюджета страны. В связи с этим чрезвычайно важное значение имеет построение эффективной системы налогообложения минерально-сырьевого сектора, которая должна, с одной стороны, обеспечивать получение государством природной ренты, генерируемой при добыче минерального сырья, а также других налогов, с другой – соответствовать потребностям долгосрочного развития, сохранять достаточные стимулы для инвестиций в данный сектор. Проведенная в 2001–2007 гг. реформа системы налогообложения минерально-сырьевого сектора позволила существенно повысить бюджетную эффективность налоговой системы, однако ряд серьезных проблем остается нерешенным.

Установление баланса между налоговыми изъятиями инвестиционными потребностями добывающей промышленности, создание благоприятных условий для инвестиций требуют дальнейшего совершенствования системы налогообложения. Система налогообложения данного сектора, как правило, рассматривается как концептуально отличная от системы налогообложения в других секторах экономики, поскольку в ней формируются значительные рентные доходы и существуют повышенные инвестиционные риски. Рентные платежи при добыче минерально-сырьевых ресурсов, как правило, определяются дополнительным доходом с месторождения после того, как все производственные издержки, включая «нормальную» норму прибыли с капиталовложений, возмещены. Основной принцип здесь состоит в том, что собственник природных ресурсов (чаще всего государство) должен получать большую часть этого дополнительного дохода. В то же время добывающей промышленности присущи определенные риски, несколько отличные по размеру и характеру от рисков в других секторах экономики, связанные с проведением поисково-разведочных работ, высоким уровнем капиталоемкости, большим временным разрывом между осуществлением затрат и производством, а также со значительными колебаниями цен на минеральное сырье.

Наиболее распространенной формой налогообложения добычи Минерального сырья являются роялти или аналогичные им налоги на добычу. В своей стандартной форме роялти, как правило, взимаются по адвалорной ставке, устанавливаемой в процентах к стоимости добытого полезного ископаемого. Роялти, вообще говоря, более согласуются с целями государства, чем с задачами инвесторов.

С точки зрения государства роялти обеспечивают следующие преимущества: во-первых, они легко администрируются и характеризуются низкими издержками на сбор налога; во-вторых, обеспечивают постоянное и относительно стабильное поступление доходов от проекта в течение всего срока эксплуатации месторождения; в-третьих, могут рассматриваться как обложение на основе ресурсной ренты месторождения. Однако роялти имеют ряд недостатков: во-первых, если роялти не сконструированы особым образом, они нечувствительны к изменениям цен и реализованным уровням прибыли; во-вторых, роялти могут исказить эффективные операционные решения таким образом, что это приведет к изменению профиля добычи, качественного выбора и уровня извлечения запасов; в-третьих, роялти могут препятствовать инвестициям в менее экономически эффективные месторождения. Реальная важность последних двух недостатков зависит от ставки роялти и оттого, как они встроены в общую систему налогообложения. В своем обычном применении в качестве инструмента, гарантирующего получение некоторых базовых доходов в начальные и низко-доходные годы, экономически искажающие эффекты от применения роялти являются достаточно ограниченными.

С точки зрения интересов недропользователей (инвесторов) можно указать наследующие недостатки роялти: во-первых, нечувствительность к прибыльности и к потребности в укороченных сроках окупаемости инвестиций; во-вторых, возможное искажение принимаемых решений в отношении эффективной добычи и инвестиций; в-третьих, часто чрезмерное, не нейтральное к экономическим решениям, принимаемым в различных условиях, налоговое бремя. В отличие от роялти, основанных на показателях валового дохода, системы пропорционального подоходного налога в большей степени соответствуют требуемым стандартами отвечают целям государства и инвесторов. Важными вопросами здесь являются установление ставки налогообложения и определение налогооблагаемого дохода. В общем случае, когда горнодобывающая деятельность облагается потеем же ставками правилам определения дохода, все основные стандарты и интересы соблюдаются. Прогрессивные налоговые системы, включая ресурсно-рентные налоги (РРН), в целом служат интересам государства в деле изъятия ресурсной ренты и непредвиденно высоких доходов. РРН не существуют в своей чистой, или отдельной, форме, поскольку они в слишком большой степени перекладывают риски неопределенность на государство. При применении РРН налогообложение в чистом виде откладывается до момента, когда все расходы возмещены и проект стал приносить определенную норму прибыли на капиталовложения. После этого в отношении всех последующих операционных доходов применяется очень высокая предельная ставка налога. На начальном же этапе проект у фактически предоставляются налоговые льготы по сравнению с обычным налоговым режимом.

С концептуальной точки зрения РРН являются лучшей по сравнению с другими формой налогообложения добычи минеральных ресурсов, нацеленной на изъятие большей части ресурсной ренты и максимизацию капиталовложений даже в маргинальные месторождения. Ее преимущества включают способность автоматически реагировать на широкий диапазон получаемых результатов как для маргинальных, таки для высоко прибыльных месторождений. Эта форма налогообложения является строго нейтральной и эффективной с точки зрения изъятия ресурсной ренты. Большое значение, однако, здесь имеет способность правительства эффективно администрировать применение данного налога.

В течение последних десятилетий в налогообложении минерально-сырьевого сектора наблюдается тенденция к сокращению применения налоговых систем, основанных на роялти, и к расширению применения систем, которые опираются на налоги, основанные на полученной прибыли. Ряд стран полностью исключили из своей практики применение роялти на минеральные ресурсы либо уменьшили их значение. В тоже время многие стра-ны продолжают применять роялти. Основными элементами налоговых систем, применяемых в нефтегазовом секторе экономики зарубежных стран, являются бонусы, роялти, налог на прибыль корпораций, налоги на ресурсную ренту и раздел продукции. Бонусы являются разовыми платежами, выплата которых может быть приурочена к различным этапам реализации проекта. Они не служат значительным (по сравнению с налогами и роялти) источником финансовых поступлений для государства и поэтому могут рассматриваться лишь в качестве дополнительной статьи увеличения государственных доходов. В то же время они являются хронологически первым, хотя и несистематическим, видом платежа.

С помощью бонусов государство может изымать денежные средства у производителя не только до начала добычи или до начала получения им чистого дохода, но и до начала его инвестиционной деятельности. В ряде стран выплата бонусов закреплена в законодательном порядке, но чаще и количество, и размер разовых платежей являются предметом переговоров. При применении роялти фиксированная доля стоимости произведенной продукции взимается государством или другим собственником природных ресурсов за предоставленное право разработки запасов. Этот платеж легко администрируется и обеспечивает ранний и гарантированный доход государству. В некоторых странах величина роялти весьма значительна, но в большинстве стран она равна 12,5–20% стоимости продукции. Притом, что большую часть доходов государства, как правило, обеспечивают другие налоги, роялти может рассматриваться как базисный вид систематического платежа, обеспечивающий более ранние по времени более стабильные финансовые поступления государству, чем платежи с доходов. Налоговый режим, который основывается не только на подоходном налогообложении, но и на роялти, генерирует относительно более стабильные и более равномерно распределенные во времени налоговые поступления.

Изменения в системе налогообложения минерально-сырьевого сектора, произведенные в России в рамках налоговой реформы, в целом находятся в русле мировых тенденций, однако имеют и весьма существенные особенности. Сначала 2002 г. налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), который заменил действовавшие до этого платежи за пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акциз на нефть, и установление применительно к нефти специфической ставки данного налога, корректируемой с учетом уровня мировых цен на нефть и валютного курса рубля. Введение НДПИ позволило упростить налоговую систему и привести ее в соответствие с мировой практикой. Установление же для нефти специфической ставки налога на добычу в условиях отсутствия механизма определения и применения рыночных цен для целей исчисления налогов позволило преодолеть негативные налоговые последствия трансфертного ценообразования. Преимуществами такого подхода являются простота и прозрачность расчета, а также повышение гибкости налогообложения, так как данный налог, в отличие от акциза и адвалорных налогов, которые, уплачивались с внутренней трансфертной цены нефти, непосредственно реагирует на изменение мировых цен на нефть, уровень которых определяет основные доходы нефтепроизводителей. Важным элементом реформирования налогообложения добывающей промышленности явилось также законодательное установление предельных размеров вывозных таможенных пошлин на нефть, изменяющихся в

зависимости от уровня мировых цен. С 2004 г. установлена специфическая ставка НДПИ при добыче природного газа и отменен акциз на природный газ. Тем самым были унифицированы принципы налогообложения добычи природного газа других видов полезных ископаемых. В дополнение к общей системе налогообложения в России созданы основы применения специальных налоговых режимов в форме соглашений о разделе продукции.

Замена трех действовавших до 2002 г. платежей (плата за пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акциз на нефть и газовый конденсат) одним налогом на добычу полезных ископаемых теоретически и практически является вполне оправданной. С точки зрения мировой практики введенный налог фактически выполняет функции роялти (платежа собственнику ресурсов за право разработки запасов).

Применение единой ставки налога на добычу достаточно распространено в мировой практике (например, в США на находящихся в федеральной собственности оффшорных месторождениях применяется единая ставка роялти в размере 16,67%) в отличие от применения таких налогов, как отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акциз. Основная часть отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы направлялась на финансирование геолого-разведочных работ в регионах функционирования добывающих предприятий, уплачивающих и использующих данные отчисления, то есть в хорошо разведанных регионах добычи, что обусловливало крайне низкую эффективность таких работ. Значительная часть отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, централизовавшихся в бюджетах разного уровня, использовалась не по целевому назначению. В рыночной экономике основная часть работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы должна осуществляться за счет средств самих предприятий, затраты же предприятий на проведение геологоразведочных работ должны компенсироваться на основе общепринятых в мировой практике механизмов. Реформа налогообложения, рост мировых цен на углеводороды, увеличение объемов добычи и экспорта нефти привели к значительному росту налоговых платежей добывающей промышленности. Доля НДПИ в доходах консолидированного бюджета повысилась с 4,9% в 2001 г. до 10,7% в 2008 г., а в ВВП – с 1,5% в 2001 г. до 4,1% в 2008 г.. Добыча нефти и природного газа обеспечивает основную часть поступлений НДПИ. В 2008 г. на нефть пришлось 92% поступлений НДПИ, на природный газ – 5,3%, на другие полезные ископаемые – 2,7%.

-