Порядок управления долговыми обязательствами

Объектом управления муниципальным долгом являются прямые и гарантийные (условные) обязательства муниципального образования. Основными целями управления долговыми обязательствами являются:

· сохранение объема прямых и условных обязательств на экономически безопасном уровне с учетом всех возможных рисков;

· обеспечение исполнения прямых и условных обязательств в полном объеме;

· поддержание минимально возможной стоимости обслуживания обязательств.

Основные задачи процедур управления различны для:

· прямых обязательств за исключением просроченной кредиторской задолженности, просроченной кредиторской задолженности и условных обязательств;

· существующих и привлекаемых заимствований.

Основной задачей управления привлекаемыми заимствованиями является выбор заемных инструментов и осуществление процедуры привлечения обязательств, обладающих приемлемым уровнем риска и удовлетворяющих текущим потребностям. Управление привлекаемыми заимствованиями осуществляется на основе решений, выработанных на стадии их планирования и включающих требуемые цели заимствований, их объемы, а также условия привлечения, погашения и обслуживания обязательств.

Процедура привлечения прямых обязательств реализуется в три этапа, включая соответственно анализ доступных обязательств, выбор обязательств и их привлечение.

Анализ доступных обязательств представляет собой процедуры по сбору информации обо всех обязательствах, привлечение которых возможно. Состав собираемой информации должен позволять проводить анализ обязательств на каждом этапе такой процедуры. В отношении каждого обязательства собирается информация о процентной ставке и правиле ее изменения (в случае плавающих ставок), условиях погашения и объеме обязательства.

Выбор конкретных инструментов из всех доступных осуществляется на основании последовательного анализа таких факторов, как:

· величина рисков, связанных с инструментами;

· соответствие срочности инструментов и условий их привлечения, погашения и обслуживания сводному графику привлечения и погашения обязательств, разработанному на этапе планирования;

· стоимость инструментов.

Осуществляется анализ и оценка рисков, предполагающие сравнительную оценку риска, по результатам которой доступные обязательства ранжируются в порядке увеличения риска. Обязательства с неприемлемым уровнем риска исключаются из дальнейшего рассмотрения.

На втором этапе производится анализ доступных обязательств на предмет соответствия их срочности и условий привлечения, погашения и обслуживания расчетному графику привлечения и погашения обязательств, разработанному на этапе планирования.

Для заимствований на финансирование временных кассовых разрывов местного бюджета выбор инструментов определяется длительностью этих разрывов. Финансирование кассового разрыва может осуществляться с помощью привлечения краткосрочных обязательств соответствующей срочности или изменением графика привлечения обязательств на финансирование капитальных расходов (инвестиционных заимствований).

Для заимствований, привлекаемых для погашения уже существующих обязательств (операций рефинансирования), выбор сроков погашения определяется с учетом законодательных ограничений на объем и структуру обязательств, а также границами долговой емкости в будущих периодах.

По результатам оценки сроков и условий погашения обязательства, не соответствующие требуемым условиям, исключаются из дальнейшего рассмотрения.

На третьем этапе из доступных инструментов выбираются инструменты, имеющие наименьшую стоимость. Стоимость обязательства оценивается на основе его чистой дисконтированной (приведенной) стоимости. Чистая приведенная стоимость заимствования определяется как разница дисконтированных (приведенных) потоков траншей привлекаемого заимствования и связанных с ним расходов бюджета, которые включают погашение основной стоимости обязательства, его обслуживание и иные расходы, связанные с возникновением обязательства.

Дисконтирование осуществляется на основе ставки (ставок) дисконтирования. Для обязательств различной срочности могут быть использованы различные ставки дисконтирования.

Оценка стоимости краткосрочных заимствований на финансирование кассовых разрывов может быть осуществлена на основе номинальной стоимости обслуживания заимствований. Если имеется несколько обязательств со сходной стоимостью, приоритет отдается рыночным инструментам.

Результатом реализации трех этапов управления привлекаемыми заимствованиями является перечень конкретных обязательств с установленными условиями погашения и обслуживания. После выбора привлекаемых прямых и условных обязательств финансовый орган муниципального образования в установленном порядке производит оформление всех необходимых юридических документов.

Основными задачами управления существующими прямыми обязательствами являются:

· своевременное погашение и обслуживание обязательств;

· контроль выполнения законодательных ограничений во всех будущих периодах;

· мониторинг риска ликвидности и рисков, связанных с обязательствами, и их снижение;

· снижение стоимости обязательств с требованием сохранения величины рисков на приемлемом уровне.

Исходными данными при управлении существующими обязательствами являются:

· объемы и условия погашения и обслуживания обязательств;

· долговая емкость бюджета без учета платежей по погашению и обслуживанию прямых обязательств;

· текущие условия на рынке доступных заимствований.

Сведения об объеме и условиях привлечения уже имеющихся прямых обязательств содержатся в муниципальной долговой книге.

Долговая емкость бюджета первоначально определяется на этапе бюджетного планирования и в дальнейшем корректируется с учетом изменения экономических условий.

Текущие условия на рынке доступных заимствований определяются с помощью мониторинга рынка и его изменений.

Систематический контроль выполнения законодательных ограничений во всех будущих периодах осуществляется с целью недопущения превышения данных ограничений в результате изменения экономических условий и условий на рынке заимствований.

В ходе анализа проверяется выполнение следующих ограничений:

· ограничения объемов муниципального долга и объемов операций по обслуживанию долга, установленные федеральным законодательством в соответствии с положениями Бюджетного кодекса;

· ограничения объемов прямых и условных обязательств, а также объемов операций по погашению и обслуживанию обязательств, установленных региональным законодательством.

Ограничения, накладываемые законодательством, проверяются в соответствии с требованиями соответствующих нормативных правовых актов.

В случае если для какого-либо года внутри горизонта проверки нарушается какое-либо ограничение, установленное федеральным или региональным законодательством, то необходимо рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств.

Систематический контроль выполнения ограничения, накладываемого долговой емкостью, осуществляется с целью проверки риска ликвидности и заблаговременного выявления возможного недостатка средств в бюджете для своевременного погашения и обслуживания существующих обязательств.

Ограничение, накладываемое долговой емкостью, проверяется с помощью построения разности долговой емкости бюджета, оцененной для будущих периодов в момент проведения анализа, и сводного графика погашения и обслуживания прямых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств. Ограничение проверяется по годам и кварталам. Временной горизонт проверки устанавливается главой муниципального образования.

Если для какого-либо года внутри горизонта проверки данная разность является отрицательной, то необходимо рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств с целью приведения их в пределы долговой емкости бюджета.

Если для каждого года внутри горизонта проверки разность является положительной, однако в каком-либо квартале оказывается отрицательной, то приведение расходов в пределы долговой емкости может быть осуществлено одним из двух способов:

· проведением рефинансирования отдельных обязательств;

· привлечением краткосрочного заимствования на финансирование временного кассового разрыва, возникающего в соответствующем интервале времени.

Управление рисками, связанными с обязательствами, осуществляется с целью снижения вероятных потерь бюджета в будущих периодах в результате изменения экономических условий и условий на рынке заимствований по сравнению с условиями, учтенными ранее на этапе привлечения обязательств. Такие изменения могут привести к тому, что отдельные обязательства перейдут в категорию высокорисковых, и потребуется их рефинансирование.

Управление рисками является существенным для обязательств, возникших до реформирования системы управления долгом и условными обязательствами. Основными рисками при этом являются рыночные риски, оцененные на этапе привлечения обязательств.

Мониторинг текущих условий на рынке доступных заимствований осуществляется с целью улучшения условий существующих обязательств.

В ходе мониторинга выявляются возможности по улучшению обязательств. Такие возможности появляются при ослаблении ограничений, накладываемых рынком, то есть появлении возможностей привлечения заимствований, ранее недоступных, включая заимствования, с которыми по сравнению с существующими обязательствами связаны меньшие риски или которые имеют меньшую стоимость при сохранении величины рисков на приемлемом уровне.

Улучшение может быть осуществлено с помощью добровольного рефинансирования обязательств, которое заключается в досрочном погашении имеющихся обязательств при наличии такой возможности с последующим возникновением новых обязательств.

Кредиторская задолженность является урегулированной в случае, если она прошла все процедуры урегулирования просроченной кредиторской задолженности и известен график ее погашения. Основной задачей управления урегулированной кредиторской задолженностью является своевременное погашение и обслуживание обязательств и минимизация рисков, связанных с задолженностью. Основным риском, связанным с кредиторской задолженностью в момент ее инвентаризации и урегулирования, является риск ликвидности, то есть риск недостаточности имеющихся средств бюджета для погашения урегулированной задолженности своевременно и в полном объеме.

Оценка риска проводится в процессе урегулирования задолженности и находится в прямой зависимости от объема урегулированной задолженности и объема задолженности, которая должна быть погашена немедленно, то есть в случае принципиального отказа кредитора от реструктуризации.

Урегулированные обязательства могут быть погашены одним из следующих способов:

· немедленное кассовое погашение задолженности;

· проведение зачета, предполагающего списание задолженности одновременно со списанием встречных платежей кредитора в бюджет в соответствии с действующим законодательством;

· погашение задолженности по частям в соответствии с принятыми графиками погашения задолженности (реструктуризация задолженности);

· секьюритизация задолженности.

Немедленное погашение является единственно возможным способом урегулирования задолженности в случаях, если это:

· задолженность, в отношении которой нельзя определить кредитора, включая любую задолженность по заработной плате, пенсиям, адресным пособиям;

· задолженность перед конкретным кредитором, который отказался рестуктурировать обязательство на предложенных условиях.

Немедленное погашение задолженности возможно в одном из следующих случаев:

· объем задолженности невелик;

· имеются дополнительные доходы бюджета в объеме, достаточном для погашения обязательств.

Если по результатам урегулирования задолженности требуемые расходы по ее погашению и обслуживанию превышают финансовые возможности местного бюджета, финансовый орган муниципального образования в установленном порядке готовит и вносит в представительный орган муниципального образования проект решения о внесении поправок в решение местном бюджете и увеличении источников финансирования, если законодательные ограничения на объем долговых обязательств позволяют внести данный проект.

Дополнительные источники финансирования могут быть получены за счет привлечения заимствований путем единовременного вынужденного рефинансирования кредиторской задолженности или за счет приватизации муниципального имущества.

Урегулированные задолженности с помощью иных механизмов за исключением немедленного кассового погашения осуществляется по результатам индивидуальных переговоров уполномоченных представителей исполнительной власти и кредиторов. Местная администрация не может обязать кредиторов проводить такие переговоры и заключать по их результатам какие-либо соглашения. В случае несогласия кредитора проводить переговоры задолженность должна быть погашена немедленно.

Проведение зачета может быть осуществлено только в случае наличия у кредитора задолженности в местный бюджет, которая в соответствии с действующим законодательством может быть использована для проведения зачета.

Зачет не может быть осуществлен по отношению к будущим платежам в местный бюджет, даже если объем и момент этих платежей известны на момент проведения переговоров.

Секьюритизацией задолженности является переоформление кредиторской задолженности в ценные бумаги, в ходе которого задолженность получает статус долгового обязательства муниципального образования, и, следовательно, является прямой альтернативой реструктуризации обязательств.

Управление кредиторской задолженностью, погашаемой в будущем в соответствии с графиком погашения задолженности или переведенной в иную форму обязательств в результате процедуры секьюритизации, осуществляется на общем основании в соответствии с процедурами управления существующими прямыми обязательствами.

Если кредиторская задолженность не является урегулированной, финансовый орган проводит процедуры по ее урегулированию.

Реализация процедур по урегулированию задолженности, а также процедур, препятствующих появлению новой просроченной кредиторской задолженности, является предметом ведения финансового органа и иных органов и их подразделений, осуществляющих контроль за расходами бюджета.

Основной задачей управления привлекаемыми условными обязательствами является отбор хозяйствующих субъектов, которым предоставляются муниципальные гарантии, а существующими условными обязательствами в виде муниципальных гарантий – минимизация связанных с ними рисков, а также своевременное погашение обязательств в случае наступления гарантийного случая.

Основным риском, связанным с существующими муниципальными гарантиями, является кредитный риск (риск наступления гарантийного случая). Кроме того, в течение периода реформирования системы управления долгом и условными обязательствами существенным является риск ликвидности, если гарантийный случай наступил.

При наступлении гарантийного случая обязательство исполняется за счет средств местного бюджета в объеме, предусмотренном документами, принятыми на этапе предоставления муниципальной гарантии. В случае недостатка средств местного бюджета для погашения обязательств в период реформирования системы управления долгом и условными обязательствами требуется увеличение источников финансирования расходов за счет привлечения дополнительных краткосрочных заимствований (производится вынужденное рефинансирование задолженности). После реформирования системы данный риск минимизируется на этапе планирования.

Погашение дополнительных заимствований осуществляется за счет средств, поступающих в соответствии с порядком предоставлении муниципальных гарантий, включая возврат гарантополучателем бюджетного кредита, в который переоформляется муниципальная гарантия, а также реализацию имущества, предоставленного гарантополучателем в качестве залога.

В целях оказания методической помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в вопросах совершенствования управлением региональным (муниципальным) долгом и условными обязательствами в рамках действующего федерального законодательства Министерство финансов РФ подготовило Временные методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, размещенные на официальной интернет-странице министерства (www.minfin.ru). Рекомендации носят временный характер и подлежат пересмотру по мере внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также обобщения практического опыта их применения.