 |
Главная Случайная страница Контакты | Мы поможем в написании вашей работы! | |
Публічне адміністрування як системне явище
|
|
Модель ідеальної бюрократії, яку запропоновував Макс Вебер, зазнала великої критики вже в другій половині XX ст. Використання цієї моделі на практиці показало, що лише завдяки чіткій управлінській ієрархії та дотриманню жорстких правил не можна очікувати значного підвищення ефективності управління. “Формальна знеособленість” працівників та зосередженість на удосконаленні операцій їх роботи не дало змогу класичній теорії менеджменту максимально успішно вирішити проблему підвищення продуктивності праці. На подальший розвиток науки управління значно вплинула поведінкова теорія менеджменту, яка приділила велику увагу значенню людського фактора в управлінні. Представниця цієї школи – американка Мері Паркер Фоллетт визначила управління (англ. – management) як “мистецтво виконувати роботу через інших людей” [6, c. 17]. Це визначення вказує на те, що підвищити дієвість управління можна шляхом підвищення ефективності використання людських ресурсів. Відповідно до неокласичної теорії менеджменту у центрі уваги перебуває людина, а не організаційна структура. Так, у державному секторі модель публічного адміністрування (“бюрократична модель”) трансформувалася у модель публічного управління (“ринкова модель”): акценти змістилися з виконання роботи згідно з інструкціями та чіткими правилами на роботу, що спрямована на надання якісних публічних послуг та досягнення ефективних результатів. Незважаючи на те, що управління у приватній та публічній сферах почало здійснюватися подібно, публічне управління має свої особливості. Головна мета будь-якого управлінця у публічній чи у приватній сфері – з мінімальними витратами ресурсів, часу і зусиль досягнути максимальної ефективності, дієвості і результативності. Основне ж завдання, яке стоїть перед публічним управлінцем, відмінне від завдання, яке виконує бізнес-управлінець. Якщо бізнесовий управлінець своєю діяльністю прямо впливає на отримання прибутку певної підприємницької одиниці, то публічний управлінець – на якість життя громадян певної адміністративно-територіальної одиниці чи держави в цілому. Публічний управлінець намагається найбільш раціонально використати наявну інфраструктуру для надання публічних благ та задоволення суспільного інтересу.
Класична теорія менеджменту у державному секторі реалізувалася на практиці через модель публічного адміністрування (англ. – public administration), неокласична теорія менеджменту – через модель публічного управління (англ. – public management), сучасна теорія менеджменту – через модель нового публічного управління (англ. – new public management) (див. рисунок).
Еволюція моделі управління у державному секторі
Термін “публічне управління” (англ. public management), який замінив термін “публічне адміністрування” (англ. public administration), вперше використовує англійський державний службовець Десмонд Кілінг у 1972 р. [4, c. 15]. “Публічне управління – це пошук у найкращий спосіб використання ресурсів задля досягнення пріоритетних цілей державної політики” [4, c. 15] (визначення Кілінга). Поява нової форми управління у публічній сфері була спричинена потребою модернізувати організаційні структури і процедури, які вони використовують, для того, щоб усі інституції публічної сфери працювали краще. Публічне управління стосується ефективного функціонування всієї системи політичних інституцій.
У літературі можна знайти багато різних визначень публічного адміністрування та публічного управління. У глосарії Програми розвитку ООН знаходимо твердження про те, що термін “публічне адміністрування” має два тісно пов'язаних значення: 1) цілісний державний апарат (політика, правила, процедури, системи, організаційні структури, персонал тощо), який фінансується за рахунок державного бюджету і відповідає за управління і координацію роботи виконавчої гілки влади та її взаємодію з іншими зацікавленими сторонами в державі, суспільстві та зовнішньому середовищі; 2) управління та реалізація різних урядових заходів, що пов’язані з виконанням законів, постанов та рішень уряду та управління, що пов’язане з наданням публічних послуг [11].
Термін “публічне адміністрування” походить від англ. “public administration”.
У вузькому розумінні публічне адміністрування пов’язане із виконавчою гілкою влади і розглядається як:
професійна діяльність державних службовців, яка включає всі види діяльності, спрямовані на реалізацію рішень уряду [1];
вивчення, розробка та впровадження напрямів урядової політики;
міждисциплінарна академічна сфера, що базується на теорії та концепціях економіки, політичних наук, соціології, адміністративного права,менеджменту [2].
У широкому сенсі під публічним адмініструванням розуміють всю систему адміністративних інститутів із ієрархією влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень спускається зверху донизу.
Тобто публічне адміністрування пов’язане із трьома сферами влади – законодавчою, виконавчою і судовою. Так, Ф.Нігро та Л.Нігро визначають це поняття як: “скоординовані групові дії в державних справах, що: 1) пов’язані із трьома гілками влади – законодавчою, виконавчою і судовою – та їх взаємодією; 2) мають важливе значення у формуванні державної політики та є частиною політичного процесу; 3) значно відрізняються від адміністрування у приватному секторі; 4) пов’язані із численними приватними групами та індивідами, які працюють у різних компаніях та громадах” [3]. Широке розуміння поняття “публічне адміністрування” в сучасній вітчизняній науковій літературі відповідає поняттю “державне управління” [4].
Щодо терміна “публічне управління”, то Програма розвитку ООН послуговується визначенням, запропонованим американським ученим Джеєм М.Шавріцом у Міжнародній енциклопедії державної політики та адміні-стрування: “Публічне управління – це галузь практики та теорії, яка є ключовою для публічного адміністрування та зосереджена на внутрішній діяльності державних установ, зокрема на вирішенні таких управлінських питань, як контроль, керівництво, планування, організаційне забезпечення, забезпечення інформаційними технологіями, управління персоналом, та оцінка ефективності” [12]. Відповідно до теорії публічного управління діяльність уряду і неприбуткових організацій в деяких важливих питаннях є подібною до діяльності установ приватного сектора. Таким чином, одні й ті самі управлінські інструменти, що максимізують ефективність та результативність роботи, можуть використовуватись як у приватному, так і у публічному секторі. Джей М.Шавріц наголошує на тому, що належне публічне управління має бути сфокусоване на забезпечення спроможності задля досягнення результатів. Роль менеджерів у публічному секторі полягає у тому, щоб “заохочувати працівників, а також представників широкої громадськості та окремих організацій, працювати разом для досягнення результатів, на які вони, можливо, мають незначний безпосередній вплив, зважаючи на децентралізацію влади” [12].
Крістофер Поллітт, професор з публічного управління Лювенського католицького університету, стверджує, що термін “публічне управління” може вживатися у щонайменше трьох основних значеннях: діяльність державних службовців і політиків (1), структури і процедури органів державної влади (2), системне вивчення чи то діяльності, чи то структур та процедур (3) [8, c. 12-13]. Публічне управління включає, зокрема, ту діяльність, яка забезпечує ефективне функціонування всієї системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування і передбачає широке залучення різних зацікавлених сторін до розробки та реалізації державної політики.
Для того щоб якнайкраще розкрити зміст нового поняття “публічне управління”, звернемося до етимології слів “публічний” та “управління”. Поняття “публічний” походить від латинського слова publicus – суспільний, народний. Мовознавець-лексиколог та перекладач Юліан Кобилянський у своєму латинсько-українському словнику слово publicus перекладає як “людовий, народний, громадський, державний” [20]. “Словник іншомовних слів” визначає поняття “публічний” як відкритий, гласний, суспільний [23, c. 560]. “Новий тлумачний словник української мови” подає кілька значень слова “публічний”: 1. Який відбувається в присутності публіки, людей; прилюдний, привселюдний, гласний, відкритий. 2. Призначений для широкого відвідування, користування; громадський, загальний, загальнодоступний. 3. Стосується публіки [21, c. 843].
Звернувшись до етимології слова “публіка”, отримуємо підтвердження того, що основне його значення – “народ, люди”. Про це свідчить визначення цього поняття в “Етимологічному словнику української мови”: “публіка” – група людей, що зібралася де-небудь (глядачі, слухачі); народ, люди; публікатор, публікація, публіцист, публіцистка, публічний, публіцистичний, публікувати; старе слово “публице” означає “публічно, всенародно” (1646 рік); запозичення із середньолатинської мови (слово “публіцист” і похідне від нього – з французької publiciste від public “публічний”, лат. Publicum (vulgus) “простий (народ)” виникло з лат. publicus “народний”, що постало внаслідок накладання лат. poplicus “належний народові”, утвореного від populus “народ” і publicus “належний дорослим”, похідного від pubes, “волосся, що з’являється при повнолітті; дорослі; народ”, спорідненого з лат. puer “хлопець” [17, c. 625]. Лексикограф Володимир Даль виводить зміст терміна “публічний” з терміна “публіка” (від лат. publica – суспільство, народ, люди) і визначає його як всенародний, оголошений, явний, відомий; організований для публіки, суспільства, народний, загальнонародний, всенародний, вселюдний; всіма спільний, такий, що всім належить [11, c. 535]. Провідний експерт з аналізу державної політики Олександр Кілієвич перекладає англійське слово public на українську мову як “громадський, публічний, державний” [18, с. 292].
У юридичних енциклопедіях і словниках термін “публічний” розкривається у таких словосполученнях, як “публічна влада” (суспільно-політична влада, народовладдя) та “публічне право” (система правових норм, якими регулюються суспільні відносини у сфері публічної влади) [24, c. 196-198]. У Конституції України (ст. 5) чітко зазначено, що “народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування” [19]. Отже, коли ми говоримо про публічну владу, то маємо на увазі владу, джерелом якої є народ. Коли ми говоримо про публічне управління, то, відповідно, маємо на увазі управління, участь у якому бере народ.
Етимологія слова “управління” чи його синоніма, запозиченого з англійської мови, – “менеджмент” вказує на те, що в обох випадках йдеться про вміння управляти. Англійське слово to manage (управляти) походить від латинського слова manus (рука). У “Новому тлумачному словнику української мови” слово “управляти” має таке тлумачення: 1. Спрямовувати діяльність, роботу кого-, чого-небудь; бути на чолі когось, чогось; керувати. 2. Користуючись кермом та іншими регулюючими пристроями, спрямовувати рух, хід, роботу чого-небудь; спрямовувати хід якогось процесу, впливати на розвиток, стан чого-небудь [21, c. 642]. Спочатку терміном “менеджмент” позначали вміння управляти кіньми, згодом – вміння володіти зброєю та керувати колісницями, сьогодні позначають вміння управляти людьми, організаціями, процесами. Пітер Ф.Друкер визначає управління як “специфічний вид діяльності, який перетворює неорганізований натовп на ефективну цілеспрямовану продуктивну групу” [7, c. 48]. “Управляти – це передбачати, організовувати, розпоряджатися, узгоджувати, контролювати” [2, c. 8], – визначення Анрі Файоль. М.Х.Мескон у термін “управління” вкладає той самий зміст, що й інші теоретики у сфері управління: “Менеджмент – це процес планування, організації, мотивації та контролю працівників організації, які забезпечують досягнення їх цілей” [5, c. 16]. Менеджмент (за Оксфордським словником англійської мови) – це спосіб, манера спілкування з людьми; влада та мистецтво управління; уміння особливого роду й адміністративні навички; орган управління, адміністративна одиниця; інтеграційний процес, за допомогою якого професійно підготовлені спеціалісти формують організації і управляють ними шляхом постановки цілей і розробки способів їх досягнення [22]. В українському словнику знаходимо таке визначення: “Менеджмент – цілеспрямований вплив на діяльність усіх працівників організації для успішного досягнення встановлених ними ринкових цілей у змінному середовищі шляхом продуктивного використання наявних ресурсів” [3].
З наведеного огляду можна зробити висновок, що розмежовувати значення іменників “менеджмент” і “управління” не можна. У німецькій та польській мовах також прижилося запозичене з англійської мови слово “менеджмент”, яке вживається як синонім німецького слова verwaltung та як синонім польського слова zarządzanie. Виходячи з рекомендацій більшості словників та визначень теоретиків у сфері управління можемо стверджувати, що українським відповідником англійського терміна public management буде “публічне управління”.
Отже, саме класична модель управління у державному секторі набуває визнання в Україні, де й досі використовується термін “державне управління”, який не є точним відповідником терміна “публічне управління” та за своїм значенням є ближчим до терміна “публічне адміністрування”. Дуже часто два різних терміни public administration (публічне адміністрування) та public management (публічне управління) перекладаються з англійської мови на українську як “державне управління”.
Вважається, що основними рисами державного управління є його владний характер, витоками якого є державна воля та поширеність на все суспільство [10, c. 11]. Трактування державного управління як владного впливу держави на суспільну систему є найкращою ілюстрацією того, як в Україні сприймається та розуміється значення терміна “державне управління”. Ключовим аспектом державного управління є держава, у той час як ключовим аспектом публічного управління є народ. Слід відзначити, що в таких колишніх республіках Радянського Союзу, як Вірменія та Молдова, з’явився новий термін “публічне управління”. У посттоталітарних країнах ведуться наукові дискусії щодо переходу від державного управління до публічного. В Академії державного управління Республіки Вірменія магістри та аспіранти навчаються за спеціальністю “публічне управління”, яка замінила спеціальність “державне управління”.
Зважаючи на те, що управління будь-якою організацією (підприємством, неприбутковою організацією чи державною установою) в умовах ринкової економіки та демократії здійснюється інакше, ніж в умовах централізованої командно-адміністративної системи, державне управління як вид діяльності також мало б видозмінюватися. Звернемося до визначення державного управління, яке подає “Енциклопедичний словник з державного управління”, що був опублікований у 2010 р.: “Державне управління – діяльність держави (органів державної влади), спрямована на створення умов для якнайповнішої реалізації функцій держави, основних прав і свобод громадян, узгодження різноманітних груп інтересів у суспільстві та між державою і суспільством, забезпечення суспільного розвитку відповідними ресурсами” [16, c. 150]. Сьогоднішнє розуміння сутності державного управління деякими українськими вченими є досить наближеним до розуміння сутності публічного управління. Доктор наук з державного управління В.Д.Бакуменко стверджує, що “розуміння сутності державного управління зазнало еволюції внаслідок розвитку демократії та громадянського суспільства у світі та зокрема в Україні. Відтак сьогодні аспект взаємодії держави і громадянського суспільства в державному управлінні є дуже важливим на відміну від традиційного бачення державного управління як організуючого і регулюючого впливу держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, зберігання або перетворення, що спирається на її владну силу” [16, c. 150]. Зважаючи на вищезазначене, можемо констатувати, що новий зміст, що вкладається у термін “державне управління”, є наближеним до змісту, що вкладається у такий новий термін, як “публічне управління”.
Не зважаючи на певні розбіжності в термінології «публічне адміністрування», «публічне управління», «публічний менеджмент» будемо вважати дані поняття тотожними (синонімами) при вивченні дисципліни «Публічне адміністрування».
В процесі діяльності органів і установ усіх гілок влади слід також враховувати, що публічне управління значною мірою відрізняється від управління комерційними структурами.
Масштабність і складність. Суспільство як об’єкт публічного управління є незрівнянно складнішою системою, що поєднує всі сфери життєдіяльності країни. Публічне управління здійснює керуючий вплив на процеси суспільного виробництва, розподілу, обміну та споживання, розвиток галузей національної економіки, соціально-культурної сфери територіально-адміністративних утворень, всієї сукупності підприємств, організацій, установ. Це відповідно зумовлює значну розгалуженість структури, складну ієрархію органів публічного управління, що відрізняються між собою за масштабами, рівнями управління, здійснюваними функціями, місцезнаходженням, кількістю підпорядкованих об’єктів, специфікою їх формування та функціонування, різноманітністю суб’єктно-об’єктних та інформаційно-комунікаційних зв’язків.
Пріоритет державних інтересів. Пошук державно-управлінських рішень, прийняття постанов і програм завжди пов’язані з вибором, необхідністю йти на компроміси. Велике розшарування суспільства, багатопартійність, функціонування значної кількості громадських об’єднань, організацій і груп, а також адміністративно-територіальних одиниць зумовлюють наявність різних інтересів, що можуть не збігатися як з державними, так і поміж собою або навіть мати протилежну спрямованість. Повне їх взаємоузгодження є нездійсненним бажанням, адже з позицій діалектики це об’єктивні суперечності.
Вплив середовища. На органи публічного управління різного рівня можуть впливати специфічні зовнішні сили, до яких перш за все слід віднести: виборців, політичні організації, громадські об’єднання. Важливо володіти ситуацією, не підпадати під примусовий контроль середовища.
Організаційне пристосування. Адміністративні структури, що мають розробляти і ухвалювати складні рішення, а також виконувати важливі завдання органів більш вищого ієрархічного рівня, можуть досягти стану “обмеженої раціональності”. Реакція на перебільшення спроможностей може виявлятися у не завжди об’єктивній диференціації внутрішньої структури з метою пристосування організації до складного середовища
Сприйнятливість до впливу. Існують засоби, за допомогою яких групи або окремі особи намагаються впливати на урядові постанови через безпосередні контакти з політиками та державними службовцями. До лобізму вдаються, як правило, групи тиску, що об’єднують певне коло осіб з метою відстоювання спільних інтересів.
Підвищені вимоги до раціональності рішень. Рішення, що приймаються органами державної влади та оформляються у вигляді різних актів, мають бути обґрунтованішими і раціональнішими, враховуючи їх обов’язковість та вплив на все населення, сфери діяльності, території. Це суттєво відрізняється від управлінських рішень на рівні комерційних організацій, що мають внутрішню спрямованість, обмежуються лише їх масштабами, не мають загальнообов’язкового значення для інших суб’єктів і об’єктів.
Колективна відповідальність. Члени Кабінету Міністрів України несуть групову відповідальність за вироблену урядову політику, її реалізацію та отримані результати. Якщо уряд втрачає довіру органу законодавчої влади, він мусить у повному складі піти у відставку.
Компетентність і професіоналізм державних службовців. Вимоги щодо високого рівня компетентності та професіоналізму керівників і спеціалістів органів публічного управління об’єктивно зумовлюються надто значними матеріальними та моральними втратами громадян країни від прийняття та здійснення хибних рішень.
Критерії результативності. При визначенні результативності діяльності органів публічного управління переважно використовуються правові та соціальні критерії, в той час як комерційні організації спрямовують свої зусилля на одержання прибутків, що свідчить про пріоритет економічних критеріїв.
Соціальна справедливість. Сподівання громадян на додержання органами публічного управління принципу соціальної справедливості мають справджуватися перш за все конче об’єктивним і чесним розподілом державних послуг і можливостей. Особливого значення та гостроти набуває забезпечення справедливого та рівноправного ставлення до найбільш вразливих верств населення.
Часова перспектива, тривалість перебування на посаді. Керівники органів державної влади мають більш обмежену часову перспективу для втілення своїх ідей чи програм, адже тривалість їх перебування на займаних посадах залежить від результатів виборів і змін в уряді. Це відволікає увагу від розробки стратегії розвитку об’єктів управління, не сприяє орієнтації керівної діяльності на довгострокову перспективу, стримує бажання йти на реалізацію непопулярних, хоч і конче необхідних заходів. На керівників комерційних структур такі обмеження не поширюються.
Правове середовище. Публічне управління здійснюється в умовах значно сильнішого впливу законодавства порівняно з управлінням комерційними організаціями. Закони визначають межі правового середовища, в якому мають здійснювати свою діяльність управлінські органи. Роль правового фактора значно підвищується на етапі побудови демократичного суспільства та переходу до ринкових відносин.
Переконування та керування. Переважне покладання на переконування зумовлено тим, що керівники органів публічного управління не завжди мають достатні повноваження для втілення в життя своїх курсів чи рішень. Розбіжність між владними повноваженнями та відповідальністю, що значно менше спостерігається в управлінні комерційними організаціями, спонукає державних керівників вдаватися до докладнішої аргументації своїх позицій, пошуку найбільш дійових і неординарних форм впливу або йти на компроміси для ухвалення передбачених заходів.
Специфіка системи добору персоналу. Відмінні особливості системи добору персоналу органів публічного управління полягають насамперед у тому, що організаційно-функціональні принципи державної служби визначені майже в 150 законодавчих та інших актах, які регламентують відносини державно-службового характеру. Передбачено специфічну систему планування робочих місць, існує своя політика, практика і процедури прийняття на державну службу, її проходження та звільнення.
Етика державної служби. До моральної свідомості та етичної поведінки державних службовців висуваються особливо високі вимоги, бо це суттєво впливає на уявлення громадян про можливий рівень довіри до органів влади. Основними напрямками підвищення етичного рівня вважаються: розвиток у державних службовців навичок аналізу етичних і ціннісних проблем; сприяння формуванню моральної свідомості; з’ясування причин прояву неетичної поведінки та застосування санкцій; підтримка довіри і впевненості громадськості в етичності державно-управлінської діяльності.
Відкритість (“прозорість”) державно-управлінських процесів, участь громадян. Відмінною рисою державно-управлінських процесів є значно більша їх відкритість при ухваленні рішень, істотніша увага та втручання громадськості. До основних форм прямої й непрямої участі громадськості в процесі публічного управління належать такі, як членство у політичних партіях, групах тиску і консультативно-дорадчих органах. Головним наслідком участі широкого кола громадян у цьому процесі є більша чутливість тих, хто приймає рішення, до їх потреб і сподівань. Це сприяє цінному обміну інформацією, налагоджує швидкий зворотний зв’язок між органами влади і тими колами населення, на яких безпосередньо (а іноді й дуже гостро) будуть позначатись ухвалені постанови чи програми. З іншого боку, політичні діячі та державні службовці мають при цьому нагоду впевнитися, що рішення, які обговорюються, враховують громадські запити і потреби та будуть сприйматися як законні й доцільні.
Роль преси та засобів масової інформації. Преса та засоби масової інформації справляють значний вплив на державні органи та їх рішення, виконують роль інформаторів широкої громадськості. Завдяки відносно легкому доступу до відомостей про державно-управлінську діяльність (порівняно з управлінням іншими структурами, де вони не завжди виправдано приховуються під виглядом “комерційної таємниці”), преса та засоби масової інформації, з одного боку, створюють сприятливі умови для об’єктивного та всебічного обговорення постанов і програм представниками партійних організацій, громадських формувань і всіма зацікавленими громадянами, спрямованого на подальше врахування різних позицій і міркувань при їх ухваленні, а з іншого, - іноді дають змогу групам тиску використовувати періодичні видання, радіотрансляційну мережу та телевізійні передачі для впливу на громадську думку з метою реалізації власних вузькогрупових інтересів.
Дата публикования: 2014-11-28; Прочитано: 3382 | Нарушение авторского права страницы | Мы поможем в написании вашей работы!
