Обмеження диспозитивних та змагальних прав: проблеми застосування

Найбільш абстрактні правила розгляду і вирішення судових спорів, які реалізуються у нормах процесуальних кодексів, називаються принципами (засадами) судочинства. Судочинство засноване як на загальних принципах, які не залежать від виду спеціалізованої юрисдикції, так і на особливих (галузевих) принципах окремих видів судочинства, що обумовлені предметом розгляду і специфікою завдання суду.

Діяльність адміністративних судів заснована як на загальних принципах судочинства, так і на галузевих принципах, тобто тих, що властиві тільки адміністративному судочинству (ст. 11 КАС). До загальних принципів судочинства, що втілені і в КАС, можна віднести принципи верховенства права, законності, рівності учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності, гласності і відкритості, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження судових рішень, обов’язковості судових рішень.

Водночас на відміну від цивільного судочинства, принципи верховенства права і законності мають в адміністративному судочинстві особливу вагу, а змістовне наповнення принципів змагальності та диспозитивності є дуже специфічним. Особливим (галузевим) принципом, властивим лише адміністративному судочинству є принцип офіційного з’ясування обставин у справі, або принцип офіційності. Такі відмінності в адміністративному судочинстві обумовлені предметом адміністративної юрисдикції (а це діяльність публічної адміністрації) та завданням адміністративного судочинства.

Значення принципів у тому, що їх втілення у судочинстві надає йому якості правосуддя і навпаки – ігнорування веде до порушення права на судовий захист і, як правило, до неправосудності судових рішень. Крім того, принципи є ціннісним орієнтиром для надання тлумачення правилам адміністративного судочинства при їх застосуванні, а також усунення прогалин у них.

Змагальність існує у судових процесах, де є рівноправні сторони. Вона полягає у процесі доведення перед судом особами, які беруть участь у справі, своєї позиції у справі (вимог та заперечень). Змагальність реалізується передусім через доказування, тобто підтвердження сторонами обставин, на які вони посилаються для обґрунтування своїх вимог чи заперечень, доказами. Адже саме сторонам найкраще відомі обставини у справі, саме вони найкраще знають, якими доказами ці обставини можна підтвердити.

Особливість адміністративного судочинства у тому, що обставини в адміністративній справі суд може встановлювати на підставі не лише доказів, зібраних сторонами або за їхньою ініціативою, а й доказів, зібраних судом з власної ініціативи.

Специфіка доказування в адміністративному судочинстві полягає у тому, що у справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб‘єкта владних повноважень обов’язок щодо доведення правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Тобто в адміністративних справах запроваджено презумпцію вини відповідача-суб‘єкта владних повноважень (ст. 71 КАС).

Особливість адміністративного судочинства, на відміну від цивільного судочинства, щодо забезпечення змагальності полягає у більш активній ролі суду. На суд покладено обов‘язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для всебічного і повного з‘ясування обставин у справі, зокрема щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (див. частину четверту статті 11 КАС). По-перше, це дає змогу врівноважити можливості людини, яка зазвичай необізнана у тонкощах юриспруденції, і суб‘єкта владних повноважень, а по-друге, предмет публічно-правового спору найчастіше стосується публічних інтересів – тобто інтересів широкого кола осіб. Суд повинен дослідити, як судове рішення може вплинути на ці інтереси, а не тільки на інтереси осіб, які беруть участь у справі.

Класичний принцип диспозитивності покладає на суд обов’язок вирішувати лише ті питання, про вирішення яких його просять сторони у справі (учасники спірних правовідносин). Суд позбавлений можливості ініціювати судове провадження, інакше він перетворився б з органу правосуддя у контролюючий орган.

За загальним правилом, як і в цивільному судочинстві, адміністративний суд вирішує тільки ті вимоги по суті спору, про вирішення яких клопочуть сторони, і він не повинен виходити за межі цих вимог. Інакше кажучи, суд зв’язаний предметом і розміром заявлених вимог.

Але на відміну від цивільного судочинства, правила адміністративного судочинства допускають випадок, коли суд може, навіть зобов‘язаний, вийти за межі вимог адміністративного позову.

Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Наприклад, позивач звертається з вимогою визнати незаконним положення нормативно-правового акта міністерства, яким порушується його суб‘єктивне право. Виходячи з принципу диспозитивності, адміністративний суд начебто не повинен перевіряти нормативно-правовий акт поза межами позовних вимог. Однак, здійснюючи системний аналіз положень правового акту, адміністративний суд може дійти висновку, що порушення права позивача зумовлене не тільки тим положенням нормативно-правового акта, на незаконності якого наполягає позивач, а й низкою інших положень цього акта а бо й іншим актом. Тому для повноти захисту права, яке відстоює позивач, суд повинен вийти за межі позовних вимог. Водночас суд не може визнавати нормативно-правовий акт чи його положення незаконними, якщо вони не порушують права позивача.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їхніх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі та які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їхні окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили (частина дев‘ята статті 171 КАС).

Диспозитивність в адміністративному судочинстві дещо обмежена і підконтрольна судові. Високий ступінь втручання суду обумовлений публічним характером спорів, підсудних адміністративним судам, який полягає зокрема у тому, що результати їхнього вирішення можуть мати значення не тільки для сторін, а для широкого кола осіб. Крім того, однією зі сторін в адміністративному процесі зазвичай виступає людина, не обізнана у тонкощах юриспруденції. Вона не завжди може розуміти правове значення своїх дій та на скільки вони відповідають її інтересам. Тому реалізація диспозитивних прав в адміністративному судочинстві перебуває під контролем суду. Метою такого контролю є захист прав, свобод, інтересів сторін та будь-яких інших осіб при розпорядженні сторонами своїми правами щодо заявлених вимог.

Так, суд не може прийняти відмову позивача від адміністративного позову, визнання адміністративного позову відповідачем, відмову стягувача від примусового виконання, а також визнати умови примирення сторін чи мирової угоди між учасниками виконавчого провадження в адміністративній справі, якщо внаслідок цього будуть порушені норми права або чиї-небудь права, свободи чи інтереси. Інакше кажучи, відповідальність за правомірність цих дій в адміністративному судочинстві покладена на суд, а не на сторони, як це прийнято у цивільному судочинстві (ст.ст. 51, 112, 113, 258 КАС).

Наприклад, орган місцевого самоврядування звернувся з адміністративним позовом про скасування акта місцевого органу виконавчої влади, посилаючись на те, що видання такого акта належить до виключної компетенції місцевого самоврядування. Під час судового розгляду позивач заявив про відмову від заявлених ним вимог. Якщо наявні у справі матеріали свідчать про те, що видання такого акта не належить до компетенції відповідача, визначеної законом, а зміст акта порушує права членів відповідної територіальної громади, то суд повинен відмовити у прийнятті відмови позивача від адміністративного позову і розглядати справу далі.

Ще одна специфіка диспозитивності в адміністративному судочинстві: на відміну від цивільного судочинства у ньому існує процесуальний інститут заміни неналежного позивача. Він полягає у тому, що коли із адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, суд може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача належним позивачем (див. частину першу статті 52 КАС). Наявність такого інституту в адміністративному судочинстві знову ж таки обумовлюється публічно-правовим характером спорів.

Наприклад, позивач оскаржує нормативно-правовий акт міністерства, яким насправді порушуються права та інтереси не позивача, а акціонерного товариства, акціонером якого є позивач. Суд повинен роз‘яснити це позивачеві. Якщо позивач погодиться на його заміну належним позивачем - акціонерним товариством, суд повинен повідомити про такий позов акціонерне товариство і можливість вступити у справу у ролі позивача, підтримавши заявлений акціонером позов. Акціонер у разі його заміни належним позивачем вибуває зі справи.

Якщо ж позивач не погоджується на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору. Суд повинен повідомити таку особу про наявність позову і право вступити у справу як третя особа із самостійними вимогами, заявивши адміністративний позов з подібними вимогами (див. частину другу статті 52 КАС). За наслідками розгляду справи суд відмовляє у задоволенні позову неналежному позивачу і при наявності законних підстав задовольняє позов третьої особи.

Особливим принципом в адміністративному судочинстві є принцип офіційності, який обумовлює основні відмінності адміністративного судочинства від цивільного. Офіційність полягає в активній ролі суду і за своїм змістом обмежує дію принципів змагальності і диспозитивності. Наявність принципу офіційності обумовлена специфікою публічно-правових відносин, яка полягає у тому, що в учасників таких правовідносин, як правило, нерівні можливості. Особливістю адміністративного судочинства вважається те, що у судовому процесі особі протистоїть потужний адміністративний апарат. У зв‘язку з цим у сторін заздалегідь складаються нерівні вихідні можливості. Щоб збалансувати їх, адміністративний суд повинен відігравати активну роль у судовому процесі з тим, щоб сприяти особі у захисті її прав. Тому адміністративний суд має вжити всіх передбачених законом заходів, щоб порушені владою права були захищені. Така роль суду обумовлена тим, що переважно саме з вини публічної адміністрації виникають конфлікти або вона не вжила достатніх заходів, щоб цьому запобігти. Принцип офіційності, інакше – розшуковий, або інквізиційний принцип, в адміністративному судочинстві характерний для багатьох європейських країн.

Як обмеження класичної змагальності, принцип офіційності проявляється у тому, що:

1) суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з’ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин (пункти 3 і 4 частини четвертої статті 111 КАС);

2) у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази, означивши їх (частина п‘ята статті 11, частина перша статті 114 КАС);

3) при потребі суд з власної ініціативи повинен виявити і витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає (частини четверта-п‘ята статті 11, частина четверта статті 65, частина п‘ята статті 71, пункти 1 і 3 частини другої статті 110 та ін. КАС);

4) суд може визнати обов‘язковим з‘явлення сторони чи третьої особи, якщо є необхідність заслухати її особисто (пункт 2 частини другої статті 110, стаття 120 КАС);

5) суд може визнати за необхідне дослідити докази щодо обставин, які визнаються сторонами, якщо у нього існує сумнів щодо достовірності цих обставин та добровільності їх визнання (частина третя статті 72 КАС);

6) під час допиту свідка суд може задавати йому питання в будь-який час, а не тільки після закінчення допиту особами, які беруть участь у справі, як це заведено у цивільному судочинстві (частина восьма статті 141 КАС).

Отже, адміністративний суд, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, має повністю встановити обставини справи, щоб ухвалити справедливе та об‘єктивне рішення. І це не дивно, адже майже завжди судові рішення в адміністративних справах так чи інакше стосуються публічних інтересів. При цьому публічні інтереси не слід змішувати з інтересами державних органів, органів місцевого самоврядування, окремих посадових осіб. Це можуть бути інтереси широкого кола осіб, прав та свобод яких стосується правовий акт, що став предметом судового розгляду. Або інтереси платників податків, які не зацікавлені нести тягар відшкодування з бюджету збитків тільки через те, що державний орган чи орган місцевого самоврядування недобросовісно поставився до ведення справи в суді.

У КАС принцип офіційності сформульовано як принцип офіційного з‘ясування всіх обставин у справі. Однак насправді принцип офіційності стосується не тільки з‘ясування обставин у справі, а й сфери диспозитивності сторін. Як обмеження класичної диспозитивності, принцип офіційності проявляється у тому, що:

1) суд у разі відмови позивача від адміністративного позову, визнання відповідачем адміністративного позову або досягнення сторонами примирення повинен перевірити, чи не суперечитиме це закону та чи не порушуватиме чиї-небудь права, свободи чи інтереси (частина четверта статті 51, частина четверта статті 112, частина третя статті 113 КАС);

2) суд повинен з власної ініціативи вжити заходи забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також, якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб‘єкта владних повноважень (частина перша статті 117 КАС);

3) суд уповноважений вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять (частина друга статті 11 КАС);

4) суд у разі укладення мирової угоди або відмови стягувача від примусового виконання на стадії виконання судового рішення повинен перевірити, чи не суперечитиме це закону та чи не порушуватиме чиї-небудь права, свободи чи інтереси (частина четверта статті 262 КАС).

Відкривши провадження в адміністративній справі, деякі суди вимагають від відповідача подати заперечення проти адміністра­тивного позову, чим порушують принцип диспозитивності.

Зокрема, суди в ухвалі про відкриття провадження в адміністративній справі нерідко зобов'язують відповідача подати заперечення проти адміністративного позову. Однак, згідно з частиною другою статті 51 КАСУ, подати заперечення проти адміністративного позову є правом, а не обов'язком відповідача. Ознайомившись із адміністративним позовом, відповідач може також визнати адміністративний позов, що виключає по­дання ним заперечення проти позову. Крім того, жодне положення КАСУ не покладає на відповідача обов'язок подати письмові заперечення у разі незгоди з позовними вимогами - це його право. Висуваючи вимогу пода­ти заперечення проти адміністративного позову, суди порушують прин­цип диспозитивності, який, зокрема, полягає у тому, що сторони розпоря­джаються предметом спору на свій розсуд (цей елемент принципу диспо­зитивності опосередковано виражений у частині третій статті 1 ї КАСУ).

Для уникнення подібних порушень в ухвалі про відкриття провадження в адміністративній справі потрібно зазначати:

«Запропонувати відповідачу у разі невизнання адміністративного позову подати до «_»________________ 20_____ р. письмові заперечення проти позову та докази, які у нього є».

Таке формулювання не порушуватиме принцип диспозитивності і відповідатиме вимогам частини четвертої статті 107 КАСУ, відповідно до яких в ухвалі про відкриття провадження в адміністративній справі суд, зокрема, пропонує відповідачу подати у визначений строк письмові запе­речення проти позову та докази, які у нього є.

Вирішуючи питання про відкриття провадження окремі суди зо­бов'язують позивача додатково залучити до участі у справі інших осіб, чим порушують принцип диспозитивності адміністративного процесу.

Приклад. Суд залишив заяву без руху та поклав на позивача обов’язок залучити до справи третю особу і надати суду копію позовної заяви для надіслання такій третій особі. Таким чином, суди обмежують позивачів у розпорядженні своїм пра­вом на судовий захист. У наведеному прикладі суд наперед вирішив пи­тання про матеріальні відносини, які мають бути предметом судового з'ясування, про осіб-учасників цих відносин. Ще не відкривши провад­ження у справі, суд одразу взявся до оцінки обставин спірних правовідно­син. Він також не зважив, що треті особи можуть бути залучені лише у справі, у якій відкрито провадження (частина друга статті 53 КАСУ). На подібні помилки судів перших інстанцій реагують апеляційні суди і пра­вильно орієнтують нижчі суди на необхідність дотримання статті 111 КАСУ (вирішення питання про склад осіб, які братимуть участь у справі), статті 52 КАСУ (вирішення питання про заміну неналежного відповіда­ча).

Розпорядження диспозитивними та змагальними пра­вами здійснюється за вільним розсудом особи, яка бере участь у справі, з урахуванням обмежень, прямо передбачених Кодексом.

Зустрічаються випадки, коли суди зобов'язують сторони з'яви­тися на попереднє судове засідання. Така вимога є порушенням прин­ципу змагальності.

Участь у попередньому судовому засіданні є правом сторони, а не обов'язком.

Частина третя статті 49 КАСУ передбачає права особи, які дають їй можливість відстоювати свою позицію перед судом. У ході попереднього судового засідання сторона може скористатися окремими із цих прав - надати усні пояснення, подати письмові докази, заявити клопотання. Учинення цих процесуальних дій є правом, а не обов'язком особи, яка бе­ре участь у справі. Призначаючи попереднє судове засідання, суд не має права викликати сторону, і визнавати її особисту участь у засіданні обов'язковою (пункт 2 частини другої статті 110, частина друга статті 111 КАСУ). Такі судові рішення можуть ухвалюватися з метою забезпечення участі сторони лише у судовому засіданні.

Невиконання стороною вимоги суду про прибуття на попереднє судове засідання не може бути підставою для застосування до неї негативних правових наслідків - приводу (стаття 272 КАСУ) тощо та не є перешкодою для провадження у справі - суд не має права відкласти попереднє судове засідання чи оголосити у ньому перерву.

4. Проблема тлумачення принципів офіційності та верховенства права при обмеженні позивача у реалізації права на судовий захист. Проблемні питання виходу за межі позовних вимог. Суди першої інстанції у мотивувальній частині постанови інколи відмовляються застосовувати підзаконні нормативно-правові акти че­рез їх невідповідність законам. Використовуючи незаконне тлумачення принципу офіційності, апеляційні суди оцінюють таку позицію судів першої інстанції як вихід за межі позовних вимог.

Зокрема, суд апеляційної інстанції угледів у такій оцінці нор­мативно-правового акту вихід за межі вимог і лише через це скасував постанову суду першої інстанції.

Суд першої інстанції, даючи таку оцінку нормативно-правовому акту, виконав свій обов'язок - добрав норму, яку слід застосу­вати (пункт 3 частини першої статті 161 КАСУ). До того ж у постанові місцевого суду було належним чином реалізовано частину четверту статті 9 КАСУ: у разі невідповідності нормативно-правового акта Кон­ституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту має бути застосований правовий акт, який має вищу юри­дичну силу.

Рекомендація: Результатом виходу за межі позовних вимог є лише той висновок суду, який викладений у резолютивній частині рішення. До­води суду у мотивувальній частині постанови самі по собі не можуть свідчити про використання судом даного процесуального інституту.

Також наглядною є така справа, коли суд протиправно відмовився застосувати закон і прийняв своє рішення на постанові Кабінету Міністрів України, що була прийнята із виходом за межі повноважень, передбачених цим законом.

Приклад. Особа, яка постійно проживає на території зони гарантованого (добровільного) відселення, звернулася із адміністративним позовом до управління праці та соціального захисту населення відповідної райдержадміністрації та районного управління Пенсійного фонду України. Вона просила стягнути з відповідачів забор­гованість із виплат допомоги у зв'язку з обмеженням споживання про­дуктів харчування місцевого виробництва та підвищеної пенсії як не­працюючому пенсіонеру. Суд апеляційної інстанції у задоволенні позов­них вимог відмовив. Його рішення грунтується на двох основних дово­дах. Перший полягав у тому, що стаття 62 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорно­бильської катастрофи» уповноважує Уряд України роз'яснювати поря­док здійснення виплат. Кабінет Міністрів України на реалізацію цього повноваження визначив розміри виплат в абсолютних величинах. Однак, ці розміри були визначені без урахування розміру мінімальної за­робітної плати, що вимагалося іншими нормами даного Закону (статті 37, 39). У постанові суду є посилання на ці норми, разом із тим він не навів свого ставлення до співвідношення між ними. Фактично суд виз­нав за Урядом право визначати не лише порядок здійснення виплат, але й їхній розмір.

Відповідна постанова Уряду могла бути застосована судом лише у то­му випадку, якщо б вона була прийнята Кабінетом Міністрів у межах йо­го повноважень, що передбачені законом (частина третя статті 9 КАСУ). Тут вихід вищим органом виконавчої влади за межі повноважень є оче­видним, адже згаданий Закон прямо обмежує права Уряду лише роз'яс­ненням порядку здійснення виплат.

За даних обставин суд мав встановити невідповідність постанови Кабінету Міністрів законові і застосувати його норми. Зреш­тою, у більшості випадків суди дотримуються саме такої позиції при вирішенні аналогічних справ, виходячи із пріоритету законів над урядо­вими нормативно-правовими актами.

5. Критерії оцінювання адміністративних актів суб'єктів владних повноважень: проблеми застосування. Предметом судового розгляду в адміністративних справах переважно є рішення (нормативно-правові акти чи правові акти індивідуальної дії), дії або бездіяльність суб‘єктів владних повноважень, крім випадків, коли стосовно таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС). Завдання адміністративного суду полягає у перевірці правомірності (легальності) таких рішень, дій чи бездіяльності з огляду на чіткі критерії, які зазначені у частині третій статті 2 КАС.

Ці критерії хоч і адресовані суду, але вони одночасно є вимогами і для публічної адміністрації, адже ігнорування цих вимог може призвести до програшу адміністрації у справі.

Зазначені критерії важливі не тільки для такої категорії спорів як спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності. Вони обов’язкові для всіх спорів, що вирішують адміністративні суди й в яких предметом перевірки є рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, зокрема й для спорів, що виникають з відносин публічної служби, спорів між суб’єктами владних повноважень тощо.

Проте дуже важливо, щоб адміністративний суд не втручався у вільний розсуд (дискрецію) суб’єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Наприклад, суд не повинен вирішувати, яким повинен бути план забудови міста, які ліхтарі встановити у центральному парку, які пільги додатково надати за рахунок місцевого бюджету ветеранам війни тощо. Це не є завданням адміністративного судочинства. Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління та місцевого самоврядування, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходе за межи завдання адміністративного судочинства.

Це не заперечує можливості адміністративного суду перевірити, наприклад, чи сумісні справжні цілі рішень, дій чи бездіяльності адміністрації із метою наданого законом повноваження. Так, у випадку, коли місцева влада приймає рішення провести ремонт на громадському майдані, де відбуваються законні акції протесту, для того, щоб їм перешкодити, хоча потреби у такому ремонті немає, адміністративний суд повинен визнати таке рішення зловживанням дискреційними повноваженнями, яке порушує конституційні права громадян.

Серед вимог частини третьої статті 2 КАС України є обов'язок суду пе­ревіряти, чи діяв орган влади на підставі повноважень, що передбачені за­коном. У мотивувальній частині рішення судам необхідно вказувати норму закону, яка визначає зміст компетенції суб'єкта владних повноважень у спірних правовідносинах.

Суди належним чином досліджують обгрунтованість оскар­женого рішення шляхом оцінки тих доказів, які суб'єкт владних повноважень-відповідач не взяв до уваги, хоча повинен був це зроби­ти.

У справі щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів влад­них повноважень пункт 2 частини третьої статті 2 КАСУ покладає на суд обов'язок перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). В окремих випадках суб'єкти владних повноважень ґрун­тують своє рішення на документі, який вони вважають єдино допустимим доказом у справі щодо особи.

Приклад. Платник податку звернувся до суду із вимогою визнати недійсними податкові повідомлення-рішення про застосування штрафних санкцій за затримку сплати узгоджених сум податкового зобов'язання з податку на додану вартість. Позивач при цьому поси­лався на те, що державна податкова інспекція порушила порядок про­ведення перевірки, внаслідок чого покладення на нього обов'язку зі спла­ти штрафу не відповідає законові. Суд першої інстанції погодився із обгрунтуванням позивача та відмовився визнати акт перевірки, про­веденої всупереч встановленій процедурі, доказом факту порушення позивачем податкового законодавства. Суд апеляційної інстанції зали­шив постанову суду першої інстанції без змін. Суд касаційної інстанції подав ще один довід протиправності дій відповідача - згідно із чинним законодавством акт перевірки не є єдино можливим допустимим дока­зом факту порушення податкового законодавства. Відповідні обставини, за висновком Вищого адміністративного суду України, можуть також бути встановлені на підставі податкових декларацій платника податку, карток його особового рахунку, розрахунку штрафних санкцій.

Із такою позицією суду касаційної інстанції слід погодитись. Жоден із податкових законів не передбачає, що податкові повідомлення-рішення про застосування штрафних санкцій можуть складатись податковими інспекціями лише на підставі результатів перевірок. Відсутність цього по­ложення у законах «компенсована» пунктами 10,11 Інструкції про порядок застосування штрафних (фінансових) санкцій органами державної подат­кової служби, затвердженої Наказом Державної податкової адміністрації України від 17 березня 2001 року № 110. Факти порушень податкового законодавства посадова особа органу державної податкової служби повинна оформляти актом перевірки. І лише за результатом роз­гляду матеріалів таких перевірок керівники податкових органів можуть приймати податкові повідомлення-рішення або рішення про застосування штрафних (фінансових) санкцій. Однак наведені положення, на нашу дум­ку, не перешкоджають застосуванню суб'єктом владних повноважень інших засобів доказування з метою встановлення обставин порушення. Ад­же частина четверта статті 70 КАСУ вказує, що допустимість доказу для доведення певної обставини має бути прямо передбачена законом. Наказ ДПА лише на підзаконному рівні визначає порядок діяльності відповідних органів виконавчої влади. Тому суб'єкт владних повноважень зобов'язаний узяти до уваги інші засоби доказування з метою встановлення наявності чи відсутності факту податкового порушення.

При дослідженні обґрунтованості оскарженого рішен­ня суд має оцінити всі обставини, які мали значення для його прийняття, у тому числі і ті, які протиправно не були взяті до уваги відповідачем.

Право особи на участь у процесі прийняття суб'єктом владних повноважень рішень є однією із ключових гарантій реалізації її прав у сфері публічної адміністрації. В окремих випадках суди не досліджують факт належного виконання суб'єктом владних повноважень цієї га­рантії, чим порушують право особи на ефективний судовий захист.

У пункті 1 частини третьої статті 2 КАСУ одним із елементів закон­ності зазначено дотримання належного способу прийняття актів чи вчи­нення дій. У відповідних випадках закон передбачає участь заінтересова­ної особи у процедурах діяльності суб'єкта владних повноважень. Оціню­ючи правомірність такої діяльності, суд має перевірити, чи був залучений до неї позивач (пункт 9 частини третьої статті 2 КАСУ).

Приклад. Згідно із пунктом 5 статті 121 Конституції України на про­куратуру покладено нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої вла­ди, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. На практиці зустрічались справи оскарження біженцем рішення Державного комітету України у справах національностей та міграції, яким за поданням прокурора скасовувався статус біженця, на­даний особі. Про таке скасування позивач дізнався через декілька років. Правовий акт, прийнятий за участю заінтересованої особи, має скасовуватись також за її участю.

Процедура скасування суб'єктом владних повнова­жень рішень є тотожною процедурі прийняття такого рішення, якщо за­кон не передбачає іншого. Суд має взяти до уваги це положення при оцінці протиправності оскарженого рішення.

Непроведення судом перевірки розсудливості рішення (діяння) суб'єкта владних повноважень порушує пункт 6 частини третьої статті 2 КАСУ та може привести до прийняття незаконної та необгрунтованої постанови. У своїй діяльності суб'єкти владних повноважень мають обирати найбільш оптимальний варіант організації виконання обов'язків.

Рішення (дію) суб'єкта владних повноважень можна вважати розсудливим, якщо воно може привести до виконання завдань, які поставлені перед відповідним суб'єктом владних повноважень.

На практиці зустрічаються випадки неврахування судами принципу своєчасності рішення чи дії суб'єкта владних повноважень (пункт 10 частини третьої статті 2 КАСУ).

Закон у відповідних випадках визначає момент вчинення учасниками публічних правовідносин необхідної чи дозволеної дії певним періодом часу. Конкретний момент вчинення дії може бути визначений суб'єктом владних повноважень на основі адміністративного розсуду. Однак, певні обставини накладають додаткові обмеження при застосуванні адміністра­тивного розсуду.

Суд має взяти до уваги обставини індивідуальної адміністративної справи та умови її провадження суб'єктом владних повноважень-відповідачем з метою оцінки своєчасності прийняття (вчинен­ня) оскарженого особою рішення (діяння). Якщо ж суд розглянув цей критерій правомірності, то результати оцінки мають бути викладені у мо­тивувальній частині постанови суду.

6. Питання застосування практики європейського суду з прав людини в адміністративному судочинстві України. Стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у якості першочергових завдань адміністративного судочинства виділяє, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. Іншими словами, адміністративне судочинство постає у якості захисника прав та свобод особи від порушень з боку держави. Таким же захисником по суті є і Європейський суд з прав людини, який виступає взірцем дотримання загальновизнаних прав та свобод людини з боку тієї чи іншої держави, охоплюючи у тому числі і порушення у сфері публічно-правових відносин між конкретною державою та особою.

При застосуванні практики Європейського суду з прав людини (далі - Практика), як актів які конкретизують та тлумачать стислі положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, особливу актуальність набувають питання стосовно місця, ролі та значення відповідної Практики, в правовій системі України. Серед вчених та дослідників, дискусійним залишається питання стосовно визнання та найголовніше застосування Практики Європейського суду з прав людини у якості джерела права. Саме вищезгадані положення і обумовлюють актуальність поставленої проблеми.

Стосовно застосування практики Європейського суду з прав людини в судочинстві України в загалом і в адміністративному судочинстві зокрема, існує ряд наукових праць вчених та дослідників, які у своїх дослідженнях висвітлювали відповідні питання. Серед таких дослідників можна виділити: В. Лутковську, О.В. Колісник, М.Л. Бєлкіна, Ю.Л. Бєлкіну, І. Ільченко, С.В. Шевчук, В.П. Кононенко, П.М. Рабинович та інші. Між тим, в Україні, недостатньо розгорнутих, повних наукових досліджень стосовно питань застосування практики Європейського Суду з прав людини вітчизняними судами. Саме такий сучасний стан розробки, відповідної проблемної ситуації, обумовлює необхідність у її подальшому вдосконаленні.

Кодекс адміністративного судочинства України, першим і поки що єдиним, серед усіх інших вітчизняних процесуальних законів закріпив обов’язок суду при вирішенні конкретної справи застосовувати принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Але, український законодавець, не зупинився на досягнутому визначивши у Законі України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», правову природу рішень Європейського суду, закріпивши обов’язок вітчизняного суду застосовувати їх у якості джерела права. В науці існують декілька основних позицій стосовно даного питання. Так, деякі науковці зазначають що рішення ЄСПЛ, є класичними судовими прецедентами, які повинні визнаватися державами, які ратифікували Конвенцію у якості джерела права. Інша точка зору полягає у тому що, рішення ЄСПЛ, не є прецедентами, а їх потрібно сприймати у якості правозастосовних актів. Науковці, які дотримуються третьої точки зору, визнають рішення ЄСПЛ, у якості джерела тлумачення Конвенції.

Україна, як зазначалося раніше, пішла шляхом визнання практики ЄСПЛ, у якості джерела права. Але така позиція йде в протиріч з постулатами континентальної правової системи, до якої більш за все тяготіє Україна і згідно з якою, судовий прецедент, не є джерелом права. Крім того, така позиція суперечить Конституції України, згідно з якою, частиною національного законодавства України є лише міжнародні договори, ратифіковані Україною, але не як не міжнародні судові прецеденти. Доцільніше було б визначити правову природу рішень ЄСПЛ, у якості джерела тлумачення Конвенції. На користь цього говорять наступні аргументи: по-перше, до компетенції ЄСПЛ, віднесене лише застосування та тлумачення положень конвенції, але не в якому випадку не правотворча діяльність; по-друге, відповідно до деклораторної теорії судового прецеденту, суд не творить право, воно вже існує, а судові органи лише толкують та застосовують його при вирішенні конкретних справ; По третє, не можливо не відмітити досвід розвинутих Європейських країн, у вирішенні питання визначення правової природи рішень ЄСПЛ, більшість з яких сприймають рішення ЄСПЛ, саме як джерело тлумачення (Німеччина).

Виходячи з вищенаведеного, більш доцільним було б законодавче закріплення застосування практики ЄСПЛ, саме у якості джерела тлумачення Конвенції. Що в свою чергу, вимагає внесення змін до деяких нормативних актів, а саме статтю 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», необхідно було б викласти у наступній редакції: «Суди при розгляді справ застосовують Конвенцію у якості джерела права, у відповідності до Практики Суду, офіційного джерела її тлумачення». У частині 2 статті 8 Кодексу адміністративного судочинства, уточнити формулювання, виклавши її у наступній редакції: «Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, як офіційного джерела тлумачення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року».

Відповідне викладення зазначених норм, дає можливість, уніфікувати вітчизняне законодавче регулювання правової природи рішень ЄСПЛ. А також сприяє однаковому розумінню та застосуванню практики ЄСПЛ судами України при вирішенні конкретних справ, з судовими органами інших Європейських країн, які відносяться до континентальної системи права, до якої за більшістю ознак віднесена і Україна.

Дискусійним, серед вчених, також залишаються питання стосовно ролі та значення практики Європейського суду з прав людини в тому числі і в адміністративному судочинстві України. Серед основних точок зору можна виділити наступні. Так, В. Лутковська концентрує увагу на тому, що з моменту вступу у силу Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», юристи можуть звертатися до суду з позовом до держави Україна або до державного органу України, обґрунтувавши свої вимоги нормами Конвенції в трактуванні Європейського суду з прав людини, тобі ж безпосередньо застосовуючи практику останнього. Така можливість на нашу думку, підкреслює позитивне значення застосування практики Європейського суду з прав людини в судочинстві України.

В свою чергу, також гостро постає питання стосовно застосування практики ЄСПЛ, у ситуаціях коли вона суперечить внутрішньому законодавству України. Запропоновується позиція, згідно з якою, у разі протиріччя внутрішнього законодавства з практикою ЄСПЛ, пріоритет повинен віддаватися саме останній. Таку позицію, можна обґрунтувати тим, що такі дії судів будуть визначати пріоритет міжнародних правових актів над внутрішніми, а також за умови звернення учасників певного судового провадження до ЄСПЛ, останній застосовуючи свою власну практику, визнає рішення українського суду, таким що не відповідає Конвенції. А це, в свою чергу буде доказом невідповідності в даному випадку внутрішнього законодавства нормам Конвенції.

До провідних аспектів ролі та значення застосування практики ЄСПЛ, можна віднести наступні, а саме, уніфікація судової практики в межах України, впровадження в українське судочинство європейських стандартів прав людини, включення до системи судочинства України європейського досвіду захисту прав та свобод людини, який і знаходить своє втілення у рішеннях ЄСПЛ. Крім того, врахування під час здійснення правосуддя українськими судами рішень ЄСПЛ, ухвалених щодо різних країн, дозволить розширити та конкретизувати розуміння положень Конвенції, а відповідно і підвищить ефективність захисту та відновлення порушених прав та інтересів людини в Україні, у тому числі і у сфері публічно-правових відносин, з огляду на завдання адміністративного судочинства.

Використані джерела:

1. Авер’янов В. Адміністративне право України. Академічний курс. Підруч.: у 2-х томах: Том 1. Загальна частина / Під ред. В.Б. Авер’янова. - К.: Юрид. думка, 2004. - 584 с.

2. Авер’янов В., Лук’янец Д., Педько Ю. Кодекс адміністративного судочинства України: необхідність і шляхи усуненннння концептуально-понятійних вад // Право України. - 2006. - №3. - С.7-12.

3. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. - М.: Спарк, 2003. - 464 с.

4. Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). - М.: Юридическая литература, 1976. - 200 с.

5. Косач Н.Є. Щодо визначення суб’єкта, який виступає обов’язковою стороною у справі адміністративної юрисдикції / Правничий часопис Донецького унiверситету. - 2007. - №2(18). - С. 222-225.

6. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). - М.: Юридическая литература, 1972. - 280 с.

7. Основи адміністративного судочинства в Україні // За заг. ред. Александрової Н.В., Куйбіди Р.О. - К.: Конус-Ю, 2006. - 256 с.

8. Перепелюк В.Г. Адміністративне судочинство: проблеми практики. – К.: Конус-Ю, 272 с.

9. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под.ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. - М.: Норма, 2001. - 616 с.

10. Общая теория государства и права: Академический курс в 2-х томах. / Отв.ред. проф. М.Н. Марченко. Том 1.Теория государства. - М.: Зерцало, 1998. - 416 с.

11. Шувалов И.И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимость комплексного исследования. - М.: Норма, 2005. - 144 с.