Государственные трансфертные платежи и государственные закупки как встроенные стабилизаторы экономики

Реализуя дискреционную фискальную политику, правительство в целях расширения (сжатия) совокупного спроса, регулярно принимает специальные решения в области налогов и государственных расходов. При этом сознательное регулирование объема ВВП, занятости населения и общего уровня цен обеспечивается путем целенаправленного создания либо бюджетного дефицита (в фазе кризиса), либо бюджетного профицита (в фазе подъема). Если же фискальные власти делают выбор в пользу недискреционной политики, то эти два противоположных типа бюджетного неравновесия – дефицит государственного бюджета или бюджетный излишек – с определенной регулярностью возникают в национальной экономике как бы автоматически – посредством заблаговременного включения в экономическую систему страны ее парламентом некой совокупности стабилизаторов, своего рода «автопилотов», неизменно возвращающих данную систему в устойчивое состояние при любом изменении внешних условий. Встроенный (автоматический) стабилизатор – экономический механизм, позволяющий сглаживать амплитуду циклических колебаний уровня занятости и выпуска без частых корректив экономической политики, без регулярного вмешательства законодательной власти в хозяйственную жизнь страны. В роли таких стабилизаторов выступают действующие в обществе правила, нормы, которые предусмотрены властью заранее и введены в законодательные акты, регламентирующие хозяйственную деятельность.

Ведущим встроенным стабилизатором экономики является налоговая система. При ее грамотном построении в условиях циклического подъема экономики и роста облагаемых доходов населения в бюджетную систему (без всяких изменений заранее установленных законодательной властью на длительный срок ставок прямых и косвенных налогов) начинают более мощным потоком поступать подоходные налоги, отчисления на социальное страхование, налоги на прибыль корпораций, налоги на потребление и т.п. Вследствие снижения располагаемых доходов населения и автоматического появления бюджетного излишка серьезно тормозится рост потребительских расходов домохозяйств, инвестиций фирм, и это неминуемо оказывает сдерживающее влияние на экономическую конъюнктуру и предотвращает наступление инфляционного бума. А во время циклического спада налоговые поступления в бюджет, наоборот, резко сокращаются: доходы значительной части населения опускаются ниже прожиточного минимума, а те экономические субъекты, кто остался “на плаву”, перечисляют государству в виде прямых и косвенных налогов меньший процент своих доходов. Автоматически возрастающий в этих условиях циклический дефицит госбюджета имеет своей оборотной стороной то, что налоговый пресс в стране временно смягчается, и большая часть национального дохода остается у домохозяйств и фирм. А это помимо поддержания социальной стабильности в обществе открывает дополнительные возможности наращивания их потребительского и инвестиционного спроса, обновления основного капитала и, тем самым, выхода из кризиса.

Рассмотренный автоматически действующий (разумеется, лишь после его сознательного построения правительством) механизм может быть графически охарактеризован в виде двух наслаивающихся друг на друга синусоид, одна из которых (отражающая циклически колебания налоговых доходов бюджета Т) имеет большую амплитуду колебаний, нежели другая (которая описывает флуктуации облагаемых доходов Y).

Для эффективного использования налогов в качестве встроенного стабилизатора необходимо достижение высокой степени реакции налоговой системы на конъюнктуру. В соответствии с теорией эластичности налоговой системы средние ставки налога в условиях инфляционного бума должны быть настолько высоки, чтобы они могли быстро затормозить такой подъем. А в условиях рецессии средний уровень ставок должен быть столь невелик, чтобы низкий налоговый гнет открывал фирмам возможность скорейшего обновления основного капитала, а домохозяйствам – шанс существенно не подорвать свою потребительскую активность. Важнейшими показателями степени встроенной стабильности национальной экономики являются относительные величины циклических бюджетных дефицитов и излишков, выполняющих в различных фазах делового цикла функции, соответственно, стимулирующих или сдерживающих «амортизаторов» колебаний совокупного спроса, которые в противном случае способны войти в «резонанс».

Показатель эластичности налоговой системы определяется отношением процентного изменения налоговых поступлений к процентному изменению объема национального дохода (или отношением их абсолютных показателей). Например, эмпирическим путем было установлено, что степень налогового реагирования в экономике ФРГ составляет 1.5. Это значит, что повышение (понижение) национального дохода как налоговой базы на 1% обусловливает рост (сокращение) суммы поступлений от налогов в 1,5%.

Степень реакции налоговой системы на конъюнктуру зависит от самой ее структуры. Различные налоги обладают различной степенью конъюнктурной эластичности. Наибольшей степенью гибкости обладает подоходный налог, поскольку в мировой практике он взимается обычно по высокопрогрессивной шкале. Несколько меньше это свойство выражено у налога на прибыль, обычно собираемого по пропорциональным (а иногда и регрессивным) ставкам. Доходная эластичность налогов на потребление близка к единице (с учетом динамики предельной склонности к сбережению). Степень реакции на конъюнктуру у налога на имущество еще ниже - в связи с пропорциональной шкалой обложения и относительной независимостью налоговых платежей от доходов обладателей недвижимости. Поэтому для повышения уровня эластичности налоговой системы и эффективного выполнения ею функций встроенного стабилизатора национальной экономики, необходимо повысить удельный вес прямых платежей в бюджет (прежде всего, подоходного налога и налога на прибыль корпораций) в налоговой системе государства за счет сокращения доли косвенных изъятий.

Другим способом укрепления встроенной стабильности экономики выступает повышение общего уровня цен при отсутствии индексации налоговых порогов (то есть налоговых ставок, за пределами которых налогоплательщики обязаны отдавать большую часть своего дохода государству), которое само по себе может привести к возрастанию налоговой нагрузки на экономику и предотвратить инфляционный бум. Так, в США фактический уровень налогообложения семьи со средним доходом возрос с 17% в 1965 г. до 28% в 1980 г., поскольку повышение цен (а значит, и номинальных доходов) автоматически переводило этих представителей «среднего класса» в более высокую категорию налогоплательщиков. И такое перераспределение национального дохода между государством и населением (чреватое, впрочем, обострением социальных конфликтов) явилось немаловажным фактором торможения инфляции. Ограничению инфляции содействует и стремление правительства противодействовать индексации трансфертных программ, а также индексации цен на товары, приобретаемые в рамках госзаказа, что через механизм инфляционного налога обесценивает средства, поступающие от государства домохозяйствам и фирмам, и тем самым – через сжатие их потребительского и инвестиционного спроса – заметно ослабляет инфляционное давление на национальную экономику. В условиях же дефляции и усиливающейся безработицы доходная часть бюджета резко сокращается, а расходная растет - в том числе по причине роста реальных величин государственных закупок и трансфертных платежей.

Встроенным стабилизатором при циклических перепадах экономики является также система государственных трансфертных платежей (пособий по безработице и других социальных выплат). В период подъема увеличение реального объема производства и снижение уровня безработицы автоматически - в соответствии с заранее зафиксированными парламентом “правилами игры” - сокращает расходы правительства на разнообразные социальные пособия. Возрастающие в результате роста заработной платы социальные отчисления направляются в некий резервный фонд, формирование которого является тормозящим развертывание инфляционных процессов фактором. В условиях же спада - когда на “пульте управления” в правительстве “загорается лампочка”, означающая запредельное падение уровня жизни населения - автоматически расширяются программы государственных трансфертных платежей на поддержку социально уязвимых слоев населения. Расходование ранее сформировавшегося резервного социального фонда поддерживает совокупный спрос и тем самым ослабляет возможное падение ВВП. Например, в случае нарастания безработицы и потери заработка сокращается потребительский спрос населения, что способно породить негативный мультипликативный эффект на динамику объема производства. Но если потерявшие рабочие места люди - без специальных указаний на то правительства, а просто в соответствии с давным-давно принятым законом – сразу же начинают получать пособие, то направление действия данного мультипликативного эффекта может кардинальным образом измениться. Столь же эффективно поддерживает спрос и такое правило, как автоматическое предоставление права на получение пенсии лицам, достигшим определенного возраста или досрочно ушедшим на покой в обстановке массовой безработицы. Не менее важную социальную нагрузку несет в себе и закон о минимальной заработной плате, которая устанавливается директивно и препятствует чрезмерному падению доходов лиц наемного труда в депрессивный период.

В этом случае темпы сокращения доходов домохозяйств оказываются заметно меньше скорости падения объема ВВП. И если правительству удастся избежать чрезмерного дефицита своего бюджета (и ускорения инфляционных процессов), то в экономике с мощной трансфертной поддержкой социально уязвимых слоев населения неизбежно возобладает экономический рост. Еще в начале ХIХ века С. Сисмонди рассматривал в качестве мощного стабилизатора экономики присутствие в ее социальной структуре так называемого «праздного класса», который своим дополнительным спросом способен компенсировать нехватку покупательной способности у наемных работников и предпринимателей. Практическую же свою реализацию данный взгляд впервые получил – хотя и в заметно измененном виде - в рамках известного «курса Рузвельта».

К числу автоматических стабилизаторов мощно отнести и государственные программы помощи фермерам: правительственные закупки излишков сельскохозяйственной продукции автоматически нарастают при запредельном падении цен на нее вследствие перепроизводства. Когда же надвигается сопровождающая экономический рост инфляция, эта продукция как бы сигналу компьютера “выбрасывается” из государственных запасов на рынок, и избыток денег поглощается последним. Значимым встроенным стабилизатором экономики с гипертрофированно развитым сырьевым сектором может стать стабилизационный фонд. Самопроизвольно расширяющийся в период благоприятной ценовой конъюнктуры на мировых рынках топлива и сырья – из-за стремительного нарастания поступлений в госбюджет от ресурсных налогов (например, налога на добычу полезных ископаемых, экспортных пошлин на сырую нефть),- он заметно ослабляет остроту инфляционных проблем национального хозяйства. И, наоборот, в условиях резкого падения мировых цен, когда страна способна оказаться на «дне» финансового кризиса, накопленные в фонде ресурсы приходится (в соответствии с действующим законодательством) тратить на решение ее острых социально-экономических задач, что поддерживает макроэкономику на «плаву», не позволяет ей в обстановке сжавшегося частного спроса серьезно сократить объем ВВП, доходов и занятости населения.

Домохозяйства имеют и свои собственные встроенные стабилизаторы, связанные с резким увеличением (сокращением) уровня их сберегательной активности в фазах подъема (спада) национальной экономики – при относительном постоянстве уровня потребления. Такая инертность склонности к потреблению есть отражение естественного стремления семей к поддержанию привычного для них жизненного уровня независимо от циклических колебаний дохода. В результате в кризисную полосу развития экономики сохраняющийся потребительский спрос домохозяйств поддерживает ее «на плаву», а в обстановке инфляционного подъема стремительный рост сбережений сдерживает нарастание спроса потребителей.

Как видим, высокая степень встроенной гибкости финансовой системы является весьма желательной для экономики. Встроенные стабилизаторы не делают столь обязательным прогнозирование экономической конъюнктуры, лишают правительство необходимости торопиться с принятием стабилизационных мер. Их несомненным достоинством является то, что внутренний лаг (лаг распознавания вместе с лагом решения) здесь равен нулю, а значит, сглаживание циклических колебаний экономики происходит намного быстрее, чем при использовании арсенала средств дискреционной политики. При задействовании автоматических стабилизаторов регулирующий развитие национальной экономики «пилот» может спокойно дремать вплоть до наступления некой «форс-мажорной» ситуации. Получается, что ничего не предпринимать в сфере правительственных расходов или доходов – это значит тоже проводить бюджетно-налоговую политику. Не вызывает сомнений, что отсутствие существенных компенсаций по безработице в 30-е гг. стало важным фактором, определившим глубину и продолжительность Великой депрессии. И то, что сегодня выплата таких компенсаций государством осуществляется сегодня в большинстве стран мира – наряду с сохранением системы прогрессивного налогообложения, разнообразных программ социального обеспечения и т.п., - делает повторение печального для стран с рыночной экономикой опыта 30-х гг. еще менее вероятным.

Вместе с тем признание регулирующих достоинств встроенных стабилизаторов, существенно уменьшающих - примерно на треть - «размах качелей» (то есть колебаний совокупного спроса), не должно приводить к их переоценке. Во-первых, экономическая наука еще не дошла до обоснования механизмов функционирования социального организма, столь же гибких и оперативно включающихся, как нервная система организма человеческого: в общественной жизни очень многое предусмотреть попросту невозможно. Во-вторых, понятно, что при неуклонном повышении средней ставки подоходного налога (вплоть до 100%) в период подъема и снижении ее до нуля в период спада можно добиться серьезного сглаживания экономической конъюнктуры. Однако такая деформация делового цикла вовсе не означала бы достижения стабилизации, поскольку в первом случае экономическая активность оказалась бы полностью парализованной, а во втором - подрыв финансовых возможностей бюджета (при росте госдолга темпами, опережающими динамику ВВП) неминуемо повлек бы за собой отказ государства от выполнения им своих неотъемлемых функций.

Поэтому повышение степени встроенной стабильности как тактическая цель бюджетно-налоговой политики государства вполне может войти в противоречие с ее стратегической целью – всемерного наращивания производственного потенциала данной экономической системы путем укрепления стимулов к расширению представленных в ней факторов производства. А подобные стимулы к инвестированию, предпринимательскому риску и труду попросту не могут сформироваться в условиях запредельной прогрессивности налогообложения, когда, например, безоглядное стремление правительства гарантировать относительную устойчивость общего уровня цен в обстановке наметившегося в национальной экономике циклического подъема побуждает его как можно быстрее наращивать бюджетный профицит средствами автоматической фискальной политики. Не случайно поэтому отчетливое желание не допустить дисбаланса между кратко- и долгосрочными эффектами фискального регулирования побудило американское правительство в 1985 г. к решительному отказу от инфляционного наращивания доходов государственного бюджета США. До этой налоговой новации повышение цен через рост номинальных доходов населения само по себе содействовало смене дефицита бюджета его профицитом и тем самым делало федеральные власти в немалой степени заинтересованными в развертывании инфляционных процессов. Теперь же все налоговые пороги регулярно индексируются на темпы инфляции с тем, чтобы избежать искусственного перемещения налогоплательщиков в более высокодоходную категорию только по причине роста цен. В сочетании с общемировой тенденцией сокращения предельных ставок налогообложения физических лиц данная мера неминуемо влечет за собой сознательное уменьшение регулирующего потенциала автоматической фискальной политики. Так что, будучи ограниченными в своих возможностях, отмеченные выше стабилизаторы сегодня лишь смягчают конъюнктурные колебания, но не должны им слишком мешать: например, в США они лишь сокращают размах циклических колебаний конъюнктуры примерно вдвое. Поэтому действие автоматической фискальной политики все же целесообразно дополнять мерами и политики дискреционной, обеспечивающей оперативное регулирование, текущую реакцию производства на форс-мажорные обстоятельства. Чувствуя, что автопилот не справляется с управлением самолетом, летчик обязан решительно брать штурвал в свои руки. Именно так поступил президент Б. Клинтон, который решительно вернул дискреционную бюджетно-налоговую политику в арсенал важнейших инструментов государственного регулирования американской экономики – после того, как прерывался 12-летний период господства неоконсерваторов во властных структурах данной страны. Осознав, что фискальные «автопилоты» более не справляются с решением текущих хозяйственных задач, он дополнил автоматически действующие налоговые механизмы целым комплексом селективных льгот – для граждан, получающих любое послешкольное образование, воспитывающих детей, накапливающих индивидуальные пенсионные счета и др. Подобные шаги администрации Б. Клинтона не только позволили заметно подстегнуть рост экономики США, но и, как известно, привели к неожиданно быстрой ликвидации бюджетного дефицита.