Органы исполнительной власти субъектов РФ

Статья 77 Конституции РФ определяет, что система органов государственной власти (исполнительной в том числе) устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Наиболее полно и чётко вопросы организации исполнительной ветви власти в субъектах РФ закрепляются в таких нормативных актах как Конституция РФ, Конституции и уставы субъектов Федерации, Федеральный закон от 06 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Закон устанавливает обязательный порядок законодательного регулирования компетенции органов исполнительной власти субъекта Федерации, что предполагает принятие законов о каждом государственном органе исполнительной власти в субъектах Федерации и о системе таких органов. Законодательные органы субъекта Федерации имеют право принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти, согласовывать или утверждать назначение на должности должностных лиц высшего исполнительного органа власти и выражать им недоверие; устанавливать систему исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации; осуществлять контроль за исполнением законов субъекта Федерации, бюджетный контроль в сфере исполнения бюджета субъекта Федерации.

На уровне субъектов РФ устанавливается два основных способа организации исполнительной власти. Первая модель, в которой полномочия высшего должностного лица и главы высшего органа исполнительной власти совмещаются в компетенции одного лица, в одной должности – руководителя высшего органа государственной исполнительной власти субъекта Федерации. Им может быть мэр города федерального значения (Москва), губернатор (Астраханская область, Саратовская область), глава администрации (Воронежская область, Псковская область), Президент (Республика Коми, Республика Бурятия). Различные наименования должностей не влияют на объём полномочий, поскольку в субъектах не предусмотревших в своих законах обе должности, несмотря на разнообразие в наименованиях, в полномочия руководителя высшего исполнительного органа всегда будет включаться компетенция высшего должностного лица и наоборот.

Вторая модель предусматривает две должности: главы субъекта – высшего должностного лица и главы высшего исполнительного органа государственной власти (Губернатор и Председатель правительства – Свердловская область; Президент и Председатель Правительства – Удмуртская Республика, Республика Башкортостан; Глава республики и Премьер-министр Правительства – Республика Карелия). Высшее должностное лицо имеет полное право руководить системой органов исполнительной власти в рамках предоставленных ему полномочий самим субъектом, либо дистанцироваться и лишь координировать систему органов исполнительной власти субъекта во взаимоотношениях их с федеральными органами исполнительной власти, иными государственными, муниципальными органами и общественными объединениями, формировать высший орган государственной исполнительной власти субъекта. При этом руководитель высшего исполнительного органа государственной власти может выполнять функции руководителя исполнительной власти в рамках остаточной компетенции, подобно формуле: сильный президент – слабый премьер. Но в его исключительные полномочия всегда будет входить право осуществлять непосредственно организацию работы высшего органа исполнительной власти, руководство его деятельностью, принятием решений, осуществлением контроля за их выполнением, кадровые назначения работников аппарата (вспомогательной службы), организация взаимодействия с другими органами, организациями и высшим должностным лицом субъекта Федерации.

В зависимости от наименования, организационно-правовой формы, метода принятия решений можно выделить два типа высших органов исполнительной власти субъектов Федерации: коллегиальные – (правительство) и единоначальные (администрация). Вид высшего органа исполнительной власти определяется самим субъектом в его Уставе, Конституции.

Статья 17 Закона «Об общих принципах…» устанавливает, что система органов исполнительной власти субъекта РФ возглавляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Статус руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации (высшего должностного лица) имеет важное значение в объяснении организационно-правовых и функциональных начал системы органов исполнительной власти в субъекте Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта РФ[133] (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) наделяется полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ в порядке, предусмотренном Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта РФ.

Гражданин РФ может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок не более пяти лет.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):

1) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

2) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

3) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями и осуществляет иные полномочия.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ (ст. 20). Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

Основная цель деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ – это обеспечение исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Задачи высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ предусмотрены статьёй 21 Закона. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ реализует следующие общие функции:

1) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

2) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;

3) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

4) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;

5) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Высший орган исполнительной власти субъекта Федерации осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции РФ.

В рамках указанных задач высший исполнительный орган государственной власти осуществляет свои непосредственные функции и полномочия, среди которых законодательством предусмотрены исключительные обязанности по управлению и распоряжению средствами бюджета субъекта РФ, полномочия по созданию государственных коммерческих и некоммерческих организаций, органов государственной исполнительной власти субъекта Федерации, установлению их структуры, штатов, принятию положений о них, право издавать акты по указанным и иным вопросам своей компетенции. Основная внутренняя функция высшего органа заключается в системном и постоянном руководстве другими органами государственной исполнительной власти субъекта Федерации.

Органы исполнительной власти субъекта Федерации объединяются в систему, которая устанавливается законом субъекта Федерации. Система, как правило, включает такие органы как министерства, государственные службы, агентства, комитеты, управления и департаменты субъекта Федерации.

По характеру компетенции все органы исполнительной власти субъекта Федерации можно разделить на органы общей компетенции – высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, органы специальной, как правило, отраслевой, функциональной и смешанной компетенции.

В зависимости от характера предметов ведения и полномочий, определяющих подчинённость и юридический статус органа, их следует разделить на две группы. К первой группе относятся органы субъекта Федерации осуществляющие исполнительную власть в рамках предметов совместного ведения: органы управления образованием, культурой, здравоохранением и социальной сферой, транспортом, сельским хозяйством и другие. Вторая группа органов создаётся в рамках собственных предметов ведения и полномочий субъекта Федерации (в том числе и по разделённым полномочиям совместных предметов ведения, не предусматривающих для их обеспечения наличие федерального аппарата, а лишь аппарат субъектов Федерации). Здесь субъект Федерации может создавать новые органы исполнительной власти практически самостоятельно, в зависимости от творческих способностей и потребностей управления.

Исходя из территориальной компетенции органы исполнительной власти субъекта Федерации могут быть региональными и территориальными (районного, городского уровня).