Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

Ранее такого рода меры ответственности в российском законодательстве вообще не существовало — это явное заимствование из практики некоторых зарубежных государств. При этом указанные меры ответственности дублируют аналогичные меры ответственности, применяемые федеральными органами власти к органам государственной власти субъектов РФ согласно нормам Закона от 6 октября 2003 года Законодателем введены три основания для применения указанной меры, отличающихся и по процедурным моментам:

1) передача осуществления отдельных государственных полномочий происходит в случае, если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

2) полномочия изымаются, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

3) передача полномочий возможна, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом.

В первом случае процедура изъятия (временного осуществления) заключается в принятии решения высшим должностным лицом субъекта РФ на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного органа государственной власти субъекта РФ, принятого большинством в ²/₃ голосов от установленного числа депутатов. В указе высшего должностного лица должны быть определены перечень отдельных полномочий, перечень исполнительных органов государственной власти или должностных лиц, на которые возлагается исполнение полномочий, срок, в течение которого осуществляются отдельные полномочия, источники и порядок их финансирования. При этом не могут осуществляться полномочия органов местного самоуправления по принятию устава, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

Во втором случае по ходатайству высшего должностного лица в субъекте и (или) представительного органа местного самоуправления муниципального образования, главы муниципального образования по решению арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация сроком не более чем на один год. В полномочия временной финансовой администрации входят принятие мер по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разработка изменений и дополнений в бюджет на текущий год, составление проекта бюджета на будущий год, обеспечение контроля за исполнением бюджета, а также осуществление иных полномочий.

В третьем случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Следует напомнить, что в первом случае применение этой санкции со стороны федеральных органов выступает не в качестве меры ответственности, а направлено на восстановление самих властных полномочий, когда просто отсутствует субъект власти. Пока еще трудно судить о практической применимости указанных санкций, но их наличие уже оказывает видимый превенционный эффект. Правда, в литературе критические замечания о недостатках оснований использования данной меры ответственности уже появились.

По мнению ряда авторов, принудительное изъятие у органов местного самоуправления отдельных полномочий несовместимо с положениями ст. 12 Конституции РФ об организационной обособленности органов местного самоуправления и противоречит Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П[675]. В данном Постановлении Конституционный Суд указал, что в соответствии со ст. 130 (ч.1) Конституции РФ вопросы местного значения должны решать именно органы местного самоуправления и население, а не органы государственной власти.

С нашей точки зрения, такое толкование неверно, поскольку Конституционный Суд не рассматривал ситуацию с позиции нарушения органами местного самоуправления правовых норм и, кроме того, Конституция РФ формально не устанавливает запрета на контроль и установление адекватных мер принуждения со стороны государственных органов.

В целом необходимо отметить, что правовой механизм применения этой меры ответственности требует большей законодательной детализации. В частности, можно согласиться с С. Г. Соловьевым, считающим, что нет ясности в том, на основании каких критериев арбитражный суд субъекта РФ будет определять, что задолженность возникла вследствие действий местных органов, а не по объективным критериям; непонятно, почему сохраняется деятельность представительного органа, который утверждает бюджет, — ведь именно его деятельность может явиться причиной создавшейся ситуации[676].

Следует поддержать мнение В. С. Кашо о наличии ряда проблем, которые пока не решены на законодательном уровне (в каких случаях местный бюджет будет утверждать представительный орган, а в каких — законодательный орган субъекта, продолжает ли работу глава муниципального образования, исполнительный орган местного самоуправления и какие полномочия они осуществляют, какие конкретно полномочия могут осуществлять органы государственной власти. Ведь представляется не логично то, что при нарушениях в осуществлении отдельных государственных полномочий у органов местного самоуправления отбирают собственные полномочия местного самоуправления по решению вопросов местной жизни)[677]. Кроме того, необходимо уточнить основания изъятия соответствующих полномочий в случае нецелевого использования бюджетных средств, так как в ряде случаев нецелевое использование является вынужденной мерой (например, в случае прорыва теплотрассы ее замена осуществляется за счет субвенции).

И наконец, в Законе не решен вопрос о том, как быть в случае, если местная администрация при исполнении бюджета, принятого законодательным органом субъекта РФ, саботирует, тормозит его исполнение. Законодательные нормы предусматривают только режим контроля со стороны органов исполнительной власти субъекта РФ за исполнением бюджета местного самоуправления, а не участие в реализации бюджетных полномочий органа местного самоуправления.