Определение муниципально-правовой ответственности

В юридической науке за последние годы было сделано множество попыток дать определение муниципально-правовой ответственности. В целях обобщения научного материала по указанной проблематике представляется правильным выделить несколько трактовок этого понятия.

Подавляющее большинство авторов исходит в основном из узкого подхода к ответственности, рассматривая ее в ретроспективном плане. И в этом смысле муниципально-правовую ответственность определяют как неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций[626] или как наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений[627], реже как отрицательную оценку деятельности субъекта, в результате чего на него налагаются неблагоприятные правовые последствия в виде лишения политических, юридических или других интересов [628].

Другой дефиницией, предложенной в литературе, является определение ответственности как применение к соответствующему органу или лицу, совершившему правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке[629] или санкций в случае невыполнения (ненадлежащего исполнения) ими своих полномочий или за злоупотребления полномочиями[630].

Третьим известным подходом к определению понятия ответственности в муниципальном праве является ее признание в качестве реакции на совершенное правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия[631].

Относительно оригинальной является точка зрения В. С. Кашо, который рассматривает муниципально-правовую ответственность как комплексный вид юридической ответственности, урегулированной нормами муниципального права, реализуемой государством, населением, физическими и юридическими лицами, а также самими органами и должностными лицами местного самоуправления в отношении субъектов местного самоуправления, включающий меры контроля, надзора, а при наличии муниципального правонарушения − меры государственного или общественного принуждения[632].

Если же рассматривать понятие муницпально-правовой ответственности в синтезе двух аспектов – позитивного и негативного, то в литературе также представлены различные определения ответственности в муниципальном праве. Так, в учебнике по муниципальному праву под ред. А. И. Коваленко авторы указывают, что ответственность, которую несут органы и должностные лица местного самоуправления, может быть определена как, «во-первых, позитивная ответственность, т. е. согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, негативная ответственность − ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед: а) населением в результате утраты его доверия; б) государством в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций, уставов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов, а также связанная с осуществлением отдельных государственных полномочий; в) перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном законодательством»[633].

Двухаспектного подхода к определению понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления придерживаются И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов. По их мнению, позитивный смысл юридической ответственности возникает из обязанности органов местного самоуправления осуществлять положительные действия, в точном соответствии следуя нормам конституционного и текущего законодательства, уставов муниципальных образований. Негативный аспект связан с наступлением ответственности представительных и иных органов местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования[634].

Существование позитивной и негативной ответственности признает и Е. С. Шугрина. Она различает позитивную ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и собственно юридическую ответственность этих субъектов[635]. Она рассматривает позитивную ответственность как осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга. Юридическая ответственность в ее понимании − это реагирование государства в лице должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия… Позитивная ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, по ее мнению, реализуется в форме регулярных отчетов о работе перед избирателями, главой муниципального образования, руководителями структурных подразделений. Исполнительный орган местного самоуправления, будучи подконтрольным представительному, также обязан давать отчеты о работе[636].

Г. Н. Чеботарев трактует муниципально-правовую ответственность, под которой он понимает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, как обусловленную нормами устава муниципального образования, иных муниципальных нормативных правовых актов необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения − претерпевать определенные лишения[637].

По мнению Н. Н. Черногора, юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления − это возникновение и реализация в установленном законом (уставом) порядке обязанности соответствующих органов и должностных лиц претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий[638]. При этом указанный автор отмечает, что основаниями ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в определенных случаях являются деяния или даже деятельность, которые объективно не могут быть квалифицированы как правонарушение (например, отзыв выборного лица местного самоуправления может быть вызван не просто формальным невыполнением юридической обязанности, а фактической утратой доверия населения (избирателей) в силу различных причин, включая совершение аморального поступка)[639].

Не имея возможности подробно остановиться на анализе указанных выше основных точек зрения на понятие позитивной и негативной ответственности органов местного самоуправления, тем более, что в первой главе наша позиция по данному вопросу была уже высказана подробно, сделаем несколько замечаний. Неблагоприятные правовые последствия или негативная оценка действий органа со стороны государства − это лишь финальная часть возникновения правоотношения, в рамках которого и реализуются данные последствия для правонарушителя. Но до их применения участники соответствующего правоотношения испытывают определенные воздействия со стороны правовых норм и инстанций применения ответственности (далеко не всегда влекущие какие-либо обременения материального, организационного или личного характера), руководствуются в своем поведении ожидаемыми последствиями применения соответствующих норм. Что касается вовлечения в орбиту правоотношения ответственности иных правовых средств обеспечения законности − контроля или надзора, − то такое решение представляется ошибочным, так как указанные средства не всегда связаны с наличием правонарушения, а если и используются в связи с ним, то применяются в отсутствие необходимых признаков, опосредующих применение мер ответственности. Сложно признать в достаточной степени аргументированной и концепцию отождествления ответственности и средств контроля или надзора (отчеты депутатов, выражение недоверия отдельному депутату и др.)[640]. Стирание граней между ответственностью и формами контроля со стороны определенных государственных органов или населения, на наш взгляд, не имеет перспективы, поскольку влечет элиминацию четких правовых оснований применения санкций и рассмотрение ответственности как элемента своего рода правомерного поведения в рамках так называемой позитивной ответственности.

По нашему мнению, ответственность − это особое правоотношение, которое проходит в своем развитии определенные этапы и отнюдь не всегда выступает как результат применения государственно-правового воздействия в виде претерпевания последствий использования соответствующей санкции.