Понятие ответственности государственных органов и должностных лиц, депутатов и ее субъекты

Ответственность государственных органов, можно сказать, наиболее распространена в числе иных разновидностей конституционно-правовой ответственности, что обусловливается преобладающим числом государственных органов в числе иных субъектов конституционного права, которые могут нести конституционно-правовую ответственность за нарушения конституционных норм. Одной из важных особенностей возложения на государственные органы и должных лиц конституционно-правовой ответственности является то, что правопорядок во много раз сильнее разрушается, когда закон нарушается самими государственными органами[319]. В этой связи установление таких санкций и механизма их реализации, которые бы обеспечили безусловное и эффективное наказание для правонарушителей – органов власти и должностных лиц, – одна из главных обязанностей государства перед своим народом.

Ранее законодательство РФ и ее субъектов шло по пути закрепления понятия «государственный орган» в законах о государственной службе посредством перечисления органов, которые входят в число данных субъектов права или указания некоторых характеристик органа государства. Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[320] (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ[321]) под государственными органами понимались федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Законом Кемеровской области от 13 февраля 1998 года № 6-ОЗ[322] установлено, что государственный орган - это «учреждение либо избираемое должностное лицо, исполняющее от имени государства его функции, финансируемое из областного бюджета и наделенное властными полномочиями».

Сейчас законодательство о государственной службе уже не содержит определение государственного органа. Но при этом отдельные федеральные законы раскрывают содержание данного понятия, перечисляя те органы, которые следует относить к государственным. Так, в Федеральном законе от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» законодатель, определяя основные понятия, используемые в данном законе, говорит о том, что государственные органы - это органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов[323].

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» дана более детальная расшифровка того, какие органы государственной власти относятся к федеральным и органам власти субъектов. Так, к органам государственной власти субъектов отнесены законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации; высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также иные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренные конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. В число федеральных органов власти включены - Президент Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, иные федеральные органы государственной власти, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (п. п. 47, 48 ст. 2 Федерального закона).

Таким образом, следует сделать вывод, что полноценного понятия государственного органа федеральное законодательство не содержит[324], поскольку законодательные нормы лишь перечисляют виды органов, относимых к государственным.

В юридической литературе представлены различные определения понятия государственного органа (органа государства), во многом отражающие многоаспектность рассматриваемой сущности. Так, большинство авторов рассматривают государственный орган сквозь призму осуществляемых им функций и задач государства, и под ним понимают юридически оформленную первичную структурную, но в то же время организационно и хозяйственно относительно обособленную часть государственного механизма, состоящую из государственных служащих, имеющую соответствующую структуру и наделенную установленным законодательством объемом властных полномочий, необходимыми средствами для участия в осуществлении в пределах своей компетенции задач и функций государства, действующую от его имени и по его поручению, применяющую присущие ей формы и методы деятельности. При этом государственным органом может быть одно должностное лицо или организованная группа должностных лиц и государственных служащих. Государственные органы взаимодействуют с другими элементами государственного механизма, образуя государственный аппарат[325].

Представители другого подхода ориентированы на уяснение роли и места государственного органа в системе государственного управления. Так, В. Е. Чиркин рассматривает государственный орган как основную организационно-единую структуру в аппарате публичного управления, обладающую властными полномочиями, особыми методами их осуществления и несущую конституционно-правовую и иную ответственность за свою деятельность[326]. По мнению А. С. Автономова, под государственным органом нужно понимать структурно обособленную часть государственного аппарата (в широком смысле слова), которая обладает государственно-властными полномочиями по осуществлению определенных функций государства и располагает для этого организационно-правовыми и материально-финансовыми возможностями[327].

В целом государственный орган (орган государства) характеризуется следующими основными признаками: учреждается государством; является автономной, организационно и экономически обособленной частью аппарата государства; осуществляет свойственные ему государственные функции и реализует публичный интерес для достижения социально значимых целей; действует от имени государства (его части) и в то же время от своего имени; обладает собственной компетенцией, публично-властными полномочиями в соответствии с назначением и местом в государственном механизме (наделен правом издания юридических актов); располагает необходимыми материальными средствами, источниками финансирования; несет ответственность перед государством за свою деятельность; состоит из граждан или коллектива граждан, должностных лиц и государственных служащих; занимает определенное место в управленческой иерархии, подчинен вышестоящим государственным органам и имеет территориальный масштаб деятельности; его формирование (преобразование, ликвидация), положение, структура и деятельность регламентированы правом[328].

Следует отметить, что государственные органы могут быть субъектом различных видов ответственности – административной, гражданско-правовой и конституционно-правовой. Но конституционно-правовая ответственность в системе иных видов ответственности является более значимой, так как именно санкции конституционно-правовой ответственности в основном применяются к высшим государственным органам и применение соответствующих мер либо является единственной санкцией в отношении того или иного органа (должностного лица), либо может предшествовать применению иных отраслевых мер принуждения.

Специфика государственных органов как субъектов конституционно-правовой ответственности состоит прежде всего в том, что эти субъекты осуществляют публично-властные полномочия от имени государства, что предполагает принятие ими обязательных юридически значимых решений, а также исполнение этих решений всеми субъектами конституционно- правовых отношений, и обеспеченной возможностью применения конституционных санкций.

Государственные органы по характеру несения ими ответственности можно разделить на два основных вида.

1. Коллегиальные (коллективные) органы состоят из двух или более лиц, которые несут коллективную (корпоративную) или солидарную конституционно-правовую ответственность. Как правило, все решения коллегиальных органов принимаются большинством голосов от установленного числа присутствующих или общего числа членов данного органа. Так, согласно п. 37 Регламента Правительства Российской Федерации[329] на основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование и решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства.

2. Единоличные органы состоят из одного лица, который несет персональную ответственность за принимаемые им решения.

В числе деликтов, совершаемых государственными органами, можно выделить следующие: 1) нарушение запретов, установленных в норме, 2) выход за пределы компетенции органа, 3) нарушение прав и свобод граждан, установленных в Конституции, 4) принятие нормативных актов, противоречащих актам более высокой юридической силы, 5) неисполнение обязанностей, возложенных на них конституционными нормами. Нельзя согласиться с авторами, считающими, что конституционными деликтами, совершаемыми государственными органами, должны признаваться неэффективное или ненадлежащее исполнение своих полномочий, злоупотреблении правами, иное недолжное поведение[330]. В таких случаях, необходимо рассматривать меры воздействия, которые применяются к государственным органам в качестве мер позитивной (политической) конституционной ответственности, применяемых в отсутствие деликта, поскольку считать таковыми действия субъектов, не выходящих за рамки диспозиции нормы, противоречит базовым принципам и целям применения классической юридической ответственности в российском праве.

Самыми распространенными санкциями в отношении государственных органов выступают: предупреждение, роспуск (расформирование) органа, приостановление их деятельности.

Ответственность должностных лиц и депутатов в конституционном праве выступает в виде отстранения (отрешение) от должности, лишения депутатских полномочий, прекращения полномочий судьи и пр., т. е. ее основной целью выступает утрата властных полномочий у лица, ими наделенного, и прекращение службы этого лица в государственном аппарате.

Следует отметить, что в конституционном законодательстве Российской Федерации отсутствует определение понятия «должностное лицо». Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 21 декабря 1993 года «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан», раскрывая понятие должностного лица, определил должностное лицо как «лицо, осуществляющее постоянно или временно функции представителя власти, а также замещающее постоянно или временно в учреждениях, организациях или предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо выполняющее такие обязанности по специальному полномочию»[331].

Следует уточнить, что далеко не все должностные лица обладают конституционной правосубъектностью, в разрезе деликтоспособности, а лишь те, кто постоянно или временно осуществляет функции представителя власти или выполняет эти функции по специальному полномочию. Указанное понимание особенностей статуса должностного лица в конституционных правоотношениях вытекает из ст. 8 Федерального закона «О государственной гражданской службе»[332], в которой определено, что «должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность».

Российским законодательством установлены специальные возрастные требования для занятия отдельных категорий должностей, например для Президента РФ – это 35 лет, высшего должностного лица субъекта – 30 лет, депутат Государственной Думы – 21 год, судьи Конституционного Суда – 40 лет. Соответствующее право - и дееспособность (а также и деликтоспособность) возникают с момента замещения соответствующей государственной должности путем назначения посредством выборов или по контракту.