Введение. В России проживает около 39 млн

В России проживает около 39 млн. детей - это более 26 процентов населения страны. Естественной средой их жизнеобеспечения была и остается семья. В настоящее время в семьях воспитывается 99,7 процента всех несовершеннолетних. При этом почти каждый третий ребенок является у родителей единственным. В то же время 20 процентов всех детей (т.е. каждый пятый) растет в семьях с тремя и более детьми, которые в современных условиях можно считать многодетными. Около 47% детей воспитывается в двухдетных семьях. Важнейшей характеристикой семьи является ее полнота, под которой понимается наличие у детей обоих родителей. К сожалению, 20% российских семей являются неполными, т.е. по разным причинам дети в них воспитываются только одним родителем, как правило, матерью.

Приведенные краткие статистические данные, хотя и являются самыми общими, все же дают представление как о наличии серьезных проблем у семей с детьми, так и о масштабности средств, требуемых для оказания им даже скромной материальной поддержки.

Нестабильная экономическая обстановка в России и, как следствие, снижение жизненного уровня многих семей, наличие значительных слоев населения, находящихся на грани или за чертой бедности, ослабление инфраструктуры здравоохранения, образования и культуры заметно ухудшили положение детей и возможности семьи и государства по их содержанию и воспитанию. Для определения приоритетных целей и задач по усилению социальной защищенности детей, обеспечению их конституционных прав на выживание, защиту и развитие разработаны Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национальный план действий в интересах детей). Они утверждены Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. N 942 *(1).

В Основных направлениях отмечается, что сегодня сложилось острое противоречие между необходимостью обеспечить нормальную жизнедеятельность и развитие каждого ребенка и неадекватными экономическими возможностями большинства семей. Среди различных категорий семей в числе бедных чаще всего оказываются именно семьи с несовершеннолетними детьми.

Снижение покупательной способности населения привело к ухудшению качества питания людей, и прежде всего беременных женщин. Достаточно сказать, что по сравнению с 1985 г. в 4,5 раза возросла распространенность анемии беременных. По данным Минздравмедпрома РФ, более половины детей в возрасте до трех лет не получают питание в необходимых объемах, велика заболеваемость детей раннего возраста из-за несбалансированности питания. До 60% увеличилось к 1994 г. число детей первого года жизни, нуждающихся в искусственном вскармливании *(2).

Постановлением Правительства РФ от 8 января 1996 г. N 6 утверждена Концепция улучшения положения женщин в Российской Федерации *(3). В целях охраны здоровья женщин в ней, в частности, ставится задача обеспечить необходимый минимальный уровень потребления продуктов питания, в том числе для беременных и кормящих матерей, по доступным ценам. Для обеспечения равных прав и равного обращения на рынке труда признается необходимым разработать экономические стимулы и льготы, направленные на повышение заинтересованности работодателей в приеме на работу граждан с семейными обязанностями и женщин с пониженной конкурентоспособностью (глав неполных семей, многодетных матерей, жен военнослужащих, инвалидов и других). Поставлена задача всемерно поддерживать сохранение и развитие сети дошкольных и внешкольных учреждений и учреждений социального обслуживания, доступных для всех типов семей, обеспечивать государственную гарантию бесплатной медицинской помощи женщинам и детям.

Постановлением Правительства РФ от 13 января 1996 г. N 28 *(4) утвержден план действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1995-1997 гг. Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано разработать и утвердить региональные планы действий по реализации Национального плана действий в интересах детей. Комиссии РФ по координации работ в РФ, связанных с выполнением Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей, созданной постановлением Правительства РФ от 23 августа 1993 г. N 848 *(5), поручено регулярно рассматривать ход выполнения постановления от 13 января 1996 г.

14 мая 1996 г. принят Указ Президента РФ N 712 "Об Основных направлениях государственной семейной политики" *(6). В нем сформулированы главные направления государственной семейной политики - обеспечение условий для преодоления негативных тенденций и стабилизации материального положения российских семей, уменьшения бедности и увеличения помощи нетрудоспособным членам семьи; обеспечение работникам, имеющим детей, благоприятных условий для сочетания трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей; кардинальное улучшение охраны здоровья семьи; усиление помощи семье в воспитании детей (п. 2). Указом утверждены Основные направления государственной семейной политики. Правительству РФ предложено учитывать их при разработке и проведении социально-экономической политики в Российской Федерации. Органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано разработать региональные программы семейной политики с учетом Основных направлений, а также обеспечивать приоритетное финансирование этих программ (п.1 и 3 Указа). Согласно Основным направлениям государственной семейной политики, целью этой политики является обеспечение необходимых условий для реализации семьей ее функций и повышение качества жизни семьи. Среди основных направлений этой политики, в частности, предусмотрена необходимость дальнейшего развития системы семейных пособий, охватывающей поддержкой все семьи с несовершеннолетними детьми; поэтапное увеличение доли расходов на семейные пособия (включая пособия по беременности и пособия по уходу за детьми в возрасте до полутора лет) в валовом внутреннем продукте до 2,2 процента. Предусмотрено также увеличение размеров ежемесячного пособия на детей семьям одиноких матерей, военнослужащих по призыву и родителей, уклоняющихся от уплаты алиментов, а также увеличение размеров пенсий на детей-сирот и детей-инвалидов. Особо подчеркивается необходимость обеспечить своевременную и полную выплату семейных пособий, включая приоритетное финансирование и жесткий государственный контроль на федеральном уровне (п. 8, 18 Основных направлений).

Очевидно, что немалая роль в решении материальных проблем семей с детьми принадлежит социальному обеспечению. Однако ясно и то, что социальное обеспечение, в частности, в виде пособий семьям с детьми не может и не должно быть основным источником средств существования семьи и (или) воспитываемого в ней ребенка. Оно представляет собой государственную материальную поддержку, которая лишь дополняет заработную плату родителей и другие доходы семьи, а также иные формы участия общества в воспитании подрастающего поколения. Такая позиция предопределена Конституцией Российской Федерации, которая содержит ряд принципиальных положений, касающихся вопросов семьи и детей. Согласно ст. 38, материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Но в той же статье Конституции сказано, что забота о детях, их воспитание не только равное право, но и равная обязанность родителей. Конкретизируя это конституционное положение, семейное законодательство возлагает на родителей, в частности, обязанность по содержанию несовершеннолетних детей. Статья 39 Конституции гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Та же норма Конституции предписывает, чтобы социальные пособия устанавливались законом. Руководствуясь этим конституционным требованием, Государственная Дума РФ 26 апреля 1995 г. приняла Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам имеющим детей" *(7). Закон был подписан Президентом РФ 19 мая 1995 г. и вступил в силу со дня его официального опубликования в "Российской газете", т.е. с 24 мая 1995 г. *(8) С 1 января 1996 г. этот закон действует с изменениями, внесенными в него Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. *(9), которым существенно увеличены размеры единовременного пособия при рождении ребенка и ежемесячного пособия по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет *(10).

Согласно Преамбуле Закона от 19 мая 1995 г., он устанавливает единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства. Судя по содержанию норм данного закона, воспитание понимается законодателем достаточно широко, охватывая также удовлетворение потребностей детей в индивидуальном уходе и содержании. Вместе с тем следует отметить, что основные положения Закона от 19 мая 1995 г. воспроизводят условия предоставления пособий, установленные прежним законодательством как России, так и СССР, в частности, Указом Президента РФ от 10 декабря 1993 г. N 2122 "О совершенствовании системы государственных социальных пособий и компенсационных выплат семьям, имеющим детей, и повышении их размеров". Поэтому хотя Законом и предусмотрены некоторые новые решения, вступление его в силу не привело к коренной ломке ранее действовавших правил.

Закон регулирует предоставление следующих видов государственных социальных выплат:

единовременного пособия при рождении ребенка;

ежемесячного пособия на каждого ребенка от рождения до достижения им возраста 16 или 18 лет;

пособия женщинам по беременности и родам и дополнительного к нему единовременного пособия для тех, кто встал на медицинский учет в ранние сроки беременности;

ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет.

Законом устанавливается право на пособия разных категорий граждан, и подлежащих, и не подлежащих социальному страхованию, т.е. за основу взят субъект права, а не источник выплаты пособия. В то же время определяются источники финансирования каждого вида пособий.

Критерием предоставления права на пособие по беременности и родам и по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет является нахождение женщины-матери либо иного лица, осуществляющего уход за ребенком, в соответствующем отпуске. Иначе говоря, эти виды пособий компенсируют временно утраченный заработок или иной аналогичный доход (стипендию, воинское содержание, пособие по безработице).

Право на единовременное пособие при рождении ребенка и на ежемесячное пособие на ребенка, по общему правилу, имеет каждая семья независимо от ее социального положения, числа воспитываемых детей и материального достатка.

Нужно иметь в виду, что Законом от 19 мая 1995 г. предусмотрена лишь часть социальных выплат, в том числе и пособий, которые в соответствии с действующим российским законодательством могут назначаться и выплачиваться на детей и на лиц, осуществляющих уход за ними. Это явствует и из содержания ст. 2 названного Закона, согласно которой законодательство о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, состоит не только из данного Закона, но и из других федеральных законов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми. Основные из иных социальных выплат, установленных федеральным законодательством, также рассматриваются в работе.

Получила широкое распространение практика принятия субъектами РФ дополнительных мер социальной защиты семей с детьми *(11). Так, например, в Москве ежегодно принимается программа мер социальной защиты жителей города. В 1996 г. общая сумма расходов только на доплаты к различного рода пособиям на детей г.Москвы составила более 1 трлн. рублей. 31 декабря 1996 г. правительство Москвы приняло постановление N 1035 "О комплексной программе мер социальной защиты жителей Москвы на 1997 год" *(12). Главная цель программы - обеспечить социально-экономическую поддержку малоимущим слоям москвичей, а именно-малообеспеченным семьям, пожилым и инвалидам, детям-сиротам, детям-инвалидам, школьникам, детям из неполных и многодетных семей, студентам, лицам, попавшим в экстремальные ситуации, безработным и др.

Определены источники финансирования программы: городской бюджет, городской фонд социальной защиты населения, средства отделения Пенсионного фонда РФ по г.Москве, Фонда занятости населения г.Москвы, Московского регионального отделения Фонда социального страхования РФ и Московской федерации профсоюзов, внебюджетные средства префектур административных округов Москвы и муниципальных районов, средства благотворительных и других организаций.

Конкретные меры помощи семьям с детьми включают: доплаты к единовременным и ежемесячным пособиям на детей, доплаты многодетным семьям, дотации на питание школьников и др. Так, в частности, за счет средств городского фонда социальной защиты населения г.Москвы предусмотрены ежемесячные доплаты к пособиям на 80 тыс. детей одиноких матерей, 100 детей военнослужащих по призыву, 2,8 тыс. детей разыскиваемых родителей. Размер доплаты на каждого такого ребенка составляет 30 тыс. в месяц. Такая же по размеру ежемесячная выплата производится почти 15 тыс. неработающих женщин, имеющим детей в возрасте до полутора лет и состоящим на учете в органах социальной защиты населения, и 99 тыс. многодетных семей. Доплата к единовременному пособию на рождение ребенка определена в размере 185 тыс. руб. Из того же источника выплачиваются субсидии на 12 тыс. детей, не посещающих детские дошкольные учреждения по медицинским показаниям, в размере 19 тыс. в месяц.

21 июля 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ в связи с принятием Закона от 19 мая 1995 г. *(13) Им, в частности, признаны утратившими силу Закон РФ от 4 апреля 1992 г. "О дополнительных мерах по охране материнства и детства" и отдельные нормы постановления Верховного Совета РСФСР от 1 ноября 1990 г. "О неотложных мерах по улучшению положения женщин, семьи, охраны материнства и детства на селе". С момента вступления в силу Закона от 24 августа 1995 г. на территории Российской Федерации не применяются отдельные указанные в нем положения нормативных актов СССР.

5 августа 1995 г. издан Указ Президента РФ N 819 *(14), которым в связи с Законом "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" признаны утратившими силу некоторые акты Президента, в частности, упоминавшийся выше Указ от 10 декабря 1993 г. N 2122.

Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 883 утверждено Положение о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей *(15). Одновременно признан утратившим силу Порядок назначения и выплаты единого ежемесячного пособия на каждого ребенка и ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет (Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1994, N 9, ст. 701).

Положением от 4 сентября 1995 г. предусмотрены, в частности, органы, назначающие и выплачивающие соответствующие виды пособий, определены документы, необходимые для назначения каждого вида пособий, источники финансирования расходов на пособия разным категориям граждан. В настоящее время Положение действует с изменениями и дополнениями *(16).

Согласно постановлению N 883, разъяснения по применению Положения от 4 сентября 1995 г. поручено давать Минсоцзащиты и Минтруда РФ (ныне они объединены в Министерство труда и социального развития РФ) совместно с Фондом социального страхования и другими заинтересованными министерствами и ведомствами.

Нормы Закона от 19 мая 1995 г. и Положения от 4 сентября 1995 г. анализируются в работе с учетом и в контексте правовых норм других нормативных актов, знание которых необходимо при определении права на пособия. По некоторым вопросам автор высказывает собственное мнение, которое не может служить основанием для правоприменительной практики без его официального признания компетентными органами.

Поскольку, как отмечалось, Законом от 19 мая 1995 г. установлена система пособий семьям с детьми, структура работы в значительной мере определяется содержанием этого Закона. В ней рассматриваются главным образом те виды пособий, которые включены в эту систему законодателем. В то же время тема не была бы раскрыта с необходимой полнотой без обращения к тем пособиям и некоторым другим социальным выплатам семьям с детьми, которые установлены иными нормативными актами. Этим выплатам посвящен последний раздел работы.

Учитывая, что законодательство о пособиях лишь называет, но не раскрывает многие употребляемые в нем понятия (такие, как родители, лишение родительских прав, одинокое материнство, усыновление, установление опеки (попечительства), совместное проживание и др.), рассмотрению права на пособия и иные социальные выплаты семьям с детьми предпослан раздел, в котором на основании главным образом норм нового семейного и гражданского законодательства дается представление об этих понятиях.

Автор выражает признательность Дроздовой Людмиле Александровне, дополнившей работу ответами на вопросы, наиболее часто встречающиеся в правоприменительной практике, и сделавшей подборку законодательства, опубликованного в Приложении.