Прокуратура Российской Федерации как орган государственной власти. Цели и направления прокурорской деятельности

Для любого государства несомненную важность представляет обеспечение точного и единообразного исполнения законов, принятых его законодательными органами. Данная задача тем или иным способом реализуется в деятельности различных государственных органов, в том числе и специально созданных для выполнения правоохранительных функций, но особое место в числе таких органов в Российской Федерации занимает прокуратура.

В соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”^[81] (далее – Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Деятельность органов прокуратуры преследует следующие цели:

1. Обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

2. Защита прав и свобод человека и гражданина.

3. Защита охраняемых законом интересов общества и государства.

Таким образом, главное назначение прокуратуры в нашем государстве, определяющее все содержание и характер ее деятельности, отношения прокуратуры с другими государственными органами – это надзор за исполнением законов на всей территории страны и обеспечение законности во всех сферах общественных отношений. Значимость такого надзора для нормального функционирования государства подчеркивает и конституционное закрепление основ организации и деятельности прокуратуры – им посвящена ст.129 Основного закона.

Возникновение в нашей стране прокуратуры как специального органа высшего государственного контроля связывают с именем Петра I, который указом от 12 января 1722 г.[82] учредил при Сенате должности генерал-прокурора, обер-прокурора и прокуроров. Первым генерал-прокурором был назначен граф Павел Иванович Ягужинский. Указом от 18 января 1722 г.[83] были учреждены прокуроры в провинциях при надворных судах. Прокурорам предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената и всех иных государственных органов. Большое значение имел указ 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора»[84], закрепивший основные права и обязанности генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными прокурорами. Данным указом устанавливались и определенные гарантии независимости прокурорской деятельности - «Генерал и обор прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего…. Однакож, никакой пытки, эксекуции, или наказания не чинить»^[85].

Надзор за исполнением законов, как основное направление деятельности учрежденных Петром I прокуроров, сочетался с осуществлением ими уголовного преследования – прокуроры обязаны были принимать от фискалов донесения, расследовать их и предлагать на рассмотрение в соответствующих присутственных местах (судах)^[86].

За период своей истории российская прокуратура неоднократно реформировалась, в отдельные времена – утрачивая свои позиции, становясь малозаметной структурой в государственном аппарате. Кардинально были реформированы устройство и организация прокуратуры в результате судебно-правовой реформы 60-х годов XIX века, когда прокуратура практически была отлучена от осуществления надзора за законностью в государстве (за исключением законности судебных решений) и на первый план вышло осуществление органами прокуратуры уголовного преследования – прокурорам была отведена лишь роль стороны обвинения в уголовном судопроизводстве^[87]. Это было связано с предусмотренным реформой отделением власти судебной от власти обвинительной, осуществление которой возлагалось на прокуроров.

В таком виде прокурорская деятельность в нашей стране осуществлялась до Октябрьской революции, когда, Декретом о суде №1 от 24 ноября 1917 г. российская прокуратура, наряду с другими дореволюционными судебными установлениями, была упразднена, а функции надзора за соблюдением декретов, привлечения к ответственности лиц, их нарушающих, а также надзор за законностью деятельности следственных комиссий, поддержание обвинения в народных судах и революционных трибуналах были возложены на иные органы – Всероссийскую чрезвычайную комиссию (ВЧК) и коллегии обвинителей, избираемые местными Советами.

Однако к 1922 г. стала очевидной необходимость объединения надзорных полномочий в одних руках ‑ чиновники на местах зачастую нарушали и не выполняли указания центра, были случаи столкновения интересов ВЧК и наркомата юстиции, разного толкования ими положений декретов и понятия «социалистическая законность»^[88]. Положением о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. в составе Народного комиссариата юстиции была учреждена Государственная прокуратура РСФСР^[89]. На прокуратуру было возложено осуществление в стране надзора за исполнением законов всеми органами власти, учреждениями, организациями, частными лицами; наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений; поддержание обвинения на суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

В последующем, в течение советского периода истории нашего государства, прокуратура еще не раз подвергалась изменениям – менялись ее названия, система, структура, совершенствовалось правовое регулирование, но основное содержание деятельности оставалось неизменным – прокуратура являлась органом надзора, который полномасштабно осуществлялся во всех сферах общественных отношений, при этом прокуратура играла важную роль в реализации уголовного преследования, надзирая за исполнением законов при расследовании уголовных дел и поддерживая обвинение в суде.

Функции прокуратуры вновь подверглись пересмотру в период очередных преобразований, связанных теперь уже с распадом Советского Союза и становлением новой, демократической России. В принятой постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. Концепции судебной реформы в РСФСР советский опыт осуществления прокурорского надзора получил отрицательную оценку. В свете предлагаемого усиления полномочий и самостоятельности судебной власти авторы Концепции спрогнозировали «постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры»^[90]. Доминирующей функцией прокуратуры, как и во времена судебно-правовой реформы второй половины XIX века, предлагалось признать уголовное преследование, поставив прокурора в рамках уголовного судопроизводства в статус органа обвинительной власти^[91].

Такие идеи отразились на принятом 17 января 1992 г. Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации», которым, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, полномочия прокуроров были существенно ограничены. Практика применения первого российского закона о прокуратуре однако показала, что ослабление позиций прокуратуры было преждевременным и неоправданным, тем более – в условиях осуществляющихся в стране реформ, когда особенно важно обеспечить единообразное и правильное применение обновляющегося законодательства. Поэтому 17 ноября 1995 г. была принята новая редакция закона о прокуратуре^[92]. В последующий период полномочия прокуроров неоднократно уточнялись. Так, в 1999 г. в качестве направления прокурорской деятельности в ФЗ «О прокуратуре» был введен надзор за исполнением законов судебными приставами, а прокурорам возвращены полномочия по вынесению предостережений о недопустимости нарушения закона^[93]. Расширялись и иные права прокуроров.

Определяя главные черты, характеризующие современную российскую прокуратуру, выделим следующие:

1) Прокуратура – это федеральный орган государственной власти. Свою деятельность прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации. Полномочия прокуратуры распространяются на всю территорию РФ, независимо от конституционно-правовых особенностей статуса некоторых субъектов Федерации или специфики отдельных административно-территориальных единиц (функции прокуратуры реализуются также и в закрытых административно-территориальных образованиях)^[94].

2) Прокуратура занимает специфичное положение в государственном устройстве России. Являясь органом государственной власти и находясь в тесных отношениях со всеми ветвями власти, она не может быть однозначно отнесена ни к одной из них.

По характеру осуществляемых полномочий прокуратура в определенной степени “тяготеет” к органам исполнительной власти^[95]. Вместе с тем, прокуратура не включена в систему федеральных органов исполнительной власти, определенную Указом Президента РФ “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти” №314 от 9 марта 2004 г. В свою очередь, данные органы поднадзорны прокуратуре. В Конституции РФ ст. 129, устанавливающая основы организации прокуратуры, отнесена к главе седьмой “Судебная власть”. Но судебная власть в РФ принадлежит только судам, несмотря на то, что она, в соответствии с действующим процессуальным законодательством, осуществляется при значительном участии прокуроров в судопроизводстве.

Интересны отношения прокуратуры с законодательной властью, ведь прокуратура может рассматриваться как примыкающий к законодательной власти орган, уполномоченный надзирать за исполнением принимаемых законов. В то же время, законодательных функций прокуратура не осуществляет, закон о прокуратуре говорит лишь об участии прокуратуры в правотворческой деятельности.

Таким образом, имеются предпосылки считать прокуратуру отдельным самостоятельным органом государственной власти. Конституцией и действующим Законом о прокуратуре данный вопрос оставлен открытым.

3) Прокуратура относится к числу правоохранительных органов. Ее деятельность в полной мере отвечает всем признакам правоохранительной деятельности – она направлена на охрану и защиту прав и законных интересов граждан, юридических лиц, государства; осуществляется специально уполномоченными субъектами только на основании закона и в соответствии с законом; связана с применением мер государственного принуждения; принятые прокурорами законные и обоснованные решения подлежат обязательному исполнению должностными лицами и гражданами.

4) Главным содержанием прокурорской деятельности является надзор за исполнением действующих на территории России законов. Другие осуществляемые прокуратурой направления деятельности, как правило, обусловлены или тесно связаны с выполнением ею надзорных задач в масштабе всего государства.

5) Прокуратура имеет разветвленную систему органов, позволяющих ей осуществлять надзор во всех урегулированных законом сферах правовых отношений. В то же время, эта система органов построена на началах единства и строгой централизации.

Таким образом, несмотря на сложный путь, пройденный российской прокуратурой, до настоящего времени сохранены заложенные в нее при создании основные черты, характеризующие прокуратуру как единый централизованный государственный орган, главным предназначением которого является осуществление надзора за точным и единообразным исполнением законов, действующих на территории государства.