Пихои Р.Г.История государственного управления России. М., 2002. Реформирование системы местного управления

Реформирование системы местного управления

«Учреждения» о губерниях. Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стали «Учреждения для управления губерний Всерос­сийской империи». Было положено начало губернской реформы, ос­новное содержание которой было связано с реорганизацией систе­мы местного управления. Необходимость такой реформы диктова­лась потребностью создания строго централизованной и унифици­рованной системы, при которой каждая часть обширной террито­рии и каждый ее житель находились под неусыпным контролем правительства.

Новое положение о губерниях укрепило абсолютистскую мо­нархию и удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к местному управлению. Созданный в результате реформы аппарат управления на местах оказался способным про­водить политику центральной власти, а также сдерживать народ­ные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями при Павле I до буржуазных реформ 60-х гг. XIX столетия, а затем в несколько преобразованном виде до октября 1917 г.

Учреждение о губерниях ввело новое административно-террито­риальное деление, в основу которого был положен демографичес­кий принцип — численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. В целях более оперативного управления губерниями было проведено их ра­зукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а провинции как промежуточная территориальная единица ликвидировались.

Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административ­ные, финансово-экономические и судебные и усиление роли в управ­лении на местах выборных представителей от дворянства. Екатерина II неоднократно заявляла о желании иметь независимый суд, отде­лить судебную власть от власти исполнительной. Однако на практике суд оставался в зависимости от наместников и губернаторов.

Структура местного самоуправления выглядела теперь следую­щим образом. Главным административным (и полицейским) орга­ном в губернии стало губернское правление. Этот орган получил всю полноту исполнительной власти; в его компетенцию входило обнародование законов и контроль за их соблюдением, поддержа­ние порядка в губернии. Возглавлял правление губернатор, кото­рый фактически управлял единолично.

Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд, состоявший из капитана-исправника и двух-трех заседателей, но в отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на 3 года. Дворянские уездные собрания были со­зданы еще для выборов депутатов в Уложенную комиссию 1767 г. и положили начало дворянским уездным, а затем и губернским об­ществам, узаконенным Жалованной грамотой дворянству (1785). В административном управлении города принципиальных измене­ний не произошло. Власть здесь по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян.

Финансово-хозяйственные органы губернии и уезда состояли из казенной палаты и уездного казначейства. В эти учреждения были переданы сбор и учет доходов и расходов губерний и уездов, чем раньше занимались Камер- и Ревизион-коллегии. Затем компетен­ция казенных палат значительно расширилась — к ним перешли функции Мануфактур- и Берг-коллегий и некоторых других цент­ральных учреждений. Появление объяснялось развитием экономики страны и формированием капиталистического способа производст­ва, влиянием этих факторов на крепостное хозяйство, выразивших­ся в первую очередь в росте дворянского предпринимательства.

В результате реформы 1775 г. была создана четко оформленная система сословных судов: уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии — для дворян, городовой суд и губернский магистрат — для горожан, нижняя и верхняя расправы —для государственных крестьян. Такая система судебных органов укрепила сословную структуру общества…

Управление городом. Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благо­чиния или полицейский» 1782 г., развивавший идею петровского «регулярного государства». Город делился на части из 200-700 дво­ров, а части — на кварталы из 50—100 дворов. В каждой городской части имелся частный пристав, а в квартале — квартальный надзи­ратель. Все они подчинялись Управе благочиния, учрежденной в каждом городе, во главе с полицмейстером в губернских городах и с городничим — в уездных. Управа благочиния охраняла в городе порядок, принуждала жителей к соблюдению решений местных су­дов и властей, занималась городским благоустройством, осуществ­ляя надзор за торговлей и правильностью мер и весов и т.п.

Местное управление. Реформа 1775 г. решила очень важный вопрос для абсолютист­ского государства — создала на местах гибкую и более совершенную организацию власти, ликвидировала чрезмерную централизацию управления и перераспределила функции центральных и местных органов власти. Еще сильнее определился личностный аспект в си­стеме государственного управления, когда многое в решении тех или иных вопросов зависело от отдельного чиновника, начиная с губернского секретаря и заканчивая представителем верхнего эше­лона власти.

«Учреждения» 1775 г. были сложным, многоаспектным и проти­воречивым документом, ибо разнообразны и противоречивы были затронутые ими стороны жизни общества и государственного уп­равления, но в целом они оставались в рамках той политической программы, которую Екатерина II наметила в самом начале своего царствования.

Губернская реформа 1775 г. и связанное с ней значительное рас­ширение прав и компетенции местных чиновников и учреждений вызвали упразднение большинства коллегий, контор и канцелярий. К концу 80-х гг. сохранились только три «государственные» коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. С 1782 i. как самостоятельное центральное ведомство обособился Почтовый департамент, ранее входивший в состав Сената. Дела упраздненных коллегий, контор и канцелярий передавались местным учреждени­ям, а для руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы специальные экспедиции.

Отсутствие коллегий вскоре дало о себе знать. Губернские пала­ты не могли заменить центральных учреждений, так как решали только губернские вопросы, а органы, координировавшие работу но отраслям государственного хозяйства, отсутствовали. Все дела с мест поступали в Сенат, который и без того был загружен. В этой ситуации встал вопрос о новой реорганизации центрального управ­ления, который не был решен до конца XVIII в. Последнее его де­сятилетие стало временем подготовки к переходу от коллежской системы к министерской.

Изменение принципов кадровой политики и организации государственной службы

Манифест о вольности дворянства. Значительные изменения произошли в кадровой политике пра­вительства по отношению к государственной службе дворянства. К числу государственных служащих относились не только админи­стративные чиновники, но и вообще все те, кто имел классные чи­ны по «Табели о рангах» и получал содержание от государства — учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари, врачи и лица других подобных профессий.

Одной из специфических особенностей формирования россий­ской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выражен­ный сословный характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государствен­ной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дво­рянство. Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского ста­туса привязывало бюрократию к абсолютной монархии. Вместе с тем дворянство, государственная служба для которого являлась обязательной, открыто претендовало на расширение своих прав.

Только Манифест «О даровании вольности и своды всему россий­скому дворянству» 1762 г. законодательно отменил обязательную го­сударственную службу для представителей дворянского сословия. Манифестом провозглашалось, что каждый дворянин волен сам определять, где, сколько ему служить и служить ли вообще. Дворя­не теперь практически не несли обязанностей перед государством, но при этом сохраняли за собой сословные привилегии, в том чис­ле и почти исключительное право приобретать землю. В манифес­те законодательно была закреплена учебная повинность для дво­рянских детей, что было направлено на повышение образователь­ного уровня будущих государственных служащих.

Одной из привилегий, к которой было приобщено дворянство в целом после обретения прав вольности, являлись пенсии. Практи­ка пенсионного обеспечения отставных была известна и ранее, но назначение пособий носило исключительный характер и не регла­ментировалось законодательно. Пенсионное содержание являлось одной из форм поощрения высших разрядов чиновничества и гене­ралитета за беспорочную службу. Позже, в июне 1764 г.. был принят школ о пенсиях для статских служащих, определявший, какие ка­тегории чиновничества могли претендовать на пенсионное обеспе­чение и порядок назначения пенсии. Размер их был чрезвычайно дифференцирован и сильно колебался в зависимости от ранга от­ставляемого, его связей при дворе, заслуг перед государством и им­ператрицей, наличия крепостных и т.д.

Жалованная грамота дворянству. Несомненно, венцом «золотого века» российского служилого дворянства, кульминацией законодательного закрепления его при­вилегированного положения стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (так называ­емая Жалованная грамота), изданная императрицей в апреле 1785 г.

Грамота подтверждала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государ­ствах. Подтверждались все права дворянства на наследственные и приобретаемые имения, причем дворянин владел не только землей, но и ее недрами. Специальной статьей дворянам разрешалось «иметь фабрики и заводы по деревням». Грамота устанавливала так­же политические права дворянства на выражение сословных инте­ресов через местное самоуправление. В губерниях создавались дво­рянские собрания, получавшие возможность иметь дом в городе для заседаний, собственный бюджет, печать и архив. Эти собрания составляли родословные книги, в которые вносились липа, имев­шие неопровержимые доказательства потомственного дворянства и владевшие недвижимою собственностью в той же губернии. При внесении в книгу каждый получал грамоту на дворянство.

На обязанности депутатских собраний лежало «содержание и дополнение дворянских родословных книг», которые делились на шесть частей:

• «действительные» (или жалованные) дворяне, пожалованные верховной властью. Обыкновенно это были те роды, предки кото­рых владели недвижимым населенным имением менее чем за 100 лет до 1785 г. Так, например, 31 декабря 1741 г. императрица Елиза­вета Петровна возвела в дворянство с наделением землей гвардей­скую роту Преображенского полка в составе 364 человек, оказав­шую ей поддержку при занятии престола;

• «военное дворянство», т.е. получившее «достоинство» по во­енным чинам и орденам, дослужившись до обер-офицерского зва­ния;

• «осьмиклассное дворянство», т.е. получившее это звание гражданской службой, согласно Табели о рангах 1722 г.;

• «иностранные роды», т.е. имевшие патенты на свое звание от иностранных государей;

• «титулами отмеченные роды», т.е. те, которые получили или по наследству, или от «коронованной главы» княжеский, или граф­ский, или баронскиу титул. Зачастую их получали одновременно с дворянством. Можно назвать фамилии баронов Строгановых, графов Бобринских;

• «древнее дворянство», т.е. те, кто мог представить доказатель­ства «дворянского достоинства за 100 лет и выше» (владевшие дво­рянским имением до 1685 г.).

Разделение дворянства было позаимствовано императрицей из феодального строя западных государств. Но эти шесть разрядов ро­дословных книг остались чисто формальным различием. К середи­не XVIII столетия дворянство фактически разделилось на две груп­пы: древних и выслужившихся из «подлых» дворян.

В большинстве европейских государств служба монарху была привилегией членов феодального сословия. В России она стала для них и обязанностью. Установленные «Табелью о рангах» принципы продвижения чиновников в зависимости от личной выслуги и образования заменили старую, средневековую систе­му чинов, основанную на преимуществах, даваемых происхож­дением.

16декабря 1790г. Екатерина II подписала указ Сенату «О пра­вилах производства в статские чины», который фактически под­водил итоги предшествовавшему законодательству в области ор­ганизации государственной службы. Получение низшего класс­ного чина могло иметь место только при назначении на долж­ность.

Организация городского «самоуправления». Одновременно с Жалованной грамотой дворянству была дана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., по которой все население города подразделялось на 6 разрядов — со­словных групп: «настоящих городовых обывателей» — владельцев домов и земель в черте города; купцов всех гильдий; цеховых ремес­ленников; «иногородних и иностранных гостей» - русских и ино­странных купцов и специалистов, которые были приписаны к го­роду для торговли и промышленной деятельности, но не прожива­ли в нем; представителей интеллигенции, выборных должностных ниц, некоторых категорий буржуазии (банкиры, оптовые торгов­цы); посадских. Сословные группы отличались друг от друга раз­личными привилегиями и обязанностями.

Эта грамота стала «краеугольным камнем» русского городского законодательства и дала новый мощный толчок развитию город­ского «самоуправления». Она впервые признала за городскими вы­борными органами право на самостоятельную сферу деятельности. Новым был и провозглашенный законодателями принцип всесословности городского самоуправления. «Градское общество» полу­чило право юридического липа; оно могло заводить собственность, иметь доходы с имуществ, собирать с городского населения специ­альные сборы и т.д.

Первичным органом сословного самоуправления в городе было городское собрание, состоявшее из всех городских жителей. Оно избирало городского голову, должность которого появилась еще в ходе создания Уложенной комиссии 1767 г., а также бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городового сословия в общие и сословные учреждения.

Уже первые московские выборы 1785 г. показали, что русское общество не было готово принять идею всесословности, заимство­ванную Екатериной II из европейского законодательства. Дворяне сторонились «торгового мужичья» и в выборах не участвовали, а чиновники, не имевшие права без веских причин отказаться от вы­борной службы, с большой неохотой занимали городские должно­сти. Екатерининская Дума по своему составу оставалась таким же купеческо-ремесленным учреждением, каким были учрежденный при Петре I магистрат. По этой причине до реформы 1862 г. трудно провести грань, отделявшую сферу деятельности городского само­управления от купеческого: одни и те же избиратели, одни и те же лидеры собраний и одно и то же поле деятельности. С этим же свя­зано и то, что обычно должность городского головы занимал пред­ставитель именного купечества.

Городское собрание избирало распорядительный орган сословно­го самоуправления — общую городскую думу, состоявшую из город­ского головы и гласных от всех шести групп населения города. Соби­раясь раз в три года (исключая экстренные случаи), общая городская дума избирала исполнительный орган - шестигласную думу, в кото­рой каждая группа населения имела по 1 гласному, а председателем этого постоянно действовавшего учреждения был городской голова.

В ведении сословных органов находились вопросы городского хозяйства и все то, что было связано с городскими «пользами и нуждами», т.е. вопросы городского благоустройства, продовольст­венное дело, развитие торговли и промыслов и т.п. Вне компетен­ции городского «самоуправления» остались полиция, суд, сбор по­датей. Вся деятельность шестигласных дум была опутана опекой гу­бернатора: городское собрание созывалось только с его «приказа­ния и дозволения», он наблюдает за «правильным» употреблением суммы городским обществом; шестигласная дума отчитывалась пе­ред ним и казенной палатой в доходах и расходах.