Д) пріоритету вимог екологічної безпеки

Загальна характеристика. Термін "принцип законодавства" у правовій літературі є не дуже вживаним. Набагато частіше вживається більш коректний, на наш погляд, термін "принцип права" - основоположна норма, або норма найбільш загального, основоположного характеру, основні засади, вихідні ідеї, що характеризуються універсальністю, загальною значимістю, вищою імперативністю⁷⁵.

Принципи права є свого роду стрижнем, на якому будуються система права і система законодавства. Вони також відіграють важливу роль у тлумаченні правових норм.

Виділяють загальні (конституційні), міжгалузеві та галузеві принципи⁷⁶. У коментованій статті зроблена спроба закріпити галузеві принципи земельного права (за термінологією статті - "принципи земельного законодавства").

Принципи земельного права можуть формуватися зі змісту правових норм, на основі судових рішень, досягнень правової доктрини⁷⁷. Саме по собі проголошення певних гасел ще не робить їх принципами права (законодавства). З іншого боку, можуть існувати і визнаватися й інші принципи земельного права, не згадані у коментованій статті та ЗКУ в цілому.

До пункту "а". "Поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва" по суті своїй є побажанням до побудови земельного законодавства. Дійсно, законодавець повинен враховувати (і в більшості випадків враховує) особливості землі як об'єкта права, зокрема, те, що вона є і засобом виробництва, і територіальним базисом, і природним ресурсом. Проте даний прин­цип дуже важко, якщо взагалі можливо, використати у правозастосовчій, а не правотворчій діяльності.

До пункту "б". Нажаль, проголошений у п. "б" ст. 5 принцип "забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави" насправді на сьогодні не належить до основоположних засад земельного законодавства. Правовий статус суб'єктів права власності різниться, часто абсолютно невиправдано, з точки зору підстав і порядку набуття права власності, режиму його реалізації (див. ст. ст. 80-89 кодексу та коментар до них). Кричущою дискримінацією суб'єктів права приватної власності є мораторій на відчуження окремих різновидів земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які в сукупності складають величезні масиви (див. п. 15 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до нього).

До пункту "в". Закріплений у п. "в" ст. 5 принцип "невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом" з необхідністю випливає із більш загального принципу, передбаченого ч. 2 ст. 19 Конституції України, за яким "[о]ргани державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадовіповноважень тау спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". З огляду на це, встановлення цього принципу у ЗКУ, на наш погляд, є недоцільним і нічого не додає до регулювання земельних відносин.

До пункту "г". Проголошений п. "г" принцип "забезпечення раціонального викори­стання та охорони земель" є визнаним і, справді, основоположним принципом земельно-правового регулювання.

Нажаль, зміст даного принципу ЗКУ не розкриває. Натомість, поняття "раціональне використання земель" наведено у ГОСТ 26640-85, де воно розглядається як "[забезпечення всіма землекористувачами в процесі виробництва максимального ефекту у здійсненні цілей землекористування з урахуванням охорони земеїь та оптимальної взаємодії з природними факторами ".

Загальний характер даного визначення породив широку гаму відповідних доктри-нальних підходів. Так, раціональним розуміється "таке використання [земель], у ході якого забезпечується одержання сталих високих урожаїв сільськогосподарських культур, запобігання необгрунтованому вилученню земель із сфери сільськогосподарського вироб­ництва для потреб інших галузей народного господарства, збереження та підвищення родючості Грунтів, охорона навколишнього середовища"¹*.

Н.І. Титова зазначає, що "під раціональністю землекористування розуміють... наукову обгрунтованість і найбільшу доцільність використання... земель з одночасним додержанням екологічних правил їх охорони"¹⁹. З таким визначенням важко не погодитися. Між тим, застосування принципу "раціонального використання" у кожній конкретній ситуації є досить складною справою: як зазначає А.Д. Юрченко, зміст терміну "раціональне використання земель" різниться залежно від того, про які землі йдеться: суходільні, перезволожені, кислі, засолені землі; термін "раціональний" має економічний та екологічний зміст, що конфліктують між собою. Економічно раціональна оранка є нераціональною з екологічної точки зору (тим більше це справедливо по відношенню до забудови), а екологічно раціональне використання земель шляхом їх виведення з обробітку (перелоги) може розглядатися як безгосподарність.

І.О. Іконицька вважає, що поняття "раціональне використання включає в себе і досяг­нення максимального ефекту в цілях землекористування, і охорону землі як природного об'єкту у процесі користування нею"^ж.

М.І. Краснов розглядав раціональне використання землі у сільському господарстві як систему землеробства, що являє собою науково обґрунтований комплекс взаємопов'язаних технологічних (агротехнічних), меліоративних та організаційних заходів з використання землі, відновлення та підвищення родючості ґрунтів, що включає організацію земельних територій (землеустрій) та сівозмін, системи обробки ґрунтів та удобрювання, водну та хімічну меліорацію тощо⁸¹.

На думку М. М. Бринчука, раціональне природокористування - це досягнення необхідного економічного, естетичного, рекреаційного або іншого ефекту при здійсненні природокористування з одночасним дотриманням вимог охорони як використовуваних природних об'єктів, так і навколишнього природного середовища в цілому⁸².

За "радянських" часів раціональне використання земель розглядалося як максимальне залучення земель до сільськогосподарського виробництва (Д.І. Гнаткович⁸³). Зараз хибність такого підходу очевидна, адже надмірна (найвища у світі!) розораність земель в Україні складає серйозну екологічну проблему. Сьогодні у землевпорядній науці поняття "раціональне використання" земель розглядається як таке, що охоплює "досягнення максимального ефекту землекористування та охорону землі - природного резерву"⁸⁴.

На наш погляд, нормативне визначення ГОСТ 26640-85, як і більшість споріднених з ним доктринальних визначень, в цілому є прийнятним, але потребує формалізації змісту вимог щодо охорони земель.

Поряд із терміном "раціональне використання земель" вживається також поняття "ефективне використання земель". Зокрема, п. 5 Методики експертної грошової оцінки земельних ділянок, затвердженої ПКМ від 11.10.2002 №1531, передбачає, що "найбільш ефективне використання земельної ділянки - фізично можливе та економічно доцільне використання земельної ділянки та (або) земельних поліпшень згідно із законодавством, у результаті якого вартість, що визначається, буде максимальною порівняно з вартістю, яка може бути визначена на підставі аналізу інших можливих варіантів її використання;"

Як видається, за такого визначення термін "ефективне використання земель" фактично є синонімом терміну "раціональне використання земель", зважаючи, що "використання... згідно із законодавством" означає забезпечення охорони земель.

Щодо поняття та змісту охорони земель див. розділ VI "Охорона земель" ЗКУ та коментар до нього.

До пункту "ґ". Згаданий у даному пункті принцип - "забезпечення гарантій прав на землю" - сформульований некоректно (допущена тавтологія), оскільки термін "гарантія" якраз і означає насамперед "забезпечення". Крім того, на наш погляд, право (у т. ч. на землю) лише тоді є правом, коли воно підкріплено юридичними гарантіями. Тому у закріпленні "забезпечення гарантій прав на землю" як принципу земельного законодавства, на наш погляд, потреби немає.

Щодо терміну "гарантії прав на землю" та його змісту див. розділ V "Гарантії прав на землю" ЗКУ та коментар до нього.

До пункту "д". Даним пунктом встановлено принцип "пріоритету вимог екологічної безпеки".

Термін екологічна безпека законодавчо визначається у ст. 50 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" як "... такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров 'я людей". Таке визначення неоднозначно сприймається у правовій доктрині. Багато науковців пропонують власне визначення.

Так, на думку В.І. Андрейцева, екологічна безпека - це "складова національної і транснаціональної безпеки, тобто такий стан розвитку суспільних правовідносин і відповідних їм правових зв 'язків, за яких системою правових норм, інших державно-правових і соціальних засобів гарантується захищеність права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, забезпечується регулювання екологічно-небезпечної діяльності і запобігання погіршенню стану довкілля та інших наслідків, небезпечних для життя і здоров 'я особи, суспільства і держави, яка потребує чіткої конституціоналізаціїу чинному законодавстві".

На думку Л.В. Струтинської-Струк, "з правової точки зору під екологічною безпекою розуміти стан захищеності навколишнього природного середовища та його елементів, обумовлений відсутністю недопустимого ризику заподіяння шкоди життю та здоров 'ю людини і довкіллю в цілому"⁶.

Г.П. Сєров визначає екологічну безпеку як "стан захищеності життєво важливих інтересів об 'єктів екобезпеки (особи, населення, територій) від загроз, що створюються природними об 'єктами, забрудненими при здійсненні антропогенної діяльності (в результаті аварій, катастроф, тривалої господарської, військово-оборонної та іншої діяльності), а також: внаслідок природних явищ та стихійних лих"'.

Попри всі позитивні риси наведених визначень, їх достатньо важко застосувати до конкретної ситуації через неформалізованість, переважання оціночних критеріїв. Тому у законодавстві отримали закріплення т. з. нормативи екологічної безпеки, що виступають формальним критерієм безпечності середовища.

Нормативами екологічної безпеки традиційно вважають (1) нормативи граничнодопустимої концентрації забруднюючих речовин у навколишньому середовищі (ГДК), (2) гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого впливу на це середовище (ГДР), (3) гранично допустимий вміст забруднюючих речовин у продуктах харчування (ГДВ) (такий підхід грунтується на попередній редакції ст. 33 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища"). На сьогодні згадані нормативи мають характер санітарно-гігієнічних (оскільки фактично орієнтовані не на забезпечення безпеки або стабільності для природних систем, а саме на забезпечення санітарно-гігієнічної безпеки людини).

Санітарно-гігієнічні нормативи можуть закріплюватися у найрізноманітніших правових формах: від законодавчих актів та постанов уряду⁸⁸ до нормативних документів у галузі стандартизації⁸⁹ та будівництва⁵⁰, і, нарешті (і насамперед) у т. з. "санітарних нормах". Під поняттям "санітарні норми" законодавство розуміє особливий масив підзаконних нормативно-правових актів - власне санітарні норми та правила, санітарно-гігієнічні та санітарно-протиепідемічні правила і норми, санітарно-епідеміологічні правила і норми, протиепідемічні правила і норми, гігієнічні та протиепідемічні правила і норми, державні санітарно-епідеміологічні нормативи, санітарні регламенти, видані центральним органом виконавчої влади України в галузі охорони здоров'я (ст. 1 ЗУ "Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення"). Поряд із цими актами в Україні застосовуються аналогічні акти колишнього СРСР (див. Постанову Верховної Ради України "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР" від 12.09.1991", Постанову Головного державного санітарного лікаря України №01/035 від 09.03.1995 року⁹²).

Відзначаючи величезну роль санітарно-гігієнічних нормативів у забезпечення екологічної безпеки, не можна не відзначити обмеженість цього засобу. Слід усвідомлювати, що створення всеохоплюючої системи нормативів є неможливим через численність факторів, що впливують на людину та довкілля та з низки інших причин. Проте це аж ніяк не означає, що від нормування показників екологічної безпеки необхідно відмовитися взагалі. Таке нормування, хоч і не може засвідчити повну безпечність середовища, на сьогодні здатне визначити, яке середовище є вочевидь небезпечним. Необхідно усвідомлювати це, і ста­вити перед нормуванням показників безпечності довкілля лише реальні завдання, якими є встановлення граничних величин дії найбільш небезпечних факторів'³.1 поряд із наявністю формально встановлених нормативів зберігає своє значення загальне, оціночне визначення екологічної безпеки, сформульоване, як вже зазначалося, у ст. 50 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища".

На наш погляд, перспективи вдосконалення законодавчого поняття екологічної безпеки полягають у наступному. Зважаючи, що безпека - це ідеал, оскільки завжди у тій чи іншій мірі присутні фактори небезпеки, видається необхідним впровадити у законодавство України, у т.ч. земельне, т.з. принцип ALARA (абревіатура від англ. As Low As Reasonably Achievable - "настільки низький, наскільки це можливо у межах розумного")'⁴. Такий шлях є апробованим у світі та перевіреним практикою". Сутність принципу полягає у тому, що будь-який шкідливий екологічний вплив при здійсненні будь-якої діяльності (затвердженні землевпорядної, містобудівної, планувальної документації тощо) має бути зведений до настільки низького рівня, наскільки це можливо. Вплив, що порушує нормативи екологічної безпеки, має бути безумовно заборонений.

Положення п. "д" ст. 5 ЗКУ, які передбачають принцип пріоритету вимог екологічної безпеки, можуть бути безпосередньо застосовані у багатьох випадках, коли земельне законодавство не є чітким у регулюванні різноманітних процедур. На наш погляд, саме цим принципом слід керуватися, наприклад, при вирішенні питання про надання чи ненадання погодження на проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зміни їх цільового призначення, при затвердженні землевпорядної та містобудівної документації (див. ст.ст. 20, 118, 123, 186 ЗКУ та коментар до них).