Система государственного управления

Император Александр I (1801—1825). В ночь с 11 на 12 марта 1801 г. в России совершился последний дворцовый переворот. За­говорщики из высшей петербургской знати убили императора Пав­ла I. На российский престол взошел его старший сын Александр. Молодой 23-летний император был сложной и противоречивой на­турой. Это объяснялось врожденными чертами его характера и теми условиями, в которых он воспитывался. В раннем детстве Екатерина II оторвала цесаревича от семьи отца, лично следила за его образованием и воспитанием. Александру приходилось лавиро­вать между отцом и бабкой, лукавить и скрывать свои истинные чувства. Одни современники отмечали его лицемерие и неискрен­ность. А. С. Пушкин дал ему весьма образную характеристику: «Властитель слабый и лукавый, плешивый щеголь, враг труда, не­чаянно пригретый славой...» Другие отмечали приветливость, уме­ние очаровывать, притягивать к себе людей. Александр получил блестящее для того времени образование. Его учителями были вы­дающиеся писатели и ученые России. Наставником будущего импе­ратора был швейцарский политический деятель Ф. Лагарп, респуб­ликанец, противник рабства, приверженец идей французского про­светительства, которые он пытался привить своему ученику. Несомненно, что в первые годы своего правления Александр хоро­шо видел политическое и экономическое отставание России от пе­редовых европейских государств, думал о возможности и необходи­мости некоторой модернизации страны. Однако его политическое сознание с возрастом значительно изменилось. Либерал в первые годы царствования, он постепенно превращался в консервативного и даже в последние годы жизни реакционного политика. Его глубо­кая религиозность, доходившая до мистицизма, отразилась в кон­кретных внутри- и внешнеполитических действиях в 1815—1825 гг.

Эра либерализма. Вступив на престол, Александр не рискнул прямолинейно проводить деспотическую политику. Первые его внут­риполитические мероприятия были связаны с исправлением наиболее одиозных распоряжений Павла I, вызывавших возмущение не только петербургской аристократии, но и широкой русской общественности. Он выступил против деспотизма и самодурства отца, обещал прово­дить политику «по законам и сердцу» своей бабки Екатерины II. В этом сочетались как его либеральные воззрения, так и стремление завоевать популярность в обществе. Александр восстановил отменен-

ные Павлом Жалованные грамоты дворянству и городам, объявил широкую амнистию людям, которые подверглись преследованиям при Павле. Был вновь разрешен свободный въезд и выезд за грани­цу, ввоз иностранных книг, отменялись ограничения на торговлю с Англией и раздражавшие людей регламентации в быту, одежде, общественном поведении и т. д. Эти меры создали Александру сла­ву либерала.

В начале царствования Александр дал понять, что намерен про­вести реформы по самым насущным общественно-политическим про­блемам. В 1801 г. был образован Непременный совет — совещатель­ный орган при императоре, состоявший большей частью из деятелей екатерининской эпохи. Однако основным центром, в котором разра­батывались идеи преобразований, стал так называемый Негласный комитет. В него вошли молодые друзья царя — граф П. А. Строга­нов, польский князь А. Е. Чарторыйский, граф В. П. Кочубей и граф Н. Н. Новосильцев. Проекты, которые они разрабатывали, не приве­ли к коренным реформам. Дело ограничилось некоторыми частными преобразованиями, которые лишь слегка подновили фасад Россий­ской империи.

Реформы государственного управления. К началу XIX в. кол­легии, созданные еще при Петре I как главные органы исполнитель­ной власти, утратили свою роль и, по существу, перестали функцио­нировать. В связи с этим в 1802 г. они были заменены министерст­вами. В результате значительно усилилась центральная исполнитель­ная власть. Реформа завершила процесс разграничения функций ор­ганов государственного управления. Она привела к утверждению системы отраслевого управления, смене коллегиальности на единона­чалие, к прямой ответственности министров перед императором, уси­лению централизации и укреплению самодержавия. В России начала быстро складываться прослойка бюрократии, всецело зависящей от милости царя и получаемого за службу жалованья. Было учреждено 8 первых министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. В 1810—1811 гг. при реорганизации мини­стерств их количество увеличилось, а функции были еще более чет­ко разграничены. Для совместного обсуждения министрами некото­рых вопросов был учрежден Комитет министров.

В 1802 г. был реформирован Сенат, ставший высшим админист­ративным судебным и контролирующим органом в системе государ­ственного управления. Его роль в законотворческой деятельности выражалась в том, что он получил право делать императору «пред­ставления» по поводу устаревших законов, а также участвовать в об­суждении новых.

Введение принципа единоначалия затронуло и управление право­славной церковью, которая по-прежнему была подчинена государст-ву. Духовными делами ведал Святейший синод, члены которого на-

198

Глава 19. Внутренняя политика в России в первой половине XIX в.

Система государственного управления 199

Система высшего и центрального управления в Российской империи в первой половине XIX в.

Председатель Председатель Обер-прокурор

значались императором. Во главе Синода стоял обер-прокурор, чело­век, как правило, очень близкий к царю из военных или гражданских чиновников. Его роль и полномочия все больше усили­вались. При Александре I должность обер-прокурора исполнял в 1803—1824 гг. князь А. Н. Голицын, бывший с 1816 г. также и министром народного просвещения.

Наиболее активным сторонником идеи реформы системы государ­ственного управления был статс-секретарь Непременного совета М. М. Сперанский (1772—1839). Сын бедного сельского священника, он благодаря своему выдающемуся уму, энергии и необычайной рабо­тоспособности быстро сделал блестящую служебную карьеру, стал од­ним из первых лиц в государстве. М. М. Сперанский разработал про­ект реформы государственного управления. Ее осуществление могло бы способствовать началу конституционного процесса в России. В его проекте — «Введение к уложению государственных законов» — наме­чался принцип разделения законодательной, исполнительной и судеб­ной ветвей власти путем созыва представительной Государственной думы и введения выборных судебных инстанций. Одновременно он считал необходимым создать Государственный совет, который стал бы связующим звеном между императором и органами центрального и местного управления. Все вновь предложенные органы осторожный М. М. Сперанский наделял лишь совещательными правами и отнюдь не покушался на полноту самодержавной власти.

Против либерального проекта М. М. Сперанского выступила кон­сервативно настроенная часть дворян, которая увидела в нем опас­ность для самодержавно-крепостнической системы и для своего при­вилегированного положения. Идеологом консерваторов стал извест­ный писатель и историк Н. М. Карамзин. В записке «О древней и новой России», адресованной царю, он настаивал на сохранении ста­рых порядков, понимая под этим незыблемость самодержавия и кре­постничества.

В практическом плане реакционную политику проводил близкий к Александру граф А. А. Аракчеев, который в отличие от М. М. Сперанского стремился к укреплению личной власти импера­тора путем дальнейшего развития бюрократической системы. Борьба между либералами и консерваторами закончилась победой послед­них. М. М. Сперанский был отстранен от дел и отправлен в ссылку.

Единственным результатом реализации планов М. М. Сперанско­го было учреждение Государственного совета в 1810 г., который со­стоял из министров и других высших сановников, назначаемых им­ператором. Ему были приданы совещательные функции при разра­ботке новых законов и толковании смысла уже изданных. Государст­венный совет распределял также финансовые средства между мини­стерствами и рассматривал годовые отчеты министров до их предос­тавления императору. (С такими функциями Государственный совет просуществовал до 1906 г.)

Государственный] совет

Собственная Его

Правительствующий сенат

Комитет министров

Святейший синод

Императорского

Величества

канцелярия

МИНИСТЕРСТВА Министры

Военное Иностранных Коммерции Юстиции Народного

дел просвещения

Морское Внутренних Финансов

дел

L

Реформы 1802—1811 гг. не изменили самодержавной сущности политической системы России. Они лишь усилили централизацию и бюрократизацию государственного аппарата. Как и прежде, импе­ратор обладал верховной законодательной и исполнительной вла­стью.

В последующие годы реформаторские настроения Александра I отразились во введении Конституции в Царстве Польском (1815), со­хранении сейма и конституционного устройства в Финляндии, при­соединенной к России в 1809 г., а также в создании Н. Н. Ново­сильцевым по поручению царя «Уставной грамоты Российской импе­рии» (1819—1820). В проекте предусматривалось разделение ветвей власти, введение представительных органов, равенство всех граждан перед законом и федеративный принцип государственного устройст­ва. Однако все эти предложения остались на бумаге.

Аракчеевщина. В последнее десятилетие правления Александра I во внутренней политике все больше ощущалась консервативная тенден­ция. По имени ее проводника она получила название «аракчеевщина». Это была политика, нацеленная на упрочение абсолютизма и крепост­ного права. Она выражалась в дальнейшей централизации и мелочной Регламентации государственного управления, в полицейско-репрессивньгх мерах, направленных на уничтожение свободомыслия, в «чистке» университетов, в насаждении палочной дисциплины в армии.

Наиболее ярким проявлением аракчеевщины стали военные посе­ления — особая форма комплектования и содержания армии. Цель

200 Глава 19.Внутренняя политика в России в первой половине XIX в.

создания военных поселений — добиться самообеспечения и самовос­производства армии, облегчить для бюджета страны тяжесть содер­жания огромной армии в мирных условиях. Первые попытки их ор­ганизации относились к 1808—1809 гг., но в массовом порядке их начали создавать в 1815—1816 гг. В разряд военных поселян пере­водились казенные крестьяне Петербургской, Новгородской, Моги-левской и Харьковской губерний. Здесь же расселяли солдат, к кото­рым выписывались их семьи. Жены становились поселянками, сыно­вья с 7 лет зачислялись в кантонисты, а с 18 — в действительную военную службу. Все они своим трудом должны были добывать себе пропитание, выполняя обычные сельскохозяйственные работы, и одновременно нести военную службу. Вся жизнь семьи крестьяни­на была строго регламентирована. За малейшее нарушение распоряд­ка следовало телесное наказание. Торговля, промыслы, контакты с внешним миром категорически запрещались. В поселениях царил произвол местного начальства. Главным начальником над военными поселениями был назначен А. А. Аракчеев. Крестьяне и передовые люди России с возмущением встретили введение военных поселений, но Александр твердо заявил, что «военные поселения будут во что бы то ни стало». К 1825 г. около трети солдат было переведено на поселение. Однако затея с самоокупаемостью армии провалилась. На организацию поселений правительство тратило огромные деньги. Во­енные поселяне не стали особым сословием, расширившим социаль­ную опору самодержавия, наоборот, они волновались и бунтовали. Правительство от этой практики в последующие годы отказалось.

Александр I умер в Таганроге в ноябре 1825 г. Детей у него не было. Из-за неясности в вопросе о престолонаследии в России созда­лась чрезвычайная ситуация — междуцарствие. В ходе переговоров между вторым сыном императора Павла Константином, жившим в Варшаве в качестве наместника Царства Польского, и его братом Николаем в Петербурге выяснилось, что Константин давно уже от­рекся от престола, так как был женат на польской княгине Лович. Но об этом отречении знали немногие, поэтому Сенат и армия при­сягнули Константину. К середине декабря вопрос о престолонасле­дии был решен. Российским императором стал третий сын Пав­ла — Николай.

Император Николай I (1825—1855). Личность нового императо­ра неоднозначно оценивалась современниками. Приближенные восхищались его необыкновенной работоспособностью, скромностью в быту. Радикальные общественные деятели XIX в. оставили весьма резкие отзывы, называя его тираном и деспотом с кругозором «рот­ного командира». Николая не готовили к управлению Россией. Его интересовало главным образом военное дело, особенно внешняя сто­рона — парады, маневры и муштра. А. И. Герцен называл его солда­том «по призванию, по образованию, по наружности и по внутрен­ности». Однако природный ум и железная воля, умение подбирать

Система государственного управления 201

способных исполнителей его предначертаний дали Николаю возмож­ность достаточно эффективно управлять государством. Свою дея­тельность на троне он рассматривал не как право, а как обязанность, данную ему по праву рождения. Цель своей политики он видел в укреплении внутреннего и внешнего положения России, в недопу­щении в нее революционной «заразы». Свое программное заявление: «Революция на пороге России, но, клянусь, она не проникнет в нее, пока во мне сохранится дыхание жизни, пока... я буду императором» он осуществлял реальными политическими мероприятиями.

Вырабатывая свой внутриполитический курс, Николай I не мог не видеть углублявшегося экономического и социально-политическо­го отставания России от передовых западно-европейских стран. Не мог он также не учитывать недовольство крестьян, выливавшееся в восстания и бунты, и подъем общественно-политического движе­ния, проявившийся в формировании либеральной оппозиции и разви­тии революционной традиции. Европейские буржуазные революции, окончательная ломка абсолютистских режимов, выход на политиче­скую арену новых социальных слоев, общая либерализация государ­ственного строя во многих странах — все это также оказывало боль­шое влияние на мировоззрение и деятельность российского импера­тора. Поэтому в Манифесте по случаю коронации (лето 1826 г.) Николай обещал провести усовершенствование внутреннего состоя­ния государства. Он призвал население довериться правительству и ждать, когда оно само решит, что, как и когда следует сделать. Однако царь очень своеобразно понимал направление этих усовер­шенствований.

При Николае I роль Государственного совета как законосовеща­тельного органа значительно уменьшилась. Все высшие бюрократи­ческие посты занимали любимцы царя, лично ему преданные свит­ские генерал- и флигель-адъютанты. Широко практиковалось созда­ние секретных комитетов для разработки различных законопроектов. Эти комитеты подчинялись лично царю. Система министерств, соз­данная при Александре I, была частично подменена разросшейся Собственной Его Императорского Величества канцелярией. Она раз­делялась на несколько отделений, ведавших политическими, общест­венными и духовными делами страны. Особое место занимало III отделение С. Е. И. В. канцелярии и объединенный с ним в 1827 г. корпус жандармов. К территориально-административному делению России были добавлены жандармские округа, что повышало эффек­тивность политического сыска внутри страны. III отделение имело свою сеть агентов и в России, и за ее пределами.

В годы правления Николая I армия чиновников выросла до 70 тыс. человек. Половину из них составляли военные. Бюрократическая систе­ма охватила всю страну от центра до самых мелких территориальных единиц (уезд, волость, стан).

202 Глава 19. Внутренняя политика в России в первой половине XIX в.

Крестьянский вопрос 203

Структура и функции Собственной Его Императорского Величества канцелярии

Управляющий	Управляющий	Главный начальник	Управляющий	Управляющий
I отделение - по высочайшим прошениям 1826—1882 гг.	II отделение -кодификационное 1826-1882 гг.	III отделение -высшая полиция 1826—1880 гг.	IV отделение - управление учреждениями императрицы Марии 1828-1917 гг.	V отделение - управление государственной деревней 1827—1837 гг.

Главный начальник (шеф жандармов)

Штаб отдельного корпуса жандармов

1836-1817 гг.

Бюрократизация имела двоякий результат. С одной стороны, она действительно на какое-то время могла обеспечить больший порядок в стране. С другой стороны, она привела к пробуксовыванию госу­дарственного механизма, к волоките, коррупции, казнокрадству и взяточничеству.

Как и его предшественники, Николай I проводил продворянскую политику. Ряд его указов способствовал консолидации господство­вавшего сословия. При нем было ограничено получение дворянства выходцами из других сословий. С этой целью в 1832 г. был введен институт «почетных граждан». Правительство стремилось все слу­жебные посты в центральных и местных органах власти предостав­лять исключительно дворянам.

Кодификация законов. Николай I твердо верил, что неукосни­тельное следование всех подданных букве закона обеспечит порядок в стране. Поэтому в его царствование была проведена кодификация (упорядочение) архаичного и запутанного российского законодатель­ства. Эта работа была поручена возвращенному из ссылки М. М. Сперанскому. Он намеревался собрать и классифицировать все имевшиеся законы, создать на этой основе принципиально но­вую систему законодательства. Однако консервативные тенденции во внутренней политике вынудили его ограничиться более скромной за­дачей. Под его руководством были обобщены законы, принятые по­сле Соборного уложения 1649 г. Их опубликовали в 1830 г. в «Пол­ном собрании законов Российской империи» (45 томов). В отдель­ный «Свод законов» (15 томов) в 1832 г. были помещены действующие законы, соответствовавшие правовому положению в стране. Все это также было направлено на усиление бюрократиза­ции управления.

В целом высшее государственное управление России перестраи­валось в первой половине XIX в. по линии укрепления личной вла­сти царя и усиления централизации. Проведенные преобразования не затронули основ самодержавного строя. Созданная в первой полови­не XIX в. система государственного управления просуществовала с небольшими изменениями вплоть до начала XX в.