Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство РФ, правительства субъектов Федерации и органы местного самоуправления (муниципальных образований) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам, в частности для работы с бюджетом, органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе Федерального Собрания создан Комитет Государственной Думы но бюджету, налогам, банкам и финансам, в Совете Федерации – Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты корреспондируют предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат Совета Федерации и Государственной Думы и контактируют по вопросам бюджета между собой.

Комитеты и комиссии Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему сводное заключение. Вопрос о рассмотрении и утверждении бюджета в органах представительной власти настолько важен, что с 1994 по 1998 г. Федеральным Собранием Российской Федерации принимались специальные законы[42], где предусматривался подробный регламент рассмотрения и принятия федерального бюджета. В настоящее время порядок рассмотрения бюджета в четырех чтениях закреплен в ст. 196 БК РФ.

Бюджетным кодексом РФ предусматривается, что Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете. Такое внимание представительного органа государственной власти к рассмотрению проекта закона о бюджете характерно для всех демократических государств.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального закона о федеральном бюджете[43]. К нему прилагается ряд документов и материалов, как-то: предварительные итоги социально-экономического развития Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год; основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; план развития государственного и муниципального сектора экономики; прогноз сводного финансового баланса на территории Российской Федерации (на очередной финансовый год); основные принципы и характеристики взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации; прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на следующий год; федеральные целевые программы по развитию регионов, предусмотренные к финансированию за счет средств федерального бюджета; проект адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год; проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий; расчеты по статьям классификации доходов и расходов федерального бюджета; международные договоры о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах; проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставления государственных кредитов Российской Федерации иностранным государствам на очередной финансовый год; проект структуры государственного внешнего долга Российской Федерации; проект структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации и проект программы внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита федерального бюджета, и т.д. (п. 1 ст. 192 БК РФ).

При необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов.

Расходы в проекте федерального закона о бюджете представляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Федерального фонда обязательного медицинского страхования[44].

Центральный банк РФ представляет Государственной Думе согласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год.

До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Госдумы представляют в Комитет Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам заключения по данному законопроекту, на основании которых указанный Комитет готовит заключение по проекту бюджета и представляет его на рассмотрение Госдумы.

При рассмотрении Госдумой проекта Закона РФ о федеральном бюджете РФ в первом чтении Госдума обсуждает его концепцию и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год – основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов Федерации; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия; общий объем расходов (ст. 199 БК РФ); принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта.

При отклонении проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Госдума может передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных показателей проекта бюджета; вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; поставить вопрос о доверии правительству (ч. 4 ст. 202 БК РФ). В случае передачи проекта бюджета Российской Федерации в согласительную комиссию, которая состоит из представителей Госдумы, Совета Федерации и Правительства РФ, ответственных за рассмотрение бюджета в первом чтении, она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Госдумы повторно в первом чтении.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Госдумы, Совета Федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным (п. 1 и 2 ст. 203 БК РФ).

По итогам рассмотрения в нервом чтении проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Госдумы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете (ч. 1 п. 4 ст. 203 БК РФ).

Если Госдума не принимает решение по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального бюджета возможно лишь в случае, если Госдума ставит вопрос о доверии Правительству РФ (ч. 3 п. 4 ст. 203 БК РФ). Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях комитетов по бюджету и экономической политике; доработанный законопроект вносится на повторное рассмотрение Госдумы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Госдума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования (ст. 204 БК РФ).

При рассмотрении Госдумой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. Госдума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.

Именно во втором чтении Госдума направляет в органы исполнительной и представительной власти субъектов Федерации сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами Российской Федерации, утвержденные при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации и распределении его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию (ст. 205 БК РФ).

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, рассматривается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки целевых программ и т.д. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в Комитет по бюджету (ст. 206 БК РФ).

Госдума рассматривает проект о бюджете в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

Поправки по распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации предварительно должны быть рассмотрены Комитетом по бюджету Совета Федерации.

Поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие предоставление средств федерального бюджета организациям любых форм собственности, не рассматриваются.

Затем Госдума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четвертом чтении в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении. На этом этапе рассмотрения проекта бюджета внесение в него поправок не допускается и законопроект принимается в целом. Принятый Госдумой закон о федеральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Совету Федерации в течение 5 дней после его принятия.

Следует обратить внимание на то, что после голосования в четвертом чтении в Госдуме проект закона о бюджете становится законом.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня предоставления его Госдумой, при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом (ст. 208 БК РФ).

Одобренный Советом Федерации закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для его подписания и обнародования.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он посылается в согласительную комиссию. Согласительная комиссия выносит на повторное рассмотрение Госдумой закон о федеральном бюджете в течение 10 дней. Госдума повторно рассматривает закон о бюджете в одном чтении.

В случае несогласия Госдумы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Госдумы (ст. 207 БК РФ).

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания. Порядок расходования средств специальных секретных программ устанавливается Президентом РФ.

В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год указанный закон передается в согласительную комиссию. В согласительную комиссию обязательно включается представитель Президента РФ.

Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года (в случае непринятия Госдумой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год – до 15 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам – до 1 января очередного года), Госдума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом (ст. 211 БК РФ).

В Бюджетном кодексе также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете (гл. 23 БК РФ).

В случае изменения финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10% орган исполнительной власти вносит проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Госдуме снова в трех чтениях в течение 15 дней.

Если проект закона о внесении изменений и дополнений не принимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное (ст. 213 БК РФ).

На территории каждого субъекта Федерации порядок и условия образования, рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются соответствующими представительными органами власти, которые принимают законы о бюджетном процессе на данной территории. Каждый закон должен соответствовать общим принципам бюджетного процесса и правилам составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета.