Исторические аспекты возникновения системы исполнительного производства

Появление института судебных приставов есть в определенной степени возврат к той российской юридической традиции, которая существовала до событий 1917 года. Новые судебные приставы – это в какой то мере есть возрождение известного института судебных приставов, существовавшего ранее в России.

В древней Руси исполнением занимались отроки, мечники Русской правды, приставы и подвойские ссудных грамот и княжеского Судебника. К XVIII веку практически единственным органом принудительного исполнения судебных решений стала общая полиция. Неудобство, связанные с таким порядком, привели к созданию особого круга лиц, занимающихся исполнением – судебных приставов. «Судебные приставы являлись органами судебной полиции, они состояли при кассационных департаментах Правительственного Сената, при судебных палатах и при окружных судах для исполнения действий, возлагаемых на них уставами уголовного и гражданского судопроизводства и Учреждением судебных установлений»[13].

Согласно ст. 321-322 Учреждения судебных установлений к компетенции судебных приставов относились следующие полномочия: исполнение судебных решений и определений, доставка сторонам повесток и бумаг по делам, исполнение иных поручений судов.

Законодательство Российской империи устанавливало ряд квалификационных требований к лицам, желающим занять должность судебного пристава. Так, не могли быть судебными приставами, лица, не достигшие 21 года; иностранцы; лица, объявленные несостоятельными должниками; лица, которым по суду воспрещено хождение по чужим делам и т.д. Кроме того, кандидат на должность судебного пристава вначале исполнил свою обязанности в течении года, вносил денежный залог для возмещения убытков, которые могли быть им причинены. Судебные приставы имели право избирать из своего состава совет в составе вершины и нескольких чинов, без определения сроков их полномочия. Образовывать товарищества с круговой порукой друг за друга.

Вместе с тем, рассматривались дисциплинарные права советов судебных приставов. Они получили возможность безапелляционно лишать приставов причитающегося на их долю вознаграждения по таксе и штрафовать на суммы от 5 до 100 рублей, увольнять их на основании жалоб, удалять по неблагонадежности и неспособности.

Исполнительный лист выдавался судом, вынесшим решение, а затем передавался взыскателям председателю того окружного суда, в округе которого должно было состояться исполнительное решение. Ответчик извещался повесткой об исполнении. Судебный пристав производил опись и арест имущества должника, после чего оно продавалось с публичных торгов.

Помимо Устава гражданского судопроизводства принудительное исполнение регулировалось рядом других правовых актов, например Положением о взысканиях гражданских.

После 1917 года функции судебного исполнения выполняли судебные исполнители, состоявшие при судах. Достаточно подробно порядок принудительного исполнения раскрывается в ГПК РСФСР 1923г., ряде других актов. Так, в 20-е годы, в период новой экономической политики, служба судебного исполнения работала достаточно активно в связи с оживлением гражданского оборота. Судебные исполнители исполняли решения судов и судебные приказы по гражданским делам, исполнительные надписи нотариусов, определение судов, решение арбитражных и земельных комиссий и третейских судов, другие акты.

За исполнением судебных решений и других актов исполнители взыскивали сборы, где 75% шло в доход государства, а 25% - в общий фонд для вознаграждения судебных исполнителей данной губернии и распределялось по баллам[14]. Затем порядок исполнения регламентировался в ГПК РСФСР в 1964г., ряде подзаконных актов, например Инструкциях Министерства юстиции СССР и порядке исполнения судебных решений от 24 апреля 1973 г.,[15] об исполнительном производстве от 15 ноября 1985 г. В этот период окончательно и сложилось действовавшие до середины 90-х годов XX века система исполнительного производства СССР и России.

Исполнительное производство характеризовалось рядом признаков:

во-первых, исполнительное производство носило государственный характер;

во-вторых, судебные исполнители относились к судебной системе и состояли под организационным началом как органов юстиции, так и председателей соответствующих судов;

в-третьих, как часть судебного процесса, исполнительное производство имело достаточно много присущих судебному процессу черт и признаков;

в-четвертых, оно преимущественно защищало государственную, общественную и кооперативную собственность.

Экономические и политические преобразования привели к необходимости изменения системы принудительного исполнения, выявив неэффективность существующих организационно-правовых форм исполнения, что привело к принятию нового исполнительного законодательства.

В конце 80-х и начале 90-х годов наша страна, еще находясь в составе СССР, перешла на новые экономические рельсы. Вместе со сменой политического режима и системы руководства в стране начался процесс разгосударствления собственности, во всех отраслях экономики пришло все многообразие форм собственности с отдачей предпочтения частной собственности, частной инициативе и предпринимательству, конкуренции, рынку.

С того же времени начался продолжающийся и по настоящее время процесс правовых реформ, ибо нормы права, утверждавшие одну политическую систему и экономику, не только не могли способствовать, но и противодействовали развитию иной системы и иных экономических отношений.

Была разработана, принята и действует новая конституция РФ, завершена огромная и чрезвычайно важная работа по созданию нового гражданского кодекса, введены в действие новый Уголовный, Семейный, Налоговый, Земельный Кодексы. Кодекс законов о труде и процессуальные кодексы, разрабатываются и принимаются многие законы, регулирующие развитие общества, государства и его институтов, экономики.

Однако правовое регулирование происходящих в стране процессов далеко от завершения, нормативный «голод» не преодолен. Значительные изменения происходят в правоприменительной деятельности, в системе судопроизводства и осуществления правосудия.

24 октября 1991 г. Верховным Советов РСФСР была одобрена концепция судебной реформы в России, где обоснованно отмечена необходимость улучшения ситуации с использованием судебных решений и предложены такие пути решения этой задачи, как «увеличение материальной заинтересованности судебных исполнителей, усиление гарантий их прав и законных интересов, введение уголовной и административной ответственности за противодействие их законной деятельности».

Между тем ситуация с исполнением судебных решений ухудшилась. По данным Министерства юстиции РФ, в 1996 г. – последнем году перед принятием нового законодательства о принудительном исполнении – реальное исполнение составляло: по числу оконченных исполнительных документов – 35%; по взысканным денежным суммам – 26,3%.

Основной причиной сокращения количества исполняемых решений в сфере права являлось устарелость нормативной базы исполнительного производства, которая закрепляла организационную структуру принудительного исполнения, не отвечающую новым, поставленным жизнью задачам, не обеспечивала равенство защиты всех форм собственности, не предоставляла судебным исполнителям правомочий им на исполнение исполнительных документов и не позволяла улучшить кадровый состав судебных исполнителей.

До вступления в действие Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» организационные вопросы принудительного исполнения и порядок деятельности судебных исполнителей решались в основном нормами Закона о судопроизводстве РСФСР от 8 июля 1981 г., разделом V ГПК РСФСР, действовавшего с 1 октября 1964 г. Положения о Министерстве юстиции РФ и Инструкции об исполнительном производстве Министерства юстиции СССР, введенный в действие 1 апреля 1968 года.

ГПК РФ законодательно закреплял в исполнительном производстве преимущество государственной формы собственности. По спорам неимущественного характера судебный исполнитель, по существу выполнял лишь обязанности регистратора неисполнения требований исполнительного документа неисправным должником. Эти нормы, большинство которых было принято в то время, когда Министерство юстиции осуществляло организационное руководство судами, в ходе судебной реформы привели, с учетом большой загруженности судей районных судов по рассмотрению судебных дел, к бесконтрольности за действиями судебных исполнителей, к нарушению прав сторон по исполнительным листам арбитражных судов (поскольку судебные исполнители состояли при районных судах общей юрисдикции); фактически перестали действовать рычагами руководства и организации деятельности судебных исполнителей.

Стало очевидным, что судебная реформа должна быть дополнена реформой системы принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, по которым закон допускает принудительное исполнение.

2. Принятие Федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве

Законопроекты, реформирующие принудительное исполнение и решающие задачи обеспечения установленного порядка деятельности судов, были разработаны Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. На объединенном Пленуме этих высших судов 28 февраля 1995 г. было принято постановление о внесении законопроектов в Государственную Думу Российской Федерации.

12 мая 1995 г. законопроекты были внесены в Думу, в июле приняты в первом чтении и, после значительной доработки, 16 апреля 1997 г. приняты во втором чтении, 4 июня 1997 г. -- в третьем, одобрены Советом Федерации 3 июля 1997 г. и подписаны Президентом Российской Федерации 21 июля 1997 г. Как известно, оба закона вступили в силу 6 ноября того же 1997 г.

Федеральные законы «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» -- важнейшая часть реформы исполнительного производства. Необходимо отметить, что государство впервые после 1917 г. посчитало возможным и необходимым принять специальные законы, регулирующие правоотношения в сфере принудительного исполнения исполнительных документов, главным образом судебных актов.

Этими законами решены следующие основные вопросы исполнительного производства

а) создана самостоятельная служба принудительного исполнения исполнительных документов и таким образом осуществлена одна из основных идей, положенных в основу этих законов.

б) законодательно обеспечено равенство защиты всех форм собственности в сфере исполнительного производства.

в) созданы нормативные предпосылки улучшения кадрового состава судебных приставов-исполнителей и подъема их профессионального уровня

г) усилена ответственность неисправных должников за невыполнение судебных актов и актов других органов, а также граждан и работников организаций за неисполнение законных требований судебного пристава-исполнителя и нарушение законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве.

л) обеспечен действенный (внутриведомственный, судебный и прокурорский) контроль за действиями судебного пристава-исполнителя (ст. 90 Федерального закона «Об исполнительном производстве»; ст. 19 Федерального закона «О судебных приставах»). Настольная книга судебного пристава-исполнителя под ред. В.В. Яркова М., 2001